“山西整改煤炭企業”背后的行政合法性與合理性研究

　　一、問題的提出
　　自2008年以來，山西省政府出臺了一系列規范性文件，對省內煤礦企業進行兼并重組。這一改革（以下簡稱“山西煤改”事件）于2009年經媒體報道后，引起社會各界廣泛討論乃至爭議。其中最重要的幾個法學問題是：在現行法律框架下，山西煤改是否具有合法性與合理性？山西煤改應該受到怎樣的法律規范？公權力與私權利如何平衡，被強制兼并重組的企業皆具有合法資質，政府將它們強行兼并到其他企業的行為無疑損害了其合法擁有的采礦權與對廠房設備等生產資料所享有的所有權。但山西省政府宣稱其兼并重組方案有公共利益追求：如減少礦難，保障人民生命財產安全，維護生態平衡等。那么，山西煤改能否被稱作是征收行為呢？法學界對此眾說紛紜。
　　二、事件背景——利益線索
　　在社會經濟大轉型的環境下，國務院出臺了“國發 200518號”文和“國函 200652號”文，旨在積極推進中小型煤礦采煤工藝改革和技術改造。之后，山西省為了響應國家的號召，根據“晉政發200823號”文和“晉政發 2009 10號”文進行了大規模、高標準的煤炭企業整改。看似合法有理的煤改為什么會引起社會的巨大反響呢？事實上，山西省煤改依據的兩份地方紅頭文件是違背國務院精神的，整改的標準也大大超過國務院的標準。另一方面，山西省煤改侵犯了煤老板的合法私權利。但山西省政府宣稱其兼并重組方案有公共利益追求。那么，山西煤改到底算不算征收行為呢？學者們對此紛爭不已。季濤教授認為：“征收是國家先改變財產的所有權，然后再給予補助，而本次整頓更像是政府主持下的強制收購。”周江紅教授對此回應道：政府在收購中有強制性手段，其實就是一種變相征收。筆者比較贊同周江紅教授的觀點。變相征收其本質上和一般征收沒有區別：1.行政相對人失去了其財產權；2.這種“失去”是政府的行政強制手段所導致的。“山西煤改”中，政府強行要求小煤礦入股或出賣給其劃定的大型煤礦，而且轉讓價格由政府指定，這其實就是征收的另一種表現。如果這是一種征