關于建立我國土地儲備制度的建議

林 英

（吉林市國土資源局船營分局，吉林 吉林 132012）

2001年4月國務院15號文件《關于加強國有土地資產管理的通知》明確提出“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持。”通知下達后，土地儲備工作在全國迅速展開，各地方政府紛紛成立土地儲備機構，建立土地儲備制度。土地儲備制度的實施，對培育和規范城市土地市場，盤活企業存量土地，增加政府土地收益和對土地市場的調控等方面發揮了積極作用。

土地儲備制度是指由政府委托的機構通過收回、征用、收購和置換等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府委托的機構組織進行土地開發，在完成職工安置、房屋拆遷、土地平整等一系列前期開發工作后，根據土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。

土地儲備制度作為政府管理土地市場的一項制度安排，其主要政策目標是：一是保障社會公共利益，首先是保證社會公共利益用地，如基礎設施用地，社會公共事業用地等；二是保證政府社會經濟政策目標的實現，如調控房地產市場，改善環境質量，保證城市和社會的協調發展等；三是合理有效配置國土資源，通過提高土地利用的合理性、效益性、集約性以強化對城市邊緣區和農村土地的保護。

1 構建土地儲備制度的合理模式

土地儲備合理制度模式的關鍵是：實現國有土地所有權、管理權和經營權三者間分離，明晰土地的產權，開辟多樣化資金渠道，按照公平原則進行市場價收購，選擇儲備土地的供應方式和合理價格、合理分配土地收益、并有相配套的政策、法規和體制。

明晰政府在土地儲備中的地位，其本質是界定國有土地所有權、土地管理權以及土地經營權的范疇。

國有土地所有權是一種法律財產權利關系，其主要內容包括權利主體享有的權利和義務主體所承擔的義務。

土地管理權是國家基于政治權利或治權對于國家疆域范圍內的所有土地的一種統轄權和監管權。

界定政府在土地儲備環節中的角色。在土地收購階段，政府應該對土地使用者的現有權利進行保護，公開土地市場信息；在土地儲備階段，政府要利用土地市場信息方面的優勢，建立市場預測機制，并能形成信息共享；在土地供應階段，政府應該是土地市場的宏觀調控者，包括信息稅收、收益等方面的調控。

明確土地儲備機構的職能。土地儲備具有政府行為性質，但不是政府直接對土地的管理。城市土地儲備運行是由各地設置的土地儲備機構完成的。

重定儲備土地的收購價格。確定儲備土地收購價格，要依據于土地儲備的政策目的。正確的目的應當是實現城市政府的社會發展和環境保護，而不是追求城市土地儲備的經濟營利目標。

完善土地儲備的資金支持體系。資金和土地是土地儲備機制的兩大基本要素。土地儲備過程既是土地流轉過程，也是大額資金循環過程。目前我國大多數地方政府土地儲備資金來源主要為初期啟動資金、商業銀行貸款和出讓金提成三部分。

除上三部分資金來源，還應當建立多樣化的土地儲備資金支持體系，包括財政撥款、銀行貸款、政府預劃撥、土地證券化、土地收益、各種保險基金、離退休基金、養老基金等。確定土地儲備的合理規模。確立土地儲備規模的依據是：這個規模能夠有效調節土地一般市場的供應，能高效配置稀缺的土地資源，實現政府的城市規劃和社會發展規劃意圖。確定土地儲備規模的著眼點在于儲備制度的社會功能，即土地儲備與城市社會經濟發展、與環境保護、與土地資源的保護、與人口發展等方面的關系。

選擇儲備土地的供應方式。目前我國主要通過拍賣、掛牌方式出讓土地。但是，單一的土地供應方式不能適應現實經濟生活的多主體、多樣化、多層次的土地需求。應豐富儲備土地的供應方式，例如，可試行土地租賃制或年租制等。

保持土地儲備供應的合理價格。土地儲備制度一個主要目標是政府控制土地一級市場，政府統一供地，通過擴大或收縮房地產項目用地供應量，以實現政府對房地產市場的宏觀調控。但事實上，這幾年，多個城市房地產市場價格持續上漲。

因此，要抑制土地價格的非正常上漲，一要發揮土地儲備制度的應有作用，建立土地供應的中長期規劃；二要落實住房分類供應制度，三要控制市場中的不合理的要求，尤其是囤積炒作的投機需求，調整現行的房地產稅制；四是通過增加居民投入，落實住房補貼，提供稅收優惠等方式，提高居民購房能力，五是增加廉租房的土地供給，為低收入者提供住房，實現“居者有其屋”的施政目標。

調整土地儲備收益的分配。合理分配土地收益是土地儲備體系成功的基本條件。根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號）文件精神，調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權利和利益在地方。針對現在土地儲備范圍向新增建設用地任意擴大的趨勢，為確保地方政府按照公共利益最大化而不是按照土地收益最大化的原則來行使土地儲備的權力，就必須重新調整土地儲備收益的分配關系，切實增加原土地使用者（所有者）和中央政府支配的新增建設用地有償使用費。

2 健全土地儲備法律體系

目前我國土地儲備制度尚未立法，必須加快土地儲備立法的進程，制定和頒布全國性的土地儲備專門法規，將土地儲備納入法制化、規范化、程序化的軌道。

明確土地儲備的立法原則。立法原則應基于土地儲備的政策目標，包括保障社會公共利益；保證政府社會經濟政策目標的實現；合理有效配置國土資源。

規范土地儲備的相關環節。相關環節包括公共利益需要的界定、集體土地所有權地位、集體土地征用補償機制、土地儲備機構與國有資產管理機構的關系等。

規范土地儲備的操作規程。土地市場是一個政策性很強的市場，規范操作規程尤顯必要。首先是政府角色要重新定位。政府作為大部分土地法規的制定、實施和監督者，政府的行動應當保證自己在法規的框架內行動，在土地市場中的高度自律。其次，征用程序和出讓行為必須規范。第三是對土地市場中其他參與主體行為的規范，如對房地產開發商、建筑企業、金融機構等行為的規范和監督。

3 發揮土地利用規劃的調控和導向作用

為達到社會公益最大化和保持城市有序發展的目的，土地儲備制度必須與城市規劃和土地利用計劃相結合。土地利用總體規劃是土地用途管制的依據，嚴格的規劃是實行嚴格的耕地保護、控制非農建設用地總量的保證。

4 完善集體土地征用制度

嚴格界定征地的目的和范圍。國家以公共利益為目的，可以征用或者征收集體土地，但必須完善征地程序。一般的經營性項目用地不能啟動國家征地權，完善征地補償和安置工作。

[1]學位論文.土地儲備制度對土地價格的影響及合理儲備量的預測.2009.