“山西整改煤炭企業(yè)”背后的行政合法性與合理性研究

　　一、問題的提出
　　自2008年以來，山西省政府出臺了一系列規(guī)范性文件，對省內(nèi)煤礦企業(yè)進(jìn)行兼并重組。這一改革（以下簡稱“山西煤改”事件）于2009年經(jīng)媒體報道后，引起社會各界廣泛討論乃至爭議。其中最重要的幾個法學(xué)問題是：在現(xiàn)行法律框架下，山西煤改是否具有合法性與合理性？山西煤改應(yīng)該受到怎樣的法律規(guī)范？公權(quán)力與私權(quán)利如何平衡，被強(qiáng)制兼并重組的企業(yè)皆具有合法資質(zhì)，政府將它們強(qiáng)行兼并到其他企業(yè)的行為無疑損害了其合法擁有的采礦權(quán)與對廠房設(shè)備等生產(chǎn)資料所享有的所有權(quán)。但山西省政府宣稱其兼并重組方案有公共利益追求：如減少礦難，保障人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)生態(tài)平衡等。那么，山西煤改能否被稱作是征收行為呢？法學(xué)界對此眾說紛紜。
　　二、事件背景——利益線索
　　在社會經(jīng)濟(jì)大轉(zhuǎn)型的環(huán)境下，國務(wù)院出臺了“國發(fā) 200518號”文和“國函 200652號”文，旨在積極推進(jìn)中小型煤礦采煤工藝改革和技術(shù)改造。之后，山西省為了響應(yīng)國家的號召，根據(jù)“晉政發(fā)200823號”文和“晉政發(fā) 2009 10號”文進(jìn)行了大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)的煤炭企業(yè)整改。看似合法有理的煤改為什么會引起社會的巨大反響呢？事實上，山西省煤改依據(jù)的兩份地方紅頭文件是違背國務(wù)院精神的，整改的標(biāo)準(zhǔn)也大大超過國務(wù)院的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，山西省煤改侵犯了煤老板的合法私權(quán)利。但山西省政府宣稱其兼并重組方案有公共利益追求。那么，山西煤改到底算不算征收行為呢？學(xué)者們對此紛爭不已。季濤教授認(rèn)為：“征收是國家先改變財產(chǎn)的所有權(quán)，然后再給予補助，而本次整頓更像是政府主持下的強(qiáng)制收購。”周江紅教授對此回應(yīng)道：政府在收購中有強(qiáng)制性手段，其實就是一種變相征收。筆者比較贊同周江紅教授的觀點。變相征收其本質(zhì)上和一般征收沒有區(qū)別：1.行政相對人失去了其財產(chǎn)權(quán)；2.這種“失去”是政府的行政強(qiáng)制手段所導(dǎo)致的。“山西煤改”中，政府強(qiáng)行要求小煤礦入股或出賣給其劃定的大型煤礦，而且轉(zhuǎn)讓價格由政府指定，這其實就是征收的另一種表現(xiàn)。如果這是一種征