“一票否決”泛濫異化治理生態(tài)

　　雖然“一票否決”制在實(shí)踐中有時也能產(chǎn)生出一些成效，但是，這終究只是基層政府在粗放式治理中的一種不能算是最優(yōu)化的工具選擇而已。當(dāng)整個公共治理轉(zhuǎn)向精細(xì)化、整體化時，這種印有粗糙色彩、帶有攻其一點(diǎn)不及其余嫌疑的管制手段就必須放棄
　　
　　在基層治理中，一直延續(xù)到現(xiàn)在、特別有威懾力又特別苛刻的單項(xiàng)負(fù)激勵手段要數(shù)“一票否決”制。論它特別有威懾力，是因?yàn)橐坏┐_定某項(xiàng)工作是屬于一票否決的，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的就大可放心，用不著去催，下面一定不敢有絲毫懈怠。講它特別苛刻，乃是因?yàn)橐坏┻@項(xiàng)工作做砸了，其他的事做得再漂亮也無濟(jì)于事，年終考核，什么文明單位、先進(jìn)集體，統(tǒng)統(tǒng)與你無緣。說它是單項(xiàng)負(fù)激勵手段，是因?yàn)楸欢橐黄狈駴Q的工作不可能多，通常就是領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)心、也特別揪心的那件事。雖然這件事做好了，只是過關(guān)，并沒有獎勵，但要是做不好，則鐵定要被懲罰。
　　
　　“一票否決”的負(fù)面效應(yīng)
　　
　　為了應(yīng)對“一票否決”制，基層政府部門和管理人員會想出許多辦法，其中也就免不了做手腳、欺上瞞上，從而也就暴露出這一治理手段的很多負(fù)面效應(yīng)。
　　其一是不惜功本。為了保證本地“零上訪”，一些基層單位不得不派人盯住重點(diǎn)對象，到車站、碼頭攔截，直至到省城、北京去勸阻，耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，不僅行政成本大增，而且耽誤了其他許多重要的治理工作。
　　其二是胡亂許愿。為了在分工包干的征地拆遷區(qū)段不出現(xiàn)拒拆、上訪、斗毆等現(xiàn)象，不少基層部門作為權(quán)宜之計(jì)，向被拆遷戶開出了不少空頭支票，許諾只要在規(guī)定時間搬遷拆房就給獎勵、給補(bǔ)償。有些許愿實(shí)際上已經(jīng)超出基層政府的法定權(quán)力和能力范圍，造成惡性循環(huán)，導(dǎo)致事后糾紛不斷。
　　其三是瞞天過海。上面兩種辦法都是要花錢堵“否決”的，如果沒有錢可用時，就采用造假一招了。為了避免因超生而被“一票否決”，在發(fā)現(xiàn)本單位有額外不能采取流產(chǎn)措施的孕婦時，或是動員孕婦到外地去產(chǎn)，第二年再回來，或是勸孕婦到別的城市生產(chǎn)，等等。這種做法不僅在行政道德上打開缺口，還會引起非議和舉報現(xiàn)象。
　　
　　治理權(quán)限過于狹小
　　
　　“一票否決制”聽上去不盡合理，但在粗放式基層治理實(shí)踐中，卻往往是基層政府不得已而采取的治理手法。除了這種手段有時還真能奏效外，治理權(quán)限過于狹小也是不可忽略的因素。基層政府處在政府體系的末端，又處在治理操作的最前沿，事權(quán)多，財(cái)權(quán)少。要把所有的事都抓好不易，最簡單易行的就是挑出上級最焦慮、也是本地區(qū)最難管住的工作抓緊抓好，哪件事上級說得最多、批評得最厲害，就把那件事定為“一票否決”，讓下面的部門、單位明確重點(diǎn)，集中人力、物力、財(cái)力去抓、去管，這樣才能有所成效。現(xiàn)在屬于此類的無非人口超生、野蠻拆遷、群體上訪、招商引資等。
　　雖然不少基層政府是迫于無奈才起用“一票否決”制的，雖然“一票否決”制在實(shí)踐中有時也能產(chǎn)生出一些成效，但是，這終究只是基層政府在粗放式治理中的一種不能算是最優(yōu)化的工具選擇而已。當(dāng)整個公共治理轉(zhuǎn)向精細(xì)化、整體化時，這種印有粗糙色彩、帶有攻其一點(diǎn)不及其余嫌疑的管制手段就必須放棄。
　　
　　基層政府要選擇更加有效的治理工具
　　
　　要取消使用“一票否決”制，讓基層政府在治理中卓有成效，就須考慮改善治理?xiàng)l件和選擇更加有效的治理工具。
　　在整個公共治理中，基層治理得好壞，包括治理工具的選擇，無不和上級政府給予的治理環(huán)境和條件有關(guān)。地方政府應(yīng)當(dāng)采取“減壓多予”的策略。“減壓”就是將傳統(tǒng)的壓力型行政轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商合作型行政。上級政府一方面要把本單位自己的事權(quán)擔(dān)當(dāng)起來，不能一個勁地將事權(quán)下移。基層政府只有在承擔(dān)合適事權(quán)的情況下，才能實(shí)施精細(xì)的、全面的治理。另一方面，上級政府也不能只一味的給基層政府下指標(biāo)、定任務(wù)，而更多的是要和基層政府平等協(xié)商，在上下合作中做好每一時期的重點(diǎn)工作。
　　“多予”就是上級政府在給地方政府規(guī)定事權(quán)時，應(yīng)當(dāng)考慮財(cái)權(quán)和事權(quán)對等的原則。要基層政府做多少事，就需要考慮給予他們多少財(cái)政的權(quán)限。從目前的情況來看，基本的態(tài)勢是基層政府事權(quán)太多，財(cái)權(quán)太少。
　　對于基層政府來說，應(yīng)當(dāng)改變多年來粗放式治理的習(xí)慣，在服務(wù)型政府的建設(shè)中，逐步走上精細(xì)化、整體化治理的道路。要實(shí)現(xiàn)基層的優(yōu)善治理，制度化是一個重要的手段。要把基層社會中某些長久存在的、影響持續(xù)發(fā)展的公共問題解決掉，不能只著眼于每年在這些關(guān)鍵方面不出紕漏。這些公共問題既然是長久性的、影響全局的，一定是積存已久的矛盾，徹底化解這些矛盾才能真正解決問題。因此，要引導(dǎo)相關(guān)部門和有關(guān)人員做好這方面的工作，重要的是形成一套制度化的程序，檢查督促的措施和獎懲并舉的辦法。
　　取代片面的、負(fù)激勵的“一票否決”可以改作綜合績效評估。這種評估是以部門和個人的工作職責(zé)為依據(jù)，通過設(shè)計(jì)可操作的、符合實(shí)際行政過程的包含多種要素、不同權(quán)重的指標(biāo)體系，全面、客觀的衡量部門和個人的工作績效。由于堅(jiān)持以工作職責(zé)為基礎(chǔ)來評估績效，就可以避免行政首長因一時心血來潮而亂定標(biāo)準(zhǔn)或外加任務(wù)；因?yàn)橛幸惶准雀采w多個方面又兼顧重點(diǎn)的評估指標(biāo)系統(tǒng)，每個部門和人員的工作都能得到合理的引導(dǎo)和評定。
　　(作者為南京大學(xué)公共政策研究所所長、教授、博導(dǎo))
　　 責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉