歷史變革中的英國電信業“普遍服務”準則

　　摘要：眼下，廣電業與電信業的融合發展已然成為全球范圍內的一個現實。一方面，它是技術發展的產物，另一方面，它遵循市場發展的邏輯。英國是歐洲電信業發展的典范，引領了歐洲電信業的諸項改革，同時，從歷史上看，其與國家、市場的關系與中國電信業有著不少相似之處，因而本文試圖通過對英國電信業“普遍服務”原則的研究提供一些可資借鑒的反思。
　　關鍵詞：普遍服務 電信業 媒介融合
　　
　　普遍服務：從國家保障到市場定義的“類公共服務”
　　作為工業革命的發源地，英國是世界上最早擁有電信業的國家之一，它的歷史可以追溯至1879年，在那年全英第一家電話局在倫敦開辦。1912年，作為政府部門的郵政局接管了全英電話業務，也就是說在1969年郵政局轉變為公營公司（public corporation）之前，英國的電信業是完全國有的。在此之后郵電就開始醞釀“分家”了，直到1981年，英國電信法案（the British Telecommunications Act）頒布，郵電正式被拆分為皇家郵政公司（Royal Mail）和英國電信公司（British Telecom，下文簡稱BT），電信業由此獨立出來。
　　按照原監管機構電信辦公室（OFTEL）的說法，“普遍服務（universal service）的概念對于英國電信業來說是一個長期以來的準則，它可以追溯至1984年BT開始私有化之前的很長一段時間。①”然而，它的含義在這之前與之后卻并不完全一樣。在BT私有化之前，普遍服務被認為是“為全體英國人民（people）提供一個合理使用電信網絡的保障”。（OFTEL，1997）而國家便是這種全民承諾的保障。然而，1984年私有化以后，它便被定義為“為所有需求合理的用戶（customers）提供能夠負擔的基礎電話業務或者為殘疾人提供相應的服務，而無論他們身在何處。②”這個定義成了日后最為廣泛接受的一個定義。然而，首要的問題是，該定義中所謂的“合理”與“能夠負擔”究竟應該如何度量?國家的角色隨著私有化的進行而日漸式微，那么誰來度量?其次，雖然這個定義仍不失公共服務的因素，但值得注意的是，其表述將服務對象以“用戶（customers）”代替了“人民（people）”，前者是一個針對“市場”而言的概念，而后者則是一個更具“公共”意味的概念，換言之，電信私有化之后的“普遍服務”實際上是試圖以市場解決的方式達成對于公眾的承諾。這就與英國廣電業的“公共服務”有所不同。
　　“公共服務”非市場的實質性含義是真實地存在過英國廣電業的歷史之中的，它從一開始就由一系列非市場化的具體措施來保障對全民的公共承諾。20世紀60年代，英國的商業電視臺ITV就曾因將“公眾所需即我們所要提供”的商業理念代替了“公共服務”的理念而遭到當時皮金頓委員會（Pilkington Committee）的調查與批駁，從而被后來出臺的政府法案要求強化公共服務的職責。因而，即便伴隨著后來主張市場自由競爭，去除國家監管的新自由主義意識形態的政治實踐，一方面，原有非市場定義的“公共服務”理念不斷地被質疑被挑戰，也被不斷地進行著市場化定義的改造，另一方面，直到今天“公共服務”與市場之間的張力也始終存在，并最終被承認無法完全依靠市場的力量被提供（OFCOM，2003）。
　　而相比之下，英國電信業普遍服務理念的推行要順利得多，市場以無可爭議的姿態借助電信業所有權的變更同步完成了對它的再定義過程，從而使得其含義中“類公共服務”的特征所帶來的內部矛盾性（指需要不斷地超越自身利益的要求）只能以一種更為隱蔽的方式存在。因此，說普遍服務具有類公共服務的特征是因為它畢竟帶有針對全民（people）的抽象承諾，而它并不能實質性地完全等同于“公共服務”則源于兩者與市場的不同關系。
　　新自由主義與電信私有化運營中的普遍服務
　　英國電信業的私有化是一個由部分私有化到全面私有化逐步實行的過程，電信業與郵政業于1981年“分家”以后，電信業當年就以組建英國電信公司（BT）這樣一個公營公司的形式開始了獨立運營，但同時絕大部分用戶端設備的提供、安裝和維護都自由化了（liberalised）。后來在1984年4月出臺的電信法案里，政府明確表示要對BT進行私有化改造，但卻將其以有限公司（limited company）的形式為國家所有。不過很快，當年的11月，政府就出售了BT50.2%的股份，從而將其實質性地私有化了。值得注意的是，整個過程正好發生于推行新自由主義意識形態的撒切爾政府上臺執政的初始階段，而這一切并非只是巧合。撒切爾與她的支持者主張去除國家監管，提倡自由市場競爭，這樣的執政理念反映在原來完全國有的電信業上便是推行私有化，即將BT變成完全意義上的市場主體，并以引入競爭者（引入Mercury公司形成雙寡頭競爭的局面）的方式促進電信市場的發展。因而，學者Morgan認為英國電信私有化是具有新自由主義意識形態的政治動機的（Morgan，1989）。
　　然而問題的重點并不在于政治動機本身，而在于它是如何尋求并獲得合法性的，以及這樣的合法性究竟帶來了什么。“普遍服務”——這個英國電信業長久以來的準則便是其借以獲得合法性的重要來源——只有具體落實對于“普遍服務”的承諾才是對電信業所有權的變更以及由此帶來的一系列變革最有力的支持。然而與廣電業不同的是，新自由主義對于英國電信業“普遍服務”準則的定義是基本沒有“歷史包袱”的，因為按照OFTEL的說法，電信私有化之前“普遍服務”的含義并不清晰，這多少導致其后來幾乎無可爭議地就被直接賦予了市場化的內涵。
　　具體來看，在1984年-1991年BT與Mercury雙寡頭競爭的階段，檢驗“普遍服務”的具體實踐首先依賴于“價格”指標，即是否提供了全國范圍內（無論城市還是農村）均一價格的服務。最初這個要求只針對BT而言（畢竟雖然Mercury是為了引入競爭以政府保護的形式進入市場的，但“它的商務市場直到1991年仍僅占10%左右，家庭固定電話市場更是僅占1%——總共大約4%的份額③”，也就是說，競爭格局并未真正形成，BT始終占據當仁不讓的主導地位。），不過這種增加該運營商成本的要求后來被認為并不合理，從而被修正為“自1997年起（筆者注：那時已結束雙寡頭競爭而進入多運營商競爭的階段），為提供普遍服務而付出的費用按照不同運營商的收入來分配。④”（筆者注：即多收多付，少收少付）。同時值得注意的是，在這些年中，OFTEL作為獨立于政府部門的監管機構，明確要求BT“提供諸如999報警電話，為殘疾人提供特殊服務、海事服務等不追求利潤的公共服務（public service），并且要求BT能夠證明它近乎壟斷的地位是無害于消費者或者競爭者的。⑤”這里無疑表露出“公共服務”區別于市場定義的本質，表明了“普遍服務”的定義中理應包含的公共服務內容，同時也表露了“消費者”并不等同于“全體公眾/人民”的事實。
　　然而如前所述，這個雙寡頭競爭的局面只存在了7年，到了1991年，奉行新自由主義的英國政府決定引入更多的競爭者，從而將電信市場全面自由化，包括服務與基礎設施（DTI，1991），同時也將其對于BT所持有的剩余股份全部出售。而此時政策調整的理由已經直接被表述為“要給消費者（consumers）更多的選擇”了（OFTEL，1996）。
　　
　　到了1997年，OFTEL以官方文件的形式，正式發布了對于“普遍服務”的定義（見前文），值得特別指出的是，在給出定義之前，文件中明確寫道：“OFTEL對于普遍服務的定義是針對所有英國消費者（consumers）的⑥”，這等于正式取代了過去作為類公共服務的普遍服務對于全體公眾（people）的承諾（即便是抽象的承諾），也等于正式確認了“消費者”才是所謂“普遍服務”所針對的真正對象。當然，“消費者”并非是對立于“公共”的概念，滿足消費者的利益也并非就是損害公共利益，實際上從該文件的表述來看，其所定義的普遍服務是包含相當的公共考量的。但畢竟“消費者”是針對“市場”而言的概念，當市場利益與公共利益發生沖突的時候，公共利益如何能夠實質性地得以維護？這便是媒介融合的今天無法回避的問題。
　　媒介融合背景下作為消費者的公眾
　　美國20世紀70年代就走上了“信息社會”（information society）的發展道路，相比之下，20世紀90年代初才對此有所回應的英國要晚得多。這使得“媒介融合”（media convergence）幾乎從一開始就在英國對于“信息社會”的構建中扮演了非常核心的角色。因而，對于“媒介融合”的理解也需要放置于對整個“信息社會”的理解之中。
　　值得一提的是，“信息社會”的建構最初在英國經歷了民眾質疑和抵制的過程，其依據在于他們并不認為“信息社會”是一個能夠保證所有公民（citizens）都有效地參與其中的構想。正如Maria Michalis指出的那樣：“僅僅提供更先進的基礎設施對于全民參與‘信息社會’來說是必要但非充分的條件。⑦”Tracey則更直接地認為新媒體更加強化了“個人化”的觀念而非“共享的”、“公共的”以及“一致”的觀念，由此使得建立在后者基礎之上的公民（citizens）角色與消費者（consumers）這個角色之間的距離越拉越大，這才是真正的數字鴻溝（digital divide）（Tracey，1998）。
　　然而，更嚴峻的問題在于：“如今，當基本的人類需求是公民權利的一部分這樣一種想法都遭到挑戰，何況是獲取信息的要求呢。⑧”“新自由主義政治哲學在后現代的潮流中找到一個很好的依據即不認為對共同利益或者可控利益的體制化(institutionalized)表征是可能的。⑨”這種境況一方面在某種程度上使得與“公民”相連的普遍服務原則越來越喪失其存在的基礎和實現的可能；另一方面為不斷建構消費者與重新定義的所謂普遍服務之間的對應關系做足了意識形態上的準備。當然，就英國電信業的具體實踐來看，似乎還沒有走到最為極端的境地，公民的角色在今天還是會以各種方式被時不時地喚起，而它也是我們反思媒介融合的依據之所在。
　　2000年，英國通信辦公室OFCOM（Office of Communication）作為新的監管機構于當年出臺的傳播白皮書（The Communications White Paper）中提出成立，它綜合了過去彼此分立的五個部門的職能：Oftel，the Indepenent Television Commission， the Radio Authority， the Broadcasting Standards Commission 以及the Radiocommunications Agency。監管機構的如此調整是對媒介融合的直接反應。實際上，早在1998年出臺的關于媒介融合的綠皮書中，英國政府就試圖考察建立一種新型傳播監管模式的可能性，但是當時有關“內容”和“經濟事務”之間的關系卻很難協調好（Seamus Simpson，2003）。OFCOM是后來從很多方案中因其能符合“靈活性”與“一致性”的監管要求而被選擇的。
　　OFCOM的職責在2000年的傳播白皮書和2003年的傳播法案中都有詳細規定，從這些規定來看，其對于“公民”與“消費者”之間的張力在心態上始終是很矛盾的。在2000年的傳播白皮書中，先是開篇明確提出“未來針對公民（citizens）的公共服務應該作為此領域（指傳播領域）公共政策的中心任務。⑩”緊接著后文便說，“我們希望新的監管機構（指OFCOM）能夠清醒地認識到自己的目標是保護消費者（consumers）的利益和促進市場的開放與競爭。”然而在2003年的傳播法案里，相關表述又發生了變化。該法案明確寫到OFCOM的基本職責有兩點：“進一步維護公民（citizens）在與傳播相關事宜中的利益和以提高競爭的方式進一步維護消費者（consumers）在相關市場中的利益。”同時該法案還對公民（citizens）的概念作出了明確的界定，即“英國的全體公眾（all members of the public in the United Kingdom）”。這等于承認了the public是與citizens而非consumers等同的概念。然而該法案卻并沒有具體說明究竟如何維護公民（citizens/the public）的利益，倒是明確提出了“要進一步維護消費者的利益就特別要在選擇、價格、服務質量以及價值觀上尊重他們。”如今在OFCOM的官方主頁上，“消費者”作為一個獨立的欄目與其他欄目并立，此欄目的說明中倒是宣稱要為公民和消費者服務，然而卻沒有任何相關解釋。至此，“公民”成為一個被不斷征用卻被不斷抽象化的概念，沒有任何人宣布對它負責。
　　而關于普遍服務，2000年的傳播白皮書只是抽象地有所涉及，其具體準則及操作辦法到了2003年的傳播法案中才有所呈現。然而，這個階段對于普遍服務的理解與20世紀八九十年代并沒有什么不同。
　　在傳統傳播格局中，廣電業經營的是“內容”，電信業經營的是“基礎設施”。而媒介融合卻在一定程度上地消解了兩者之間的壁壘，這使得雙方所持有的行業理念都可能面臨一個重新的檢驗，對于過去僅僅針對network的普遍服務來說，當電信業面對content的時候，它該如何被詮釋？而筆者以為，在這樣的交會點上，“公民”的角色可能會再次被喚起，因為它是傳統意義上“公共服務”與“普遍服務”唯一的交集。
　　Lan與Rosenbloom曾經指出，誠然，公民（citizens）也希望所得到的服務是經濟的、有效的以及有效率的，但同時，他們也希望能有更多基于社會價值的考慮。但事實上，當社會價值威脅到獲取利潤的時候，基于市場所提供的服務就會對其有所敵意。（Lan&Rosenbloom，1992）這便是追問普遍服務的緣由——如果“消費者”的角色不斷地擠占“公民”角色的空間（尤其是以政策的形式明確下來），那么基于“公民”角色考慮的諸多社會價值就有被基于“消費者”角色考慮的市場價值不斷擠占的可能。從歷史上看，英國電信業對全體公民有過類似于“公共服務”的承諾，但它后來卻走到了遠比廣電業更加市場化的境地，因而在媒介融合的背景下，OFCOM一邊大篇幅地不斷強調堅持不能完全依靠市場達成的“公共服務”廣播，一邊卻強化了電信業普遍服務的市場化內涵。對此，英國學界已經發出了大量反思的聲音，而這一切也值得同樣走進了媒介融合的我們去反思。
　　注釋：
　　①②“Universal Telecommunications Services：Consultative Document on Universal Service in the UK from 1997”，p5，11.
　　
　　③Martin Cave，Peter Williamson，”Entry，competition，and regulation in UK telecommunications”，Oxford Review of Economic Plicy，1996，Vol.12，No.4，p102.
　　④Martin Cave，“The evolution of telecommunications regulation in the UK”，European Economic Review，1997，41，p696-697.
　　⑤Robert F.Durant，Jerome S.Legge，Jr，Antony Moussios，“People，profits，and service delivery：lessons from the privatization of British Telecom”，American Journal of Political Science，1998，Vol.42，No.1，p124.
　　⑥“Universal Telecommunications Services：Consultative Document on Universal Service in the UK from 1997”，p10.
　　⑦Maria Michalis，The debate over universal service in the European Union：plus ca change，plus c’est la meme chose.Convergence，2002，8，p81.
　　⑧⑨Grandy，Oscar H，“Chapter26-The digital divide：citizens vs consumers”，in Lievrouw，Leah A.，Livingstone，Sonia(ed)，Handbook of New Media：Social Shaping and Consequences of ICTs， London，UK：SAGE Publications Ltd，2002，p449.
　　⑩“The Communications White Paper”，p1，2.
　　“Communications Act 2003(chapter21)”，p3，5，4.
　　（作者為復旦大學新聞學院廣播電視學2008級博士生）
　　編校：鄭艷