縣域脫貧的關鍵在哪

　　嘉賓：中國農業大學人文與發展學院院長、教授 李小云
　　 中國農業大學人文與發展學院教授 簡小鷹
　　主持人：人民論壇記者 肖 楠 張 曉
　　
　　很多貧困縣早已不貧困了，但是貧困縣里的貧困人口還存在，這是兩個概念
　　
　　人民論壇：曾經有媒體報道了有關“陜西省經濟強縣同時又是貧困縣”的消息，引起了社會各界的廣泛關注。
　　李小云：對于縣域經濟不太發達的縣城，國家貧困縣（或重點縣）這頂帽子所帶來的扶貧資金、轉移支付以及其他特殊優惠政策是一筆數額不小的財政來源，在這巨額的經濟利益的誘惑下，縣級的價值判斷也相應發生了扭曲，爭取獲得“貧困縣”的帽子成為其“政績”之一；當資源變得稀缺時，資源配置過程中的博弈極容易導致“尋租”現象的出現。
　　簡小鷹：其實，從整體的經濟發展水平來看，很多貧困縣早已不貧困了，但是貧困縣里的貧困人口還存在，這是兩個概念。也就是說絕對貧困人口的數量相比過去相對減少了，但是扶貧資源依然很多，貧困縣可支配資源相對增多了，漸漸顯“富”了。過去因為管理不善、監管不力等問題，扶貧資源出現被貪污、挪用的情況也很多。針對這一問題，有些地方采取了報賬制，先投入后撥帳，雖然情況有所改善，但是也帶來了一些工作上的被動。因為對于某些經濟上確實拮據的地區，如果資金不能及時到位，他們需要自己先墊款發展，難免是要捉襟見肘的。
　　
　　貧困縣的發展還在于一批能干實事的領導干部
　　
　　人民論壇：您認為中國的貧困縣最“缺”的是什么？
　　簡小鷹： 缺的是基礎設施的建設投入和改善貧困人口勞動能力的好辦法。在扶貧工作中，我們發現考察扶貧的效果是很困難的，難點在于貧困人口的脫貧和扶貧部門的投入到底有多少的相關性是很難測算的。政府在扶貧開發方面做出的基礎設施投入等工作，雖然也有一定的效果，但是和我們所預期的效果還是有一定差距的。基礎設施的改善不能是獨立進行的，雖然這對經濟發展有一定助益，但由于整個地區的經濟實力太過薄弱，所以即使提升了基礎設施的水平，最終老百姓的生產力水平的提高和收入的增加還是非常有限的。現在普遍的共識是，經濟增長所帶來的扶貧效果更加顯著，外出務工是改善貧困人口勞動能力、進一步實現脫貧的好辦法。
　　李小云：貧困縣的發展還在于一批能干實事的領導干部。其實，貧困地區領導重視形象工程與干部考核評價機制有關。與老百姓的腰包鼓起來相比，形象工程更顯而易見，是看得見的成就。國家對貧困縣的扶持政策，在過去的20多年里，對貧困地區基礎設施的建設、產業的發展和貧困人口的脫貧，起到了非常大的作用。但這種制度安排會引發一系列的地方對中央財政支持的博弈，可能會形成“精英捕獲”，即不同層次的干部，包括村干部、鄉干部，利用自己有利的“權勢”地位，來獲取發展機會，捕獲國家資源。
　　
　　如何獲得奔跑的力量，怎樣找到趕超的路徑
　　
　　人民論壇：貧困縣脫貧致富的關鍵在哪，現實中有沒有一些成功發展的模式可以借鑒？
　　李小云：破除“精英捕獲”就是要培育真正意義上的農民組織，確保農民在決策過程的參與，而不是僅僅參加。讓農民組織成為新農村建設的主體，建立決策權的權力分享機制來平衡精英控制，現在中央在扶貧開發資金的使用試點也上采取了農民協會參與的形式，增加了農民發言權。當前，扶貧開發還無法避免“能人治理”，但是可以完善機制來制衡精英管理。脫貧的關鍵來自于經濟政策和社會政策的同時并舉。我們看“新扶貧綱要”確定2020年不愁吃穿，保障義務教育、基本醫療和住房，這等于是確定扶貧是一個多元的目標，而不僅限于收入分配問題。所以，解決貧困首先要繼續通過發揮市場的能力，提高農民的經濟能力和應付脆弱性的能力，既適應市場經濟，又具備抵抗大病、災害等能力；同時，要建立全方位的社會保障安全網絡，避免因病致貧、因災致貧、因高教育費用致貧等，逐步拉平差距，減少非收入性不平等狀況。
　　簡小鷹：在這種看起來“又貧又富”的矛盾表象背后，還潛藏著更為深層的矛盾。在我國經濟快速發展的背景下，貧困地區作為“殿后者”乃至“落跑者”，如何獲得奔跑的力量，怎樣找到趕超的路徑，尤其是摸索出一條與經濟基礎、資源稟賦、地理交通、人力資源等自身條件相適應的發展之路？相對經濟發達地區而言，貧困地區的起點較低，付出的努力也更多，要走的路也更為艱難。
　　國家政策的扶植，社會力量的支持（比如招商引資等）和好的自我激勵機制都對脫貧起著關鍵和積極的作用。在政府積極投入支持、社會廣泛關注的情況下，加上貧困地區當地人民的自我激勵，因地制宜，充分挖掘本地優勢和潛力，培養人才，自我創新，讓廣大百姓找到發財致富的可靠門路，從而實現顯著脫貧。
　　貧困縣首先應學會因地制宜，認清自身的產業優勢及定位。中國的大部分貧困縣地理區位較偏遠，缺乏發展工業的基礎。顯然，他們的主導產業在今后相當長的時間里仍然是農業。現如今隨著人們對食品安全問題的日益關注，這些地區完全有機會利用其生態環境上的優勢，成為健康安全食品的生產基地，同時還可以為那些需要在鄉村環境中釋放城市壓力的城市居民提供良好的休閑度假以及養老的條件。
　　因此，可以將貧困縣的產業定位在“休閑農業”、“有機農業”、“生態旅游農業”等層面上，即將貧困縣的農業同社會對休閑、健康、旅游等方面的需求結合起來，由此而構建有特色的貧困縣產業結構。
　　再者，人才的缺乏和流失，是制約貧困縣發展的主要因素。完善貧困縣的人才培養機制及現代農民的培養，是改善發展乏力至關重要的一步。采取“走出去”和“請進來”的雙重戰略措施，吸引外地人才，培養本地人才，在發達地區以及貧困縣內建立人才培訓基地，為大量人才的涌現和其才能的發揮打造有效的平臺。比如，圍繞特色農業的發展，需要培養一大批適應現代農業發展需求的現代農民，包括專業農民和職業農民，使之成為貧困縣創業的領軍人才。
　　實踐證明，如果能將發達地區先進的技術、廣闊的市場、現代的管理以及資金等優勢，通過人才這一有效的載體引入到貧困縣，同其豐富的人力資源和自然資源等優勢相結合，實現生產要素在空間上的有效整合，則有利于形成發達地區和貧困地區互惠共贏的良性循環。如廣東省順德區2010年GDP達到1935.6億元，其區內農地面積只有33萬畝，但其依靠歷史形成的在農業上的技術、資金、市場以及管理等方面的優勢，在同外地的土地、勞動力等資源相結合的過程中，產生了良好的經濟效益和社會效益，并形成了有特色的運行模式。
　　責編/王慧 美編/李祥峰