扶貧體制改革的未來方向

　　“政府主導(dǎo)、全社會(huì)參與”被認(rèn)為是中國(guó)扶貧的一大特色。認(rèn)真觀察中國(guó)的扶貧體制和扶貧實(shí)踐，很容易發(fā)現(xiàn)“政府主導(dǎo)”很強(qiáng)，“社會(huì)參與”不足。這種過度“行政化”扶貧的傾向?qū)е碌囊恍﹩栴}受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。我們應(yīng)該如何理解中國(guó)“行政化扶貧”的利與弊？未來怎樣改革扶貧體制才有利于提高扶貧效率？
　　
　　政府主導(dǎo)扶貧的合理性
　　
　　扶貧是一種公益性的事業(yè)，具有很高的社會(huì)效益，對(duì)于維護(hù)社會(huì)的公平與穩(wěn)定也具有重要的作用。公益性的事業(yè)由于很難帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益，依靠市場(chǎng)機(jī)制是不能動(dòng)員到足夠的社會(huì)資源的。如果政府不介入和主導(dǎo)扶貧，恐怕大多數(shù)貧困人口的基本生存問題都得不到解決，最終引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題，危害到國(guó)家的發(fā)展和更多人的利益。正因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制在公益性事業(yè)上的失靈，政府主導(dǎo)扶貧具有天然的合理性。政府主導(dǎo)扶貧是中國(guó)在改革開放后將1人1天1美元以下的貧困人口減少了5億多的重要原因之一。
　　政府主導(dǎo)扶貧的作用表現(xiàn)在多個(gè)方面：
　　一是政府可以動(dòng)員到大規(guī)模的資源用于扶貧。1980年代中期以來，中央和地方政府投入到開發(fā)式扶貧中的資金超過3000多億元，同時(shí)還動(dòng)員了上千億的社會(huì)扶貧資金，金融部門的信貸扶貧資金也超過了2000多億元。此外，各級(jí)政府用于農(nóng)村和城市低保的資金有數(shù)千億元。
　　二是政府利用自己完善的組織系統(tǒng)，能迅速在全國(guó)實(shí)施扶貧計(jì)劃和項(xiàng)目。在2001-2010年中國(guó)農(nóng)村扶貧綱要執(zhí)行期間，中國(guó)對(duì)15萬個(gè)貧困村實(shí)施了以“整村推進(jìn)”為主要內(nèi)容的綜合性開發(fā)式扶貧，讓貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件有了較大程度的改善。如此大規(guī)模的扶貧行動(dòng)，不依靠現(xiàn)有的行政組織系統(tǒng)是不可能完成的。
　　三是政府有能力對(duì)貧困狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果及時(shí)調(diào)整扶貧政策。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局利用農(nóng)村住戶調(diào)查數(shù)據(jù)和592個(gè)貧困縣的貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)的農(nóng)村貧困人口的變化和扶貧政策的實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測(cè)，為國(guó)家和全社會(huì)的扶貧行動(dòng)提供信息支持。
　　四是政府可以制定長(zhǎng)期的扶貧計(jì)劃，并將扶貧納入到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中去，使扶貧具有可持續(xù)性。
　　上述四個(gè)方面的任務(wù)只有在政府的主導(dǎo)下才能完成，也是政府義不容辭的職責(zé)，市場(chǎng)力量和非政府部門都沒有機(jī)制、動(dòng)力和手段來承擔(dān)這樣的任務(wù)。
　　
　　扶貧的過度行政化的弊端
　　
　　盡管扶貧是政府的重要職責(zé)，但扶貧的過度行政化也會(huì)出現(xiàn)明顯的弊端。
　　目前，中國(guó)的扶貧體制存在利益沖突，并主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，由于過多考慮部門利益和缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，很容易出現(xiàn)部門分割，影響扶貧計(jì)劃的實(shí)施。上個(gè)十年的主要扶貧措施“整村推進(jìn)”在資金整合方面就出現(xiàn)了嚴(yán)重的困難，由于財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金和信貸扶貧資金不能有效整合，投資規(guī)模大大縮水，多數(shù)貧困村的資金投入不到規(guī)劃投入的四分之一，沒有達(dá)到“整村推進(jìn)”的效果。
　　另一方面，由于各級(jí)政府都是具有多種目標(biāo)的組織，而且不同級(jí)別的政府在扶貧目標(biāo)上有可能出現(xiàn)明顯的利益矛盾，從而導(dǎo)致扶貧目標(biāo)出現(xiàn)偏離。出于社會(huì)公平和政治穩(wěn)定的考慮，中央政府有強(qiáng)烈的政治意愿來消除農(nóng)村貧困。然而，貧困地區(qū)的地方政府卻面臨著與中央政府完全不同的壓力和財(cái)政狀況。與維持地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保證教師工資、保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)和GDP增長(zhǎng)等多個(gè)重要目標(biāo)相比，扶貧在貧困縣并不是最重要的目標(biāo)。上級(jí)政府對(duì)地方政府的考核與地方官員的升遷更多地與其它的目標(biāo)而不是扶貧目標(biāo)完成有關(guān)。在這樣情況下，地方政府有極大的動(dòng)機(jī)來轉(zhuǎn)移扶貧資金，用于地方政府認(rèn)為更重要的地方。而扶貧資源通過各級(jí)政府層層傳遞并最終由縣、鄉(xiāng)政府來控制使用，就使縣、鄉(xiāng)政府挪用扶貧資金或?qū)⒎鲐氋Y金用到對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政甚至自己的政績(jī)有好處但扶貧效果不大的項(xiàng)目上去成為可能。我們常常聽到一些貧困地區(qū)的地方政府挪用扶貧資金，也就不足為怪了。
　　同時(shí)，行政化的項(xiàng)目管理效率低下。目前的項(xiàng)目管理主要采用的還是從上而下的方式，有沒有項(xiàng)目以及有什么樣項(xiàng)目，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)；項(xiàng)目能否成功，沒有人承擔(dān)責(zé)任。相當(dāng)部分的扶貧項(xiàng)目都直接到村到戶，特點(diǎn)是分散、零星、細(xì)小。要判斷這么大量的分散、零星、細(xì)小項(xiàng)目是否適合當(dāng)?shù)厍闆r，是否是最優(yōu)選擇，讓行政部門來判斷，確實(shí)勉為其難，很難避免“瞎指揮”。我們經(jīng)常可以看到由政府推動(dòng)的一些產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目半途而廢，不僅造成扶貧資金的浪費(fèi)，還加重了貧困農(nóng)戶的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
　　
　　合理分工合作是提高扶貧效率的關(guān)鍵
　　
　　我國(guó)扶貧投資效率低的深層原因是過分依賴政府體制和系統(tǒng)來傳遞和管理扶貧資源。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，中國(guó)扶貧的理想模式是政府提供扶貧資金，而資金的傳遞和管理應(yīng)該主要由農(nóng)民自己的組織和專業(yè)性的民間機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。這也是世界上很多國(guó)家成功扶貧開發(fā)所采用的模式。
　　民間組織在扶貧中的作用是政府無法替代的，因?yàn)槊耖g非政府組織具有更多的靈活性，可以集中精力于某一個(gè)服務(wù)領(lǐng)域，更可能深入到基層和貧困農(nóng)戶中去，這些特點(diǎn)使民間組織能夠更有效地從事一些扶貧活動(dòng)。因此，加強(qiáng)政府與民間組織之間的密切合作是緩解貧困的有效途徑。為了提高政府扶貧資金的使用效率，中國(guó)政府應(yīng)鼓勵(lì)和培養(yǎng)專業(yè)化的民間扶貧機(jī)構(gòu)，使它們成為由政府資助的扶貧項(xiàng)目的操作者。扶貧部門則根據(jù)民間組織的業(yè)績(jī)和信譽(yù)提供資金支持，并依據(jù)公開和透明的原則進(jìn)行監(jiān)管。
　　中國(guó)政府首先應(yīng)當(dāng)改善和創(chuàng)造有利的法律環(huán)境，進(jìn)一步積極鼓勵(lì)各類民間機(jī)構(gòu)參與扶貧行動(dòng)。為此，應(yīng)該制定中國(guó)的民間機(jī)構(gòu)組織法，在法律中明確民間組織的地位、作用、組織原則和監(jiān)督方式，并賦予民間機(jī)構(gòu)更多的參與社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利和足夠的靈活性。為了充分發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)扶貧的比較優(yōu)勢(shì)，政府應(yīng)該逐步放松對(duì)民間機(jī)構(gòu)的直接控制，賦予民間機(jī)構(gòu)更大的獨(dú)立性和自治性，使它們真正對(duì)社會(huì)和法律負(fù)責(zé)，并通過立法和司法程序來管理，而不是將所有的民間機(jī)構(gòu)都置于政府機(jī)構(gòu)的直接管理之下。
　　中國(guó)的民間組織也應(yīng)該不斷改善自己的組織結(jié)構(gòu)和提高工作能力。特別是要培育健康的組織理念，逐步完善理事會(huì)制度，提高管理水平和行動(dòng)能力，使自己能夠在贏利機(jī)構(gòu)不愿進(jìn)入而政府部門又做不好的扶貧和其它公益領(lǐng)域高效率的工作，以此證明自己存在的價(jià)值并贏得政府和社會(huì)的支持。
　　此外，進(jìn)一步推進(jìn)參與式的扶貧方式，讓貧困農(nóng)戶在扶貧項(xiàng)目的選擇、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估中發(fā)揮更大的作用，保證扶貧項(xiàng)目真正符合貧困農(nóng)戶的實(shí)際需求并能從中受益。
　　（作者為中國(guó)人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任、教授）
　　責(zé)編/王慧 肖楠 美編/李祥峰
　　
　　脫貧路徑
　　非主流——掘地生財(cái)，依靠資源優(yōu)勢(shì)脫貧
　　
　　內(nèi)蒙古伊金霍洛旗素有“地下煤海”之稱，煤炭?jī)?chǔ)量大、品質(zhì)好。過去，由于受到區(qū)位條件、交通設(shè)施、市場(chǎng)需求等因素限制，煤炭外銷量長(zhǎng)期徘徊在較低的水平。隨著中央和地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度進(jìn)一步加大，交通條件得到較大改善，為伊旗的煤炭大量外銷創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。伊旗人也因此甩掉了貧困的帽子。他們所代表的是一條依靠開采和銷售工業(yè)礦產(chǎn)，靠當(dāng)?shù)刭Y源“掘地生財(cái)”從而實(shí)現(xiàn)脫貧的路子。
　　
　　主流——以農(nóng)為本發(fā)展“特色農(nóng)業(yè)”
　　
　　重慶石柱土家族自治縣位于全國(guó)18個(gè)集中連片貧困山區(qū)之一的武陵山區(qū)，轄區(qū)面積99%是山地。近年來，石柱縣以改善交通為突破口，積極籌措資金，構(gòu)建連接大通道的鄉(xiāng)村道路網(wǎng)絡(luò)，并通過推動(dòng)“三權(quán)”（土地使用權(quán)證、林地使用權(quán)證、農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)證）抵押貸款、縣校合作、發(fā)展專業(yè)合作社等方式解決農(nóng)村缺資金、缺技術(shù)、缺市場(chǎng)等問題，目前帶動(dòng)起辣椒、中藥材、莼菜、長(zhǎng)毛兔、林業(yè)等多種特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)和旅游業(yè)快速發(fā)展。
　　像寧夏中寧縣發(fā)展枸杞種植及加工，甘肅省定西市發(fā)展土豆種植，福建安溪縣推進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)的深度開發(fā)等，都是通過發(fā)展特色農(nóng)業(yè)脫貧致富的典型樣本。