依法\\科學與為民施政辯證統(tǒng)一

　　不少澳門人對於行政長官崔世安發(fā)表《2011年財政年度施政報告》的場景至今記憶猶新。2010年11月16日，在上任後第一個完整年度的施政報告中，特首在“落實科學施政，規(guī)劃發(fā)展藍圖”的主體部份，著重闡述了“逐步落實科學決策，積極構建陽光政府”理念與構想，獲得廣大市民的擁護與好評。人們注意到，報告在論述增加施政透明度的問題時，談到完善發(fā)言人制度、修訂《出版法》和《視聽廣播法》等工作，同時再次強調(diào)：“明年將執(zhí)行《公共政策諮詢規(guī)范性指引》，期望諮詢目的到位，優(yōu)化政府與居民的溝通模式。”這一計劃引起了人們的關注與期待。
　　9個月的時間剛剛過去，澳門市民已經(jīng)親眼見證政府履行了自己的諾言。2011年8月15日，《澳門日報》等媒體刊登了《澳門特別行政區(qū)公報》根據(jù)8月5日第224/2011號行政長官批示公布的澳門特別行政區(qū)《公共政策諮詢規(guī)范性指引》（以下簡稱《指引》）。《指引》於8月16日正式生效，澳門特區(qū)構建陽光政府的進程又邁開了有力的一步。
　　依法施政與科學施政有機結合
　　《指引》由8個部份組成，分別是“標的及適用條件”、“公共政策諮詢應循原則”、“公共政策諮詢過程”、“公共政策諮詢前期準備”、“公共政策諮詢的公開推行”、“公共政策諮詢的回饋總結”、“回饋資料的用途及個人資料的保護”和“公共政策諮詢的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌”。從內(nèi)涵來看，《指引》是“就澳門特別行政區(qū)政府的公共政策，包括政策行為、措施及法律，於推行諮詢工作時所應遵守的一般原則性及指導性的規(guī)定”。縱觀全文，通篇僅4500余字，可謂言簡意賅。篇幅雖然較短，但制訂的目的非常明確。“標的”部份開宗明義地指出，《指引》的目的是“建立公共政策諮詢的規(guī)范，營造良好的諮詢環(huán)境，促進公眾的參與，充分聽取公眾的意見，有利政府的施政”。
　　顯而易見，建立政府與社會之間合法的科學的溝通渠道，廣泛吸納民意，打造陽光政府，是澳門特區(qū)第三屆政府的一貫思想。早在2010年3月16日，崔世安特首於上任後的首份施政報告——《2010年財政年度施政報告》中，就提出了“推進公眾諮詢的制度化，提升公眾諮詢的成效，在政府與公眾的雙向溝通中真正能夠吸納民意”的意見。在行政法務范疇的施政方針中，更明確表示公共行政領域要“優(yōu)化公眾諮詢機制，促進社會積極參與”。具體言之，要“就公共政策諮詢的整個推行過程，制定規(guī)章及指引，完善諮詢的形式、程序、途徑，配合相關措施加強適時的回饋說明，建立規(guī)范化的政策諮詢模式，促進政府與社會的交流”等等。《指引》的基本框架實際上已經(jīng)在這里萌芽。2011年3月29日澳門大學、澳門基金會和社會科學文獻出版社共同發(fā)布的《2011年澳門藍皮書》中透露，在2010年間，特區(qū)政府落實了一系列與建設陽光政府有關的具體措施，其中之一便是“發(fā)表《公共政策諮詢規(guī)范性指引》諮詢文本”。由此可見，《指引》的誕生是第三屆澳門特區(qū)政府成立以來致力於堅持陽光政府建設的必然趨勢與有效成果。
　　應當充分肯定《指引》的作用和意義。可以將《指引》的出臺視為澳門政府切實提高施政水平的重要舉措；而施政水平的提升將主要表現(xiàn)為依法施政與科學施政的有機結合。按照《政策科學》或《公共政策學》的基本概念，公共政策諮詢是指根據(jù)政策主體或政策覆蓋對象（受體）的需要，憑藉專業(yè)知識，運用現(xiàn)代分析方法與手段，進行調(diào)查、分析、預測、評估，客觀而獨立地提供最佳或可供選擇的政策方案的服務活動。我們高興地看到，特區(qū)政府作為政策主體，試圖以公共政策諮詢作為突破口，規(guī)范自己的相關行為，已經(jīng)在施政法制化和科學化方面作出了切實的努力。
　　《指引》的制定和頒布不僅使開展公共政策諮詢活動有據(jù)可依，而且其具體內(nèi)容很好地體現(xiàn)了科學性。例如，規(guī)定了公共政策諮詢應當遵循的七項原則，包括有效安排與協(xié)調(diào)公共政策諮詢項目，促進公眾平等參與，適時及充分提供政策資訊、便利取得諮詢資訊及提供意見，加強與諮詢組織、社會團體及部門間的交流與合作，提高諮詢的透明度與回應，檢討評估及持續(xù)改善等。《指引》也規(guī)范了公共政策諮詢的過程，即前期準備、諮詢推行和總結評估三個步驟。對於公共政策諮詢的公開推行，還進一步對諮詢對象、諮詢時間、諮詢進行形式、文本設計等諸多方面做出了詳盡規(guī)定。總之，我們有理由也有信心，期待特區(qū)政府的公共政策諮詢行為在《指引》的指引下，走上法制化與科學化相結合的健康發(fā)展道路。
　　盡善盡美施政與全心全意為民辯證統(tǒng)一
　　在充分肯定《指引》的作用與意義的前提下，出於精益求精、追求盡善盡美的愿望，讓我們結合《指引》的出臺，對澳門特區(qū)的公共政策諮詢提出一些建設性的意見。
　　首先，要全面認識公共政策諮詢的根本目的。
　　特區(qū)政府從政策主體的地位和立場出發(fā)，試圖通過規(guī)范政策諮詢行為，加強與民眾的溝通，促進公眾參與社會事務，廣泛吸納公眾意見，從而提高科學施政能力，推進陽光政府建設。這無疑是公共政策諮詢一個根本目的。但是，正如公共政策諮詢的定義所規(guī)定，這一行為的出發(fā)點是滿足兩方面的需要：一是滿足政策主體的需要；一是滿足政策覆蓋對象（受體）的需要。通俗地說，公共政策諮詢在有助於制定政策的政府更好施政的同時，也應當有助於受政策覆蓋、與政策的執(zhí)行存在利害關系的廣大民眾得益受惠。由《指引》的性質(zhì)所決定，它的出臺和貫徹執(zhí)行只能更多地考慮政策主體的需要和規(guī)范政策主體的行為，無權也無法涉及政策對象。建議特區(qū)政府換位思考，通過其他形式（包括制定合適的政策法規(guī)），從實質(zhì)上顧及和保障民眾在公共政策諮詢領域的合法權益。
　　其次，要積極開展政策信息諮詢活動。
　　與上述公共政策諮詢的兩個出發(fā)點相對應，公共政策諮詢活動也可分為兩個大類，一類是決策諮詢，另一類是政策信息諮詢。所謂決策諮詢，是指政策主體（通常也是決策者）為作出最終的政策決定而開展的諮詢行為，形象地說，這是一種自上而下的諮詢活動。澳門特區(qū)政府頒布的《指引》主要也是爲了規(guī)范決策諮詢行為。所謂政策信息諮詢，是指政策受體爲了正確理解政策并合法合理地利用政策（尤其是從中受惠）而開展的諮詢行為，形象地說，這是一種自下而上的諮詢活動。兩種公共政策諮詢活動相輔相成，缺一不可。我們看到特區(qū)政府在決策諮詢法制化、科學化方面做出了切實的努力，但也不能不遺憾地說，澳門的政策信息諮詢還相對薄弱。要想有效地開展政策信息諮詢，需要建立一大批主要為民眾個人、社團和企事業(yè)單位服務的政策信息諮詢服務機構。此類機構應當面向基層，體現(xiàn)社會化與綜合性，名稱可以叫政策信息服務中心（官辦）、政策諮詢事務所（民辦）等。我們希望特區(qū)政府在認真貫徹落實《指引》的過程中，也積極扶持澳門的政策信息諮詢活動蓬勃開展起來。
　　第三，要建立健全現(xiàn)代政策諮詢機構。
　　公共政策諮詢具有戰(zhàn)略性、全局性、綜合性等特點，是一種專業(yè)性很強的社會活動。從微觀上講，需要諮詢?nèi)藛T具有較高的專業(yè)水平和較優(yōu)的綜合素質(zhì)；從宏觀上講，則需要構建完善的公共政策諮詢系統(tǒng)。因為公共政策諮詢一般不是個人行為，通常要由特定的組織機構來承擔。此類機構可以是官辦的（如政策研究室），也可以并應該有民辦的。民辦的政策諮詢機構由於不附屬於政府，又以其靈活的機制便於吸納各種人才，開展生動活潑的調(diào)查研究，因此往往能夠換位思考，比較客觀、比較公正地形成質(zhì)量較高的諮詢意見。從西方一些發(fā)達國家的成功經(jīng)驗來看，此類機構可以發(fā)揮較大的作用，產(chǎn)生深遠的社會影響，被譽為“思想庫”、“智囊團”或“外腦”。美國的蘭德公司、斯坦福國際諮詢研究所、布魯金斯研究所，歐洲的羅馬俱樂部，日本的野村綜合研究所等國際聞名的諮詢公司，通常也都接受公共政策諮詢業(yè)務，在相關領域具有較大的知名度和較高的權威性。澳門目前雖有一些社團在從事政策諮詢方面的活動，但尚未見到有影響的專職現(xiàn)代公共政策諮詢機構或權威性的諮詢機構。這一領域的薄弱甚至缺失將會制約公共政策諮詢活動的規(guī)模與質(zhì)量。我們期待著特區(qū)政府在認真抓好政策研究室建設、充分發(fā)揮政策研究室作用的同時，大力扶植民間政策研究和諮詢機構的建立與健全，盡快構建先進完善的公共政策諮詢系統(tǒng)，促使澳門的公共政策諮詢工作邁上更高的臺階。
　　陽光政府建設任重道遠。依法施政、科學施政要和為民施政有機地結合起來，只有全心全意為民，才能盡善盡美施政。