橫琴政策創(chuàng)新撬動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元之門?

　　橫琴開(kāi)發(fā)肩負(fù)著深化粵港澳合作、推動(dòng)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展和維護(hù)港澳地區(qū)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定等重大的戰(zhàn)略目標(biāo)，橫琴被賦予“粵港澳緊密合作的新載體”的角色定位。橫琴開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵，在於橫琴擁有特殊的政策優(yōu)惠，橫琴創(chuàng)新政策由此成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。人們關(guān)心的是，橫琴的政策創(chuàng)新何以承受各種戰(zhàn)略任務(wù)之重。然而，單獨(dú)依靠?jī)?nèi)地政府針對(duì)橫琴開(kāi)發(fā)的政策創(chuàng)新，并不足以支撐促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展等戰(zhàn)略任務(wù)。橫琴創(chuàng)新政策的頒布，為澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的發(fā)展無(wú)疑注入了強(qiáng)心劑，與此同時(shí)，需要澳門特區(qū)政府積極出臺(tái)鼓勵(lì)橫琴開(kāi)發(fā)的政策，進(jìn)一步理順橫琴開(kāi)發(fā)中各合作主體的關(guān)系，以更好實(shí)現(xiàn)橫琴開(kāi)發(fā)對(duì)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的拉動(dòng)作用。
　　“橫琴之特”帶來(lái)澳門經(jīng)濟(jì)
　　多元發(fā)展的強(qiáng)音
　　“比特區(qū)更特”、“特區(qū)中的特區(qū)”是粵澳攜手宣講橫琴政策創(chuàng)新的核心主題，表明橫琴新區(qū)將享受著比特區(qū)還特殊的政策。橫琴新區(qū)將在“特區(qū)”加“保稅區(qū)”的雙重特殊制度下，建立與港澳自由港政策相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)自由機(jī)制，促進(jìn)粵港澳人流、物流、資金流和資訊流的聚合流動(dòng)，為支援澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展創(chuàng)造條件。其中，特殊的通關(guān)制度和稅收優(yōu)惠，是橫琴各項(xiàng)政策創(chuàng)新中最為亮眼的政策。
　　作為當(dāng)前中國(guó)唯一的粵港澳緊密合作示范區(qū)，創(chuàng)新通關(guān)制度、口岸分線管理是橫琴創(chuàng)新政策的突破口。未來(lái)橫琴的通關(guān)制度，并按照“一線放寬、二線管住、人貨分離、分類管理”的原則實(shí)施分線管理。具體而言，在橫琴與澳門之間設(shè)定為“一線管理”，承擔(dān)出入境人員和交通運(yùn)輸工具的出入境邊防檢查、檢疫功能；在橫琴與內(nèi)地之間設(shè)定為“二線管理”，主要承擔(dān)貨物的進(jìn)出境報(bào)關(guān)、報(bào)檢等查驗(yàn)監(jiān)管功能。同時(shí)，“分線管理”的通關(guān)模式中還對(duì)澳門居民進(jìn)出橫琴實(shí)行更加便利通關(guān)措施。這種先行先試的“分線管理”通關(guān)模式，使橫琴稱為“自由貿(mào)易區(qū)”，有利於全球優(yōu)秀企業(yè)及資金流向橫琴，也可以從而極大地推進(jìn)粵港澳一體化的進(jìn)程和步伐，進(jìn)而為澳門非博彩行業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的空間和機(jī)遇。
　　降低稅率、放寬免稅適用范圍的稅收優(yōu)惠是橫琴創(chuàng)新政策的核心。在中國(guó)內(nèi)地，橫琴是東部地區(qū)享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的首個(gè)區(qū)域。在橫琴，符合條件的企業(yè)按15％稅率徵收企業(yè)所得稅，這個(gè)政策的落實(shí)將為橫琴新區(qū)旅游休閑、商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意、中醫(yī)保健、科教研發(fā)和高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。同時(shí)，在橫琴工作的港澳居民的個(gè)人所得稅暫由廣東省政府按內(nèi)地與港澳個(gè)人所得稅負(fù)差額對(duì)港澳居民給予補(bǔ)貼稅。此外，在橫琴，企業(yè)間貨物交易將免征增值稅和消費(fèi)稅。與國(guó)內(nèi)現(xiàn)有保稅區(qū)域相比，除生產(chǎn)加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流等企業(yè)外，橫琴發(fā)展的產(chǎn)業(yè)范圍更多的是商務(wù)服務(wù)、休閑旅游、文化創(chuàng)意、金融服務(wù)和科教研發(fā)等企業(yè)，企業(yè)間貨物交易免征增值稅和消費(fèi)稅范圍將大幅擴(kuò)展，形成更加完善的營(yíng)商環(huán)境，為澳門多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)和支撐。
　　制度激勵(lì)需要雙重政策創(chuàng)新
　　橫琴政策創(chuàng)新體現(xiàn)國(guó)家對(duì)橫琴開(kāi)發(fā)的支持。由於橫琴開(kāi)發(fā)承擔(dān)著促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的重任，橫琴開(kāi)發(fā)的成效不僅依賴於內(nèi)地政府的政策創(chuàng)新，也要依賴於澳門特區(qū)政府的政策創(chuàng)新。也就是說(shuō)，單獨(dú)依靠?jī)?nèi)地政府的政策創(chuàng)新來(lái)引導(dǎo)橫琴開(kāi)發(fā)是不夠的，為了加快澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的進(jìn)程，澳門特區(qū)政府應(yīng)該加大政策激勵(lì)和創(chuàng)新的力度，出臺(tái)相關(guān)的政策激勵(lì)中小企業(yè)積極參與橫琴開(kāi)發(fā)。
　　崔世安特首在此次的《粵澳合作框架協(xié)議》暨橫琴政策創(chuàng)新宣講會(huì)中指出，特區(qū)政府將全力從法規(guī)完善、機(jī)制建設(shè)、資源投入等方面，積極推進(jìn)框架協(xié)議和橫琴創(chuàng)新政策的落實(shí)，有關(guān)支持本澳中小企業(yè)參與橫琴發(fā)展的相關(guān)政策正加快制訂之中。這顯示了，澳門特區(qū)政府已經(jīng)意識(shí)到，要充分發(fā)動(dòng)社會(huì)各方和中小企業(yè)的力量參與橫琴開(kāi)發(fā)，以加快借助橫琴開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的發(fā)展步伐。從當(dāng)前的情況看，特區(qū)政府應(yīng)該從中小企業(yè)需要解決的問(wèn)題以及澳門重點(diǎn)培育的產(chǎn)業(yè)出發(fā)，出臺(tái)相關(guān)的政策。
　　一方面，特區(qū)政府需要著眼於當(dāng)前澳門中小企業(yè)面臨的各種難題出發(fā)，激勵(lì)中小企業(yè)參與橫琴開(kāi)發(fā)。相關(guān)的調(diào)查研究表明，當(dāng)前困擾澳門中小企業(yè)發(fā)展最大的難題莫過(guò)於人力資源和資金的問(wèn)題。其中，“請(qǐng)人難”更是中小企業(yè)面臨的普遍難題。“本地工人不愿意做，而外地勞工的名額又很難申請(qǐng)”，是不少中小企業(yè)主共同的困惑。有鑒於此，特區(qū)政府可以考慮從人力資源政策創(chuàng)新和融資政策創(chuàng)新方面著手，對(duì)參與橫琴開(kāi)發(fā)的中小企業(yè)提供一定的政策傾斜。
　　另一方面，澳門特區(qū)還可以從產(chǎn)業(yè)政策入手，對(duì)當(dāng)前澳門正在重點(diǎn)培育的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、會(huì)展業(yè)、物流等新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)入橫琴發(fā)展提供政策優(yōu)惠，延伸澳門文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等新興非博彩行業(yè)的發(fā)展鏈條，同時(shí)致力提供較好的商業(yè)配套服務(wù)，搭建發(fā)展平臺(tái)，消除文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等行業(yè)進(jìn)入橫琴發(fā)展的憂慮，盡量為澳門企業(yè)參與橫琴開(kāi)發(fā)降低異地投資風(fēng)險(xiǎn)做好各方面的服務(wù)工作。事實(shí)上，在粵澳橫琴政策創(chuàng)新宣講會(huì)後，有文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)行業(yè)人士就表示，橫琴政策創(chuàng)新并沒(méi)有對(duì)澳門文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供明確的政策支持，因而表現(xiàn)出對(duì)參與橫琴開(kāi)發(fā)的信心不足。在這方面的政策激勵(lì)應(yīng)該由澳門特區(qū)政府進(jìn)行補(bǔ)充和強(qiáng)化，只有來(lái)自內(nèi)地和澳門特區(qū)政府的政策創(chuàng)新和優(yōu)惠政策雙管齊下，才能有效激勵(lì)澳門中小企業(yè)和非博彩行業(yè)積極參與橫琴開(kāi)發(fā)，從而最終推進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的進(jìn)程。
　　理順橫琴開(kāi)發(fā)合作主體的關(guān)系
　　橫琴開(kāi)發(fā)的成效，不僅要取決於內(nèi)地和澳門雙方共同出臺(tái)優(yōu)惠政策，提供制度激勵(lì)，確保澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展以及推動(dòng)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)，而且從深層次上要取決於橫琴開(kāi)發(fā)合作主體關(guān)系的協(xié)調(diào)和理順。
　　應(yīng)該講，《粵澳合作框架協(xié)定》對(duì)橫琴開(kāi)發(fā)的立場(chǎng)是非常明確的，就是“合作開(kāi)發(fā)橫琴”。具體而言，“珠海發(fā)揮橫琴開(kāi)發(fā)主體作用”，“澳門特區(qū)政府研究采取多種措施，從資金、人才、產(chǎn)業(yè)等方面全面參與橫琴開(kāi)發(fā)”，“建立粵澳合作開(kāi)發(fā)橫琴協(xié)調(diào)機(jī)制，支持橫琴新區(qū)就具體合作項(xiàng)目與澳門特區(qū)政府有關(guān)部門直接溝通”。從《粵澳合作框架協(xié)議》的以上規(guī)定來(lái)看，橫琴開(kāi)發(fā)的合作主體主要是珠海、澳門特區(qū)政府、以及橫琴新區(qū)。其中，珠海發(fā)揮主體作用，澳門的角色是全面參與，而橫琴新區(qū)可以在具體合作項(xiàng)目與澳門特區(qū)政府有關(guān)部門直接溝通。
　　可以預(yù)料，《粵澳合作框架協(xié)定》所規(guī)定的“主體作用”、“全面參與”以及“直接溝通”等原則，在未來(lái)合作開(kāi)發(fā)橫琴的實(shí)踐中估計(jì)將會(huì)產(chǎn)生一定的困惑。首先，作為主體作用的珠海，在地位上與澳門是不對(duì)等的。這似乎意味著，未來(lái)橫琴開(kāi)發(fā)中的很多重大問(wèn)題都需要通過(guò)廣東省與澳門的協(xié)商和談判來(lái)決定，屆時(shí)珠海的主體作用如何體現(xiàn)，珠海在探索體制機(jī)制創(chuàng)新方面又有什麼樣的主動(dòng)性和能動(dòng)性？其次，澳門的全面參與如何確保？橫琴開(kāi)發(fā)項(xiàng)目并不是單向度為澳門開(kāi)放的，更多的是由市場(chǎng)的力量進(jìn)行自由選擇、優(yōu)勝劣汰，而競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果不一定就是澳門的企業(yè)進(jìn)駐橫琴。事實(shí)上，廣東省政府在8月22日在澳門舉行完橫琴政策創(chuàng)新宣講會(huì)之後，8月23日下午就馬不停蹄地在香港舉行了“橫琴政策創(chuàng)新暨投資推介會(huì)”。可見(jiàn)，除了澳門對(duì)橫琴的“全面開(kāi)發(fā)”之外，澳門以外的城市和地區(qū)也可能“全面開(kāi)發(fā)橫琴”。在市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇的情況下，澳門如何實(shí)現(xiàn)“全面參與”？澳門有無(wú)可能被邊緣化？這些在目前來(lái)看都是懸而未決的問(wèn)題。最後，橫琴新區(qū)與澳門有關(guān)部門直接溝通，需要有具體的機(jī)制加以保障和啟動(dòng)。在目前來(lái)看，運(yùn)行機(jī)制層面的制度建設(shè)并沒(méi)有啟動(dòng)，這也為理順執(zhí)行層面上的合作主體間關(guān)系上增添了不確定性。
　　總之，合作開(kāi)發(fā)橫琴新區(qū)不僅是一個(gè)制度文本規(guī)范的問(wèn)題，更在於制度運(yùn)作機(jī)制的問(wèn)題，如何在運(yùn)行層面落實(shí)《粵澳合作框架協(xié)議》的制度精神和原則，需要在實(shí)踐中不斷探討和完善。在目前來(lái)看，“橫琴政策創(chuàng)新撬動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元之門”的論斷似乎為時(shí)過(guò)早。橫琴政策創(chuàng)新的出臺(tái)，只是為澳門經(jīng)濟(jì)適度多元提供了一些新的機(jī)遇和空間，需要從澳門政策優(yōu)惠和理順合作主體關(guān)系兩個(gè)層面進(jìn)行更為紮實(shí)的制度探索，才能讓人們更加切實(shí)地看到通過(guò)橫琴開(kāi)發(fā)推進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的希望。
　　（作者系澳門理工學(xué)院社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公共政策研究所副教授）