中等發達地區推進義務教育均衡發展的探索

　　摘要：以中等發達城市石家莊市為個案，研究其在區域推進義務教育均衡發展中所采取的策略及取得的經驗，進而研究中等發達地區在整體推進基礎教育均衡發展中的實施狀態、基本模式和未來發展趨勢，以期為中等發達地區整體推進基礎教育均衡發展提供一些實踐模式。
　　關鍵詞：中等發達地區；區域教育；均衡發展
　　中圖分類號：G40－052
　　文獻標識碼：A
　　文章編號：1009－010X(2011)08－0004－04
　　
　　由于我國社會經濟發展極不平衡，地區之間差距較大，造成區域之間的教育表現出極不均衡的復雜狀況。按經濟發展的程度，一般將我國分成經濟發達地區、中等發達地區和欠發達地區。每一個區域由于其經濟社會發展的特點不同，教育的均衡化也體現出不同的特征。就區域教育而言，每一區域內的教育性質、教育內容、教育宗旨、教育方法、教育手段、教育評價以及相應外部支持系統都具有統一性和相關性。但是不同區域之間的差異性很明顯。鑒于中國的國情，要根治緣于經濟非均衡發展的基礎教育均衡欠缺問題，要在國家范圍內實現基礎教育均衡發展，并不是教育內部短時間能解決的問題，是需要一定的時間分階段實施的；但是在一個區域范圍內，實現基礎教育特別是義務教育均衡發展還是可行的。根據國家教育部袁貴仁部長提出的義務教育均衡發展的階段性目標(即2012年義務教育區域內初步均衡、2020年區域內基本均衡的新目標)及2010年教育部發布的《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》的有關精神，均衡發展仍然是義務教育的重中之重，而中西部教育的發展則是促進整個義務教育均衡發展的重中之重。中西部地區一般包括中等發達地區和欠發達地區。本文以石家莊市為個案，研究其在在一個區域內推進義務教育均衡發展過程中所采取的策略及取得的經驗，進而研究中等發達地區在整體推進基礎教育均衡發展中的實施狀態、基本模式和未來發展趨勢，以期取得一些成功的經驗和范例，為中等發達地區整體推進基礎教育均衡發展提供一些實踐的模式。
　　
　　一、對區域內基礎教育均衡發展的理性認識
　　
　　基礎教育均衡發展包括宏觀(國家)、中觀(區域)、微觀(學校)三個層面。區域內基礎教育均衡發展屬于中觀層面，即某一個區域內。相對于全國的教育整體而言，區域教育一方面可以體現區域的特殊性，另一方面又能在一定的層面上體現全國教育發展的一般規律；相對于學校層面來說，區域教育又是上一級的教育系統，能更多地體現區域內教育發展的綜合性和整體性，區域內教育行政部門制訂的本區域教育發展的規劃和方向也能在具體學校得到更好的落實；而且一個區域內的經濟、文化、教育都具有其明顯的區域特征，可以說在一個區域內，教育改革是最有活力、最有自主權，也是最能顯現效力的。但區域又是一個可大可小的概念，多大范圍的區域更有效力、更為合適，這也是我們需要研究的問題。
　　本文所界定的區域是一個中等發達城市(河北省省會石家莊市)市域內基礎教育均衡發展。所謂市域內基礎教育均衡發展，是指在縣域基礎教育均衡發展的基礎上，在一個市域內，通過建立統一的基礎教育辦學標準和地方法規，約束政府合理分配教育資源，實施政府對基礎教育進行發展的有效調控，在市域內的縣域之間、城鄉之間、校際之間，初步實現基礎教育教學質量的均衡化，公民受教育權利的公平化。
　　選擇市域作為研究的范圍，一是因為目前縣域內教育均衡在理論研究和實踐嘗試中已取得一定的成效，有了一些較為成功的模式，在縣域內教育均衡也得到了一定程度的實現。基于此，應進一步拓展研究的視野，對于市域的研究應提上議程。二是目前立足于市域(省域)層次探索梯次推進省域內義務教育均衡發展的研究較少，而這方面的研究又是現實教育改革和發展的迫切需要。本文在石家莊市區域內義務教育均衡發展取得的已有的成果基礎上，運用實證的方法系統地研究、探討市域內基礎教育均衡發展問題，力求取得市域內推進基礎教育教育均衡發展的成果和經驗，進而推進省域內基礎教育均衡發展，為建設教育強市、教育強省出謀獻策，進而為全國提供中等發達地區基礎教育均衡發展的成功范例。
　　
　　二、對石家莊市當前基礎教育均衡發展的理性描述
　　
　　區域內基礎教育的整體均衡發展包括義務教育均衡發展、普通高中教育均衡發展和學前教育均衡發展。本文重點探討區域內義務教育均衡發展的實踐模式。
　　當前，石家莊市在推進基礎教育均衡發展過程中取得了很大的成績。特別是在義務教育階段，大力推行“以縣為主”的管理體制，在縣級行政區域內率先推進均衡發展，加強義務教育均衡發展示范區建設，探索出了一些具有本地特色的義務教育均衡發展的做法和經驗。
　　較有代表性的是已在全市全面推廣的“一托二聯盟校”和“學區一體化”模式。所謂“一托二聯盟校”，即將市區一所義務教育階段優質學校與一所城郊學校、一所城區薄弱學校捆綁成緊密聯合的“辦學共同體”，以城區優質學校為龍頭學校，對口幫扶城郊薄弱學校；以3年為一個周期，3年后龍頭學校再次更換，形成不同優質學校對城郊薄弱學校的第二次輻射。3所學校不僅要統一工作計劃，統一管理制度，還要統一活動安排，統一質量要求，統一年終考核。并且每年要交流教師和中層以上管理干部，共享聯合校內各類教育資源。所謂“學區一體化”模式，即打破農村地區鄉(鎮)行政區劃設置，建立了以學區為基本單位，縣級教育行政部門、學區中心校、學校三級管理體制。在縣域范圍內，按人口分布狀況、學校地理位置、教育發展狀況、優質教育資源輻射范圍等因素，調整中小學布局，撤消不符合規劃要求的學校，改造符合規劃要求但不符合標準的薄弱學校。“一托二聯盟校”促進了市區內熱點校(優質學校)和薄弱學校辦學條件、經費投入、師資配置、教育質量的逐步均衡，而“學區一體化”模式則充分利用教育資源，提高農村辦學水平，讓農村孩子也享受到優質教育。
　　石家莊市教育局還推出城鎮教師到農村支教工程，并將省級示范性高中公助生招生指標按比例均衡分配到城鄉初中學校，分配生比例由2008年的60％提高到2010年的80％，從政策導向上推行義務教育階段生源的均衡分配。
　　總的來說，石家莊市在推進義務教育均衡發展中的探索是可行的，也是卓有成效的。在實踐上證明了在一個縣，或者在城市內一個區，甚至在整個市區推進教育的均衡發展是完全可能的。從實踐中看出，在區域內推進教育均衡要注意以下幾方面：一是充分發揮政府及教育行政部門的行政職能和宏觀調控作用。無論是市區的聯盟校，還是縣區的“學區一體化”，都需要政府及教育行政部門的統籌管理和統一安排；二是教育經費的保障是義務教育均衡的前提和基礎。特別是農村中小學公用經費保障水平進一步提高，農村標準化學校建設和市區薄弱學校改造的工作力度加大，使學校辦學條件得到極大改善，促進區域內學校辦學條件、經費投入、師資配置、教育質量的逐步均衡；三是加強教師隊伍素質的全面提高是教育均衡發展的關鍵。只有師資力量均衡，才能真正實現義務教育的均衡發展。
　　但是，應該看到的是，當前石家莊市的義務教育發展仍不均衡。根據筆者調研顯示，主要表現在四個方面：一是教育投入不足，生均經費投入較低，低于其他省會城市及河北省內幾個經濟較發達的城市，與省會地位不相符。農村初中生均預算內教育事業費和公用經費均較低，這是目前影響本市基礎教育均衡發展的重要因素之一，必須引起各級政府的高度重視。二是教育資源配置和校際發展不均衡，城鄉間辦學條件還存在一定差距，農村學校辦學條件需要進一步改善，城市學校“大班額”和“擇校”問題仍很突出。三是縣域間的教育發展不均衡，同等經濟發展水平的不同縣，教育水平也有很大的差距，有些經濟發達的縣教育發展水平很低，而一些貧困縣的教育發展水平卻很高。四是農村中小學教師素質還有待于進一步提高，城鄉間教師還沒有真正建立起合理流動的有效機制。
　　
　　三、石家莊市推進區域內基礎教育均衡發展的有效措施
　　
　　為進一步推進區域內義務教育均衡發展，在未來5～10年里，石家莊市教育行政部門制定了一系列推進義務均衡發展的規劃，把均衡發展作為義務教育的重中之重，完善義務教育均衡發展的保障機制。力爭在2012年實現縣域內義務教育初步均衡，到2015年實現縣域內義務教育基本均衡，到2020年城鄉差距大幅縮小。為實現上述目標，石家莊市制定了一系列相應的策略：
　　一是加強區域教育布局規劃和校園規劃建設。適應全市城鎮化和農村新民居建設需要，全面優化城鄉區域教育布局。加強校園規劃管理，逐步形成“校園規劃科學合理，校園建筑品味高雅”的學校建筑文化。做好城鄉新建小區配套設施建設工作，所有配套學校全部達到標準化學校建設要求。合理規劃建設一批農村寄宿制學校，大力推進山區教育扶貧工作。到2015年，全市農村中小學基本實現標準化。率先在縣域內實現城鄉教育均衡發展，逐步在更大范圍內實現優質均衡。
　　二是著力突破初中教育發展不均衡瓶頸。在市區和縣城新建一批中學，優化城鎮初中教育資源，消除市區和縣城初中學校“大班額”現象。
　　三是推行義務教育階段學校“聯合體”均衡發展模式。市區在“一托二”模式基礎上，建立完善“聯合體”辦學模式，形成優質校與薄弱校協作機制，全面提升學校辦學水平。農村積極推廣“學區一體化”管理模式，完善縣級教育行政部門、學區中心校、學校三級管理體系。深入開展“城鄉結對、互助共贏”活動，促進城市學校與農村學校共同發展，實現城鄉和區域教育良性互動。
　　四是確保進城務工人員子女與流入地學生平等接受義務教育。建立健全農村留守兒童關愛服務體系和動態監測機制。
　　由上述政策措施可以看出，強化政府行為是推進基礎教育均衡的首要條件。政府從宏觀政策層面，通過一系列政府行為，以政策調整來實現均衡發展。由此可見，政府在推進區域內基礎教育發展應有以下的目標指向：1.確保教育投入均衡穩定增長。2.對有限的教育資源進行合理配置。3.實現全市教育資源共享。4.保證各級各類教育的均衡發展。5.實現區域內教師資源的合理配置。6.保障區域內弱勢群體享受平等的受教育權利。7.加強初中教育薄弱環節，在本區域內將擇校程度降到最低。
　　
　　四、推進區域內義務教育均衡發展面臨的問題與思考
　　
　　石家莊市在推進區域內義務教育均衡發展的實踐經驗和未來發展規劃充分說明，只有加強政府行為，明確政府職責，從制度政策這一環節人手，針對本地區實際情況，把握本地區教育現狀，建立新的政策引導機制，才能有效推進義務教育均衡發展。但是，義務教育均衡發展是一個長期性的課題，值得我們研究和思考的問題很多。特別是當前我國基礎教育面臨的兩大挑戰是由外延發展轉向內涵發展，由規模發展轉向質量提升。這就意味著今后基礎教育均衡發展，既要追求量的均衡，更要追求質的均衡。
　　近些年來，全國各地區區域內均衡發展措施的有效推進，使城鄉之間、校際之間的差距逐漸減少，特別是學校標準化建設，為學校辦學條件的硬環境方面提供了強有力的外部支持。但是，在教育質量方面，城鄉之間、校際之間的差距還很大。實現學校內涵的發展成為推進區域教育均衡發展今后的主要方向。各級政府應在學校內涵層面考慮，并以其為突破口，圍繞政策設計和制度建設進行多樣化模式的探索。據此，筆者認為，今后基礎教育均衡發展應重點關注以下幾個方面：
　　1　必須關注學校教育質量的全面提升。
　　從發達國家在推進學校均衡發展的實踐和經驗可以看出，學校均衡發展是教育均衡發展的最主要體現和實施途徑，特別是義務教育普及后，學校教育質量的全面提升是促進整個教育公平的核心要素。如美國，1993年的《中小學改進法》提出，要關注由于各種原因而造成的弱校、差生，保證有二分之一的資助致力于全國最貧困的地區。2000年1月23日，布什總統制定并頒布了《不讓一個兒童掉隊(No Child Left Behind)》的教育藍圖。這個教育藍圖特別強調了教育公平的重要性，主張要幫助處境不利的學生，并要獎勵“不讓一個兒童掉隊”的學校。同時，對那些未能實現績效目標的州和學校進行懲罰。英國先后實施了改造薄弱學校的“教育行動區”計劃、提高城市教育質量的“追求卓越的城市教育”計劃和改善處境不利地區和群體教育狀況的“教育優先區”計劃，使教育走上了均衡發展的良性軌道。
　　當前，在一個區域內，校際之間的均衡主要體現在兩大方面：一是硬件設施，即政府保證充足的義務教育經費，各校教學條件、教學設施達到了標準化。二是軟實力，即師資力量和教育管理水平的相對均衡。那么，政府應采取哪些有效措施推進學校均衡發展?以石家莊市為例，目前石家莊市采取的是“一托二聯盟校”和“學區一體化”模式，其主要目的就是促進學校間的均衡，提高薄弱學校和農村學校的整體水平。這兩種模式分別在市內各區和縣域范圍內實施并推廣，并取得很大的成效。但是，筆者認為，這兩種模式還需進行進一步的探索、改進和完善。比如“一托二聯盟校”模式，三個聯盟學校雖然統一工作計劃，統一管理制度，還要統一活動安排，統一質量要求，統一年終考核，也進行中層以上管理人員和教師的交流，但是，在實際操作上容易流于形式，責任不能具體到位，不能達到預期效果。根據筆者初步的調研和借鑒國內外一些較為成功的做法，筆者嘗試提出一些建議：在“一拖二聯盟校”的基礎上實施名校集團化戰略，擴大優質教育資源。把聯盟校組成一個聯盟式教育集團，設集團總校長，各盟校的師生統一管理。在各個聯盟校中分設校長，3～5年在各盟校之間進行師資輪換調整，一個教師在同一個學校帶過一輪學生(小學6年，初中3年)后就要調到另一個學校。各盟校校長也在一定年限內進行調換。各盟校的教職工人員待遇完全相同。這樣，各個盟校之間的辦學條件、師資力量和管理水平能保證相對均衡。從另一方面講，這種做法也能有效遏制目前較為嚴重的擇校問題。
　　2　應重點關注農村學校教育質量的全面提升。
　　長期以來，由于國家政策導向，國家建設基金向城市傾斜，致使城市和農村在發展上的嚴重失衡。這一問題反映在教育上也是如此。城市學校得益于國家對城市建設的支持，無論是硬件、軟件，還是師資待遇，都讓農村學校不能望其項背。當前，國家對農村教育投入較大，使農村學校的基礎設施、教育教學設備、師資資源大為改善。但是，由于農村教育長期滯后，特別是一些邊遠山區，學校較為分散，學校的辦學條件、辦學水平參差不齊，教育教學質量水平太低。而石家莊市井陘縣的“學區一體化”建設模式就是將有限的教育資源統一整合，提高了農村教育的辦學效率，提升了農村教育質量，實現了農村孩子從有學上到上好學的轉變。從“學區一體化”的經驗中可以看出，要提高農村學校的教育質量，應從以下幾個方面入手：一是保證調整教育資金流向，大幅度向農村尤其是邊遠山區傾斜；二是保證農村師資力量的提升；三是實現農村學校的規模化辦學；四是在邊遠山區建設農村寄宿制學校。
　　“學區一體化模式”目前在山區縣實施較好，也在石家莊市甚至更大的范圍內推廣。但是，這種模式是否也同樣適合于平原縣?這也是我們下一步應該調研的問題。
　　此外，隨著義務教育階段的逐步均衡和高中段教育的加快普及(有些發達地區的高中已經普及)，高中優質教育資源的均衡和縣域內學前教育的均衡發展也成為基礎教育均衡發展整體推進的重點任務之一。
　　
　　五、結語
　　
　　溫家寶總理在2010年春節團拜會上的講話提出：“大力發展教育事業，促進教育公平，提高教育質量，讓每個孩子都能上學、上好學。我們所做的一切，都是為了讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴。”讓每一個孩子都能上學，上好學，這是中國教育事業奮斗的目標，也是當前教育面臨的一個重大任務。它不僅指出了今后我國教育事業特別是基礎教育進入普及后時代的發展方向，而且也給我們提出了一個重要的研究課題，即如何實現這個目標，通過什么途徑來實現教育的公平。在這種時代背景下，基礎教育均衡發展有了更深的涵義。因此，分析當前中國基礎教育均衡發展的實施狀態和未來發展趨勢，特別是區域內推進教育均衡的實踐探索，對于推動基礎教育均衡發展，確保對教育政策的實施進行及時、準確、有效的監控、評價和調節都具有非常重要的意