加強我國食品安全的規(guī)制措施

　　摘要：“民以食為天，食以安為先”，食品安全問題成為大家越來越關(guān)注的問題，也引起政府部門的高度重視。食品市場的安全狀況與政府食品安全規(guī)制密切相關(guān)。為了提高食品市場的安全，有必要對食品市場的特征以及食品安全規(guī)制的原因進行分析，只有這樣政府才能采取更加合理的規(guī)制政策，減少食品安全問題的出現(xiàn)。本文首先描述當(dāng)前我國食品安全問題的現(xiàn)狀，然后根據(jù)政府規(guī)制原因的理論，具體分析了食品安全規(guī)制的原因，并結(jié)合食品市場和食品分類的特征，提出加強我國食品安全的規(guī)制措施，最后得出相關(guān)結(jié)論與啟示。
　　關(guān)鍵詞：食品安全；規(guī)制；政府；措施
　　中圖分類號：TS201.6；F091.3
　　
　　一、引言
　　
　　2010年衛(wèi)生部通過突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)共收到全國食物中毒類突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱食物中毒事件）報告220起，中毒7383人，死亡184人，涉及100人以上的食物中毒事件7起。與2009年網(wǎng)絡(luò)直報數(shù)據(jù)相比，食物中毒事件的報告起數(shù)和中毒人數(shù)分別減少18.82%和32.92%，死亡人數(shù)增加1.66%[1]。近幾年，我國出現(xiàn)了各種食品安全問題，如大頭娃娃、蘇丹紅、三聚氰胺、瘦肉精、面粉增白劑、注水肉、毒豆芽、染色饅頭等。出現(xiàn)這些問題原因是什么，是值得大家關(guān)注的問題。食品安全是人民群眾最直接、最根本的民生。2011年1月，某雜志發(fā)布的年度消費者食品安全信心報告顯示，50%以上公眾對食品“沒有安全感”，近期頻發(fā)的食品質(zhì)量安全事件，也在不斷拷問著我們：食品安全事件的癥結(jié)究竟何在？企業(yè)的道德底線、政府的監(jiān)管力度和制度的執(zhí)行力都成為拷問的對象。有的人可能認(rèn)為食品生產(chǎn)者應(yīng)該對食品問題負(fù)主要責(zé)任。2011年5月5日，上海市質(zhì)量協(xié)會用戶評價中心發(fā)布的《關(guān)于上海食品工業(yè)企業(yè)誠信管理體系建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查的報告》顯示：46.9%的被訪企業(yè)不認(rèn)為應(yīng)該履行食品質(zhì)量安全的主體責(zé)任，而僅停留在加強自律的層面上。由此可見，食品企業(yè)責(zé)任意識薄弱是導(dǎo)致當(dāng)前食品安全事件頻發(fā)的一大因素[2]。實際上這只是其中一個原因，其主要原因是食品市場的信息不對稱造成的。經(jīng)濟學(xué)上求最大化，一般都是在一定約束條件下求，如果沒有約束條件是不能求的最優(yōu)問題。所以，我們要處理好這個問題，需要給這些食品生產(chǎn)者添加約束條件，如法律、法規(guī)、罰款、監(jiān)督、刑事處罰、食品標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)誠信經(jīng)營的價值觀等等，使其在這種約束條件下追求利潤最大化，即符合消費者的利益也符合生產(chǎn)者的利益。而這個約束條件是需要政府去做的，因為市場已經(jīng)可以說在這方面無能為力了。只要政府規(guī)定好約束條件，生產(chǎn)者在這些約束條件實現(xiàn)自己的利潤最大化的同時，也實現(xiàn)了消費者和整個社會的福利最大化。由于當(dāng)前我國的法律機制和信譽機制還未形成，靠生產(chǎn)者自我約束很難，因此，為了添加這些約束條件和彌補市場在某些方面的失靈，這就需要政府規(guī)制。
　　
　　二、政府規(guī)制的原因分析
　　
　　亞當(dāng)?斯密在《國富論》中指出，市場是完善的，政府只是一個守夜人，政府只要給市場提供一個公平和競爭的市場環(huán)境就可以了，主要起監(jiān)督市場和保護人民財產(chǎn)的作用。后來，經(jīng)過了很經(jīng)濟學(xué)家的發(fā)展，這個天賦自由體系越來越完善，尤其是到奧地利學(xué)派。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟危機出現(xiàn)，使人們開始重新認(rèn)識這個自由市場經(jīng)濟并不是萬能，在有些地方是失靈，如外部性、不完全信息和壟斷等，而這種市場失靈造成了整個社會福利的損失。于是，出現(xiàn)了凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》，這是一個主張政府干預(yù)的理論的著作，經(jīng)濟學(xué)開始走上了政府干預(yù)了市場之路，并對美國從經(jīng)濟危機中復(fù)蘇起到了很大作用。可是，20世紀(jì)70年代，美國出現(xiàn)了滯漲，而根據(jù)凱恩斯的理論這是不可能出現(xiàn)的，于是，經(jīng)濟學(xué)家門又開始恢復(fù)了市場經(jīng)濟的道路上，其主要代表是弗里德曼，而在政府規(guī)制方面，也進行了放松性規(guī)制，其中最成功的當(dāng)屬英國。
　　經(jīng)濟學(xué)一直以來，就在討論一個問題，到底是政府在經(jīng)濟中占主導(dǎo)地位還是市場占主導(dǎo)地位，經(jīng)過幾百年的討論。在現(xiàn)實中，還真沒有哪一個國家是完全的、自由的市場經(jīng)濟，基本是一種混合經(jīng)濟體制，即所有社會既帶有市場成分也帶有計劃成分。
　　政府規(guī)制就是政府干預(yù)市場中生產(chǎn)者和消費者的行為，使資源配置效率最優(yōu)，達到提高整個社會福利的目標(biāo)。對于政府規(guī)制的原因的解釋有很多方面，其中最主要的有三個方面：壟斷、外部性和信息不對稱，由于市場存在這三個方面的問題，導(dǎo)致市場機制不能發(fā)揮作用，從而損失經(jīng)濟效率和社會福利。
　　一是壟斷。壟斷自產(chǎn)生以來就遭受非議，有的認(rèn)為壟斷有利于創(chuàng)新，有的認(rèn)為壟斷降低了消費者福利和造成了壟斷企業(yè)的效率低下。迄今為止，大家已經(jīng)對壟斷有了共同的認(rèn)識，即要限制壟斷。而這個工作，市場是做不了的，因為壟斷本身有的就是市場競爭的結(jié)果，市場不能解決這個問題，而只能靠政府解決，于是政府就出臺各種法律限制壟斷，其中比較有名的是美國的《謝爾曼法》。其實，打破壟斷，引入競爭機制，也是反壟斷的一個很好的方法，不過這也需要政府的參與，如我國的電信行業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)的改革，基本就是走的這條道路，打破壟斷，引入競爭，逼迫壟斷企 業(yè)提高效率，降低成本，這樣消費者就能得到更多的福利。
　　二是信息不對稱。這個主要應(yīng)用于食品和藥品的安全、衛(wèi)生健康方面，如最近我國出現(xiàn)的瘦肉精、面粉添加劑、毒豆芽的問題，基本都是由于生產(chǎn)者和消費者對該商品的信息不對稱造成的。正是由于信息不對稱造成了生產(chǎn)者的道德風(fēng)險，也就出現(xiàn)了上面的那些問題。如果消費者知道生產(chǎn)者的生產(chǎn)產(chǎn)品的信息，經(jīng)過市場競爭機制，估計那些有問題的產(chǎn)品都賣不出去，自然就淘汰掉這些企業(yè)。可是，現(xiàn)實中，這些信息是不對稱的。這時就需要政府加強對這些商品的監(jiān)督和質(zhì)量檢驗，出臺法律標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定好其產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，以及要求生產(chǎn)者披露生產(chǎn)商品過程的信息，增加信息的透明度。實際上，有人認(rèn)為，讓生產(chǎn)者公布產(chǎn)品信息不就可以了。根據(jù)信息經(jīng)濟學(xué)理論，讓生產(chǎn)者公布信息，其交易成本較大，只有政府作為一個公證人去做，才是最合理。這也是為什么政府應(yīng)該加強對食品和藥品的安全的規(guī)制的原因。
　　三是外部性。這個主要應(yīng)用于環(huán)境規(guī)制方面。我們都知道污染性的生產(chǎn)企業(yè)不會主動減少環(huán)境污染，環(huán)境污染有很大的負(fù)外部性，其使企業(yè)獲利，而由整個社會負(fù)擔(dān)環(huán)境污染的成本。根據(jù)科斯定理，可以解決外部性，可是科斯定理所要求的產(chǎn)權(quán)界定清楚、交易成本為零和信息是完全的假設(shè)條件在現(xiàn)實中，很難滿足，所以，也只能交給作為整個社會的代理人的政府去監(jiān)督和治理環(huán)境污染的外部性問題，這也成為了政府在環(huán)境方面規(guī)制的原因。
　　還有其它政府規(guī)制的原因，如競爭破壞性作用等，但是主要是這三個原因。不過政府規(guī)制有時并不能提高社會福利，因為政府作為整個社會的委托人，其經(jīng)營的目標(biāo)有時與代理人（人民）的目標(biāo)不一致，同時，這種委托代理關(guān)系是多層的委托代理關(guān)系，容易出現(xiàn)很多問題，如尋租或者被某些利益集團所所利用成為其代言人。所以，政府規(guī)制成功的一個條件就是政府自身是完善的，如果政府規(guī)制本身存在問題，有時還不如沒有政府規(guī)制，任由市場競爭自由發(fā)展的好。
　　
　　三、食品安全規(guī)制的原因分析
　　
　　（一）食品市場的基本特征
　　1.從需求角度看食品市場的特征
　　“民以食為天”，食品是我們賴以生存的主要物質(zhì)，離開了食品，我們的生存就成了問題。所以，食品安全是關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事。食品從需求價格彈性角度劃分，部分食品的需求價格彈性較小，如糧食、蔬菜、水果、肉類和飲用水等，部分食品表現(xiàn)為較大的需求價格彈性，如飲料、營養(yǎng)品、牛奶、奶粉等。不過大部分食品的需求價格彈性較小，即缺乏彈性，不管價格多高，有些東西我們必須消費，如糧食和蔬菜。在食品市場上存在大量的消費者，同時我們每時每刻都在買食品，吃食品，因此，食品直接會對消費者的健康和生命安全造成影響。
　　
　　2.從供給角度看食品市場的特征
　　從供給角度看，食品市場存在大量的供給者，再加上食品之間存在較強的替代性，如大米與面粉、豬肉與牛肉。雖然，不同食品生產(chǎn)對生產(chǎn)技術(shù)的要求不同，但是多數(shù)食品不存在明顯的技術(shù)壁壘，所以，食品供給市場一般都存在激烈競爭。
　　綜合以上對食品市場供求兩個方面的分析可以看出，食品市場大部分屬于完全競爭市場和壟斷競爭市場[3]。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，完全競爭市場是最有經(jīng)濟效率的市場。在完全競爭市場上，如果信息是對稱，一般不會存在市場失靈，食品市場供求通過競爭來實現(xiàn)。但是，食品作為一種特殊的產(chǎn)品，在其生產(chǎn)、銷售過程中存在比較突出的信息不對稱問題。正是由于食品市場存在較多的信息不對稱和外部性問題，才會出現(xiàn)了較多食品安全問題，也就需要政府對食品安全的規(guī)制。隨著，消費者逐漸從關(guān)注食品的可獲得性到關(guān)心食品安全問題，食品安全規(guī)制就變得更加重要。
　　(二)食品分類
　　在食品市場上，根據(jù)食品質(zhì)量信息獲取的難易程度，可以把食品分為三類：搜尋品、經(jīng)驗品和信用品。
　　第一類是搜尋品，即消費者在購買前就能了解食品的質(zhì)量信息，諸如食品的大小、光澤、顏色、肥瘦、包裝、商標(biāo)、價格和產(chǎn)地等。我們把具有這類質(zhì)量信息特征的產(chǎn)品歸為搜尋品。這類信息在食品市場上容易獲得，買賣雙方都比較清楚。對于搜尋品可以取得與市場信息充分狀態(tài)下一樣的結(jié)果，即可通過信譽機制形成一個獨特的高質(zhì)量高價格市場均衡而不需要通過政府規(guī)制解決食品安全問題。
　　第二類是經(jīng)驗品，即消費者在食用之后才能了解到食品質(zhì)量信息，諸如食品的新鮮程度、口感和味道等。我們把具有這類質(zhì)量信息特征的食品歸為經(jīng)驗品。在食品市場中，這類食品一般在購買前對其信息無從了解，只有購買后才能夠了解到該食品的質(zhì)量信息。不過，如果消費者在購買某個企業(yè)的食品后，感覺產(chǎn)品質(zhì)量還可以，會重復(fù)購買，企業(yè)依此建立自己的信譽，在信譽機制作用下，消費者逐漸了解到產(chǎn)品質(zhì)量，企業(yè)也能依此質(zhì)量進行定價。但是，消費者只購買一次產(chǎn)品時，除非能夠以較低的成本獲得產(chǎn)品信息，不然很難通過信譽機制達到高質(zhì)高價和實現(xiàn)市場均衡。
　　第三類是信用品，即消費者在食用后也無法了解到食品質(zhì)量的部分信息，諸如農(nóng)藥存留指標(biāo)、重金屬含量指標(biāo)、菌類指標(biāo)、是否含有激素以及各種營養(yǎng)元素是否已經(jīng)達標(biāo)等，我們把具有這類質(zhì)量信息特征的產(chǎn)品歸為信用品。由于消費者區(qū)分此類信息的成本較高，同時，消費者食用這些食品對身體健康的影響，有可能短期內(nèi)不出顯現(xiàn)，一般有的在若干年甚至十幾年后出現(xiàn)，生產(chǎn)者對這類產(chǎn)品的信息具有對優(yōu)勢，而消費者只能聽任食品生產(chǎn)者的宣傳和介紹，處于信息的絕對劣勢地位。
　　由于消費者在食品市場上不能區(qū)分高質(zhì)量和低質(zhì)量食品，而二者的生產(chǎn)成本不一樣，最終有可能出現(xiàn)低質(zhì)量食品驅(qū)逐高質(zhì)量食品的現(xiàn)象。如消費者在購買“綠色食品”或者“有機食品”時，由于信息不對稱問題，消費者不能區(qū)分“綠色食品”與“非綠色食品”的區(qū)別，即使生產(chǎn)者宣揚自己的食品是綠色食品，要價較高，但是，消費者不能接受高價格，生產(chǎn)者只能按普通食品價格出售。但是，從生產(chǎn)成本上看，花費成本較高。由于消費者對產(chǎn)品信息無法判斷，生產(chǎn)者很難確保高質(zhì)量能帶來的多的收益，生產(chǎn)者很難建立質(zhì)量聲譽，在利益驅(qū)動下，大多數(shù)“理性”的生產(chǎn)者就會使用各種添加劑和農(nóng)藥，而不會考慮消費者的衛(wèi)生健康問題，也就出現(xiàn)了低質(zhì)量食品驅(qū)逐高質(zhì)量食品的現(xiàn)象。
　　（三）食品安全規(guī)制的原因
　　政府對食品安全進行規(guī)制的主要原因是信息不對稱，這也是食品安全規(guī)制的理論基礎(chǔ)。在食品市場上，一般由生產(chǎn)者、銷售者、政府和消費者組成，其中生產(chǎn)者一般只生產(chǎn)少數(shù)幾種食品，能夠充分了解食品生產(chǎn)過程中的質(zhì)量和成本等方面的信息。對于銷售者和消費者而言，在交易中處于信息劣勢的地位。但是，銷售者一般來說，對于自己銷售的食品質(zhì)量，雖不如生產(chǎn)者多和全，但是，根據(jù)自己的銷售經(jīng)驗，可以對自己所經(jīng)營的食品的質(zhì)量、可靠性和性價比有比較全面了解。這樣在交易過程，只有消費者完全處于信息劣勢地位。同時，政府和生產(chǎn)者、銷售者和消費者之間也存在信息不對稱問題。政府與生產(chǎn)者和銷售者之間的信息不對稱，主要是有時生產(chǎn)者和銷售者隱藏一些食品的信息，即使政府努力監(jiān)督和審查也不能夠獲得這些隱秘消息，再加上生產(chǎn)者和銷售者對政府官員進行尋租，更加加大了政府與其的信息不對稱。由于政府食品安全的規(guī)制部門存在分割、權(quán)責(zé)交叉等問題，各部門只負(fù)責(zé)傳遞本部門的信息，消費者很難了解到食品安全的全部相關(guān)信息，這種狀況決定了政府與消費者之間存在信息不對稱。而正是由于食品的信息不對稱導(dǎo)致食品市場資源配置的低效率和多種食品安全問題的出現(xiàn)。因為，信息不對稱會導(dǎo)致逆向選擇，還有就是道德風(fēng)險問題。從食品信息特征分析來看，經(jīng)驗品和信用品存在嚴(yán)重的信息不對稱，這導(dǎo)致了市場的混亂，給消費者帶來損失。為了減少經(jīng)驗品和信用品，由于信息不對稱帶來的問題，就必須實行政府規(guī)制。而食品安全規(guī)制正是通過一系列的規(guī)制政策和手段，強化對食品生產(chǎn)、銷售者個人利益最大化的制度約束，使之形成正確的價值取向和價值判斷，作出符合社會總體福利的行為。
　　食品安全規(guī)制還有一個原因就是外部性。安全食品不僅能夠給生產(chǎn)者帶來高的經(jīng)濟回報外，還能夠給整個社會帶來很大效益，如保障人生命安全和健康，為建設(shè)和諧社會做出了貢獻，具有較強的外部性。但是，由于當(dāng)前我國的市場環(huán)境出現(xiàn)了劣質(zhì)食品驅(qū)逐優(yōu)良食品的現(xiàn)象，不能夠使安全食品的生產(chǎn)者獲得全部收益，即發(fā)生市場失靈，這將打擊一些安全食品的提供者的積極性，因此，需要政府規(guī)制，糾正市場失靈。而對于問題食品，具有很明顯的負(fù)外部性，如問題食品威脅消費者的身心健康和生命安全，而劣質(zhì)食品的提供者卻不承擔(dān)其給消費者和社會帶來的這種危害的成本。由于食品是我們每天必需之物，問題食品具有很強的負(fù)外部性。如果食品出現(xiàn)問題，很容易對消費者的健康和生命造成威脅。，因此，也成為政府重點規(guī)制的領(lǐng)域。
　　
　　四、加強我國食品安全的規(guī)制措施
　　
　　食品安全規(guī)制主要是指政府職能部門對食品生產(chǎn)、加工、流通、消費過程中的食品安全行使監(jiān)督管理。主要包括負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、加工、流通、消費環(huán)節(jié)食品安全的日常監(jiān)管；實施生產(chǎn)許可、強制檢驗等食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度；查處生產(chǎn)、制造不合格食品及其它質(zhì)量違法行為[4]。食品安全規(guī)制屬于社會性規(guī)制。社會性規(guī)制是始于20世紀(jì)60年代，政府干預(yù)范圍不斷擴大思想而產(chǎn)生的。其主要觀點是政府有（或應(yīng)當(dāng)有）責(zé)任保護環(huán)境的質(zhì)量和個人的日常生活中的健康和安全。由于在食品的交易中，存在信息不對稱和外部性問題，而這給消費者帶來利益損失，如最近我國這些食品問題，給很多人的健康造成了一定威脅。因此，政府需要建立食品安全規(guī)制的規(guī)制機構(gòu)、法律法規(guī)體系、制定食品標(biāo)準(zhǔn)體系、進入規(guī)制、信息規(guī)制以及監(jiān)測手段對食品安全進行規(guī)制，以達到食品安全的目的。
　　（一）建立相對獨立的權(quán)威規(guī)制機構(gòu)
　　相對獨立權(quán)威規(guī)制機構(gòu)是保障我國食品安全規(guī)制措施實施的重要保障。目前，我國食品安全的規(guī)制逐漸形成了分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔，一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門主要負(fù)責(zé)，全程由多部門共同管理的規(guī)制體制。其中參與規(guī)制的部門主要有：衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局、工商總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局和農(nóng)業(yè)部，此外，國家發(fā)展改革委員會、商務(wù)部、財政部等部門也從不同的方面參與了食品安全監(jiān)管工作。這些部門是按照從原材料到產(chǎn)品、市場、餐桌的順序進行分段監(jiān)管。從田間地頭