國外檔案法治對我國的借鑒意義

　　摘要：隨著社會主義市場經濟體制在我國的建立和完善，制定于20世紀80年代的《檔案法》存在的問題和缺陷顯現無疑。市場經濟發達的歐美國家很早就產生了檔案法規。研究國外檔案法治的相關成果，對現行《檔案法》的修改和進一步完善我國檔案法治的建設，有著積極的借鑒意義。
　　關鍵詞：檔案 立法 市場經濟 發展趨勢
　　
　　在社會主義市場經濟體制的全新背景下，我國檔案學界的有識之士普遍感到，1987年頒布的《中華人民共和國檔案法》在多方面存在著明顯的時代局限性，與市場經濟體制格格不入，已成為制約檔案工作可持續發展的瓶頸。
　　檔案法規是市場經濟體制運行之下的必然產物。學習借鑒國外檔案法治的相關資源經驗，對《檔案法》的修改，特別是對我國檔案法治事業發展有著積極的作用。
　　一、法國引領各國走上“依法治檔”道路
　　法國頒布了世界上第一部專門的檔案大法，帶動本國以及其他國家逐步走上了“依法治檔”的軌道。1790年，法國頒布的《國家檔案館條例》和《關于成立行政區檔案館的法令》就屬于專門的檔案規章。而1794年頒布的《穡月七日檔案法令》則是集中體現法國檔案工作改革思想的總綱領，該法令規定了國家檔案館的性質、機構設置和基本職責。該法令集中體現了法國檔案工作改革和集中管理檔案的思想，是世界上把檔案工作作為一項專門事業進行管理的第一部檔案法規，將檔案工作上升到國家的一項獨立工作，為其他國家，特別是資本主義國家檔案的法規建設起到了示范作用。《穡月七日檔案法令》的頒布標志著近代檔案法規建設的開端。
　　在法國的帶動下，從19世紀開始，歐洲各國也先后制定了專門的檔案法規。如英國1838年頒布了《關于建立公共檔案館的法令》；意大利1874年頒布了《關于檔案工作的法令》，1875年頒布了《關于國家檔案館建設原則的指令》；瑞典1877年頒布了《國家檔案館條例》。各國檔案法規的頒布實施，表明各國從近代逐步走上了“依法治檔”的道路。
　　二、國外檔案法規建設的總體特點
　　當代檔案法規建設的總體特點表現在兩個方面：一是20世紀60年代以來，國際檔案理事會與聯合國教科文組織大力推動各國開展檔案法規的理論研究，取得了一大批研究成果；二是20世紀七八十年代以來，各國為了適應檔案專業實踐的變化，掀起了修改或重新頒布檔案法規的熱潮。
　　1950年成立的國際檔案理事會與聯合國教科文組織一起積極組織開展檔案法規研究，并從20世紀60年代后期組織出版了一批研究成果。比較有代表性的成果包括《示范檔案法草案》《建立實施國家情報系統的法律結構》等。到1979年，國際檔案理事會與聯合國教科文組織共同制定了一項“文件與檔案管理規劃”，在全世界范圍內進行了規模大、領域廣的檔案調研活動，并將調研報告結集出版。迄今，這一項目已出版的與檔案法規建設相關的研究成果包括《微縮品作為憑證的有效性的研究報告》《世界科學情報系統的準則和國際標準化組織的國際標準對檔案管理和文件管理的適用性研究報告》《檔案與文件管理法規調研報告》《關于檔案移交的雙邊和多邊協議和公約的范例》《在檔案保留中抽樣技術的使用：研究與準則》《國際組織文件的檔案鑒定：研究與準則》《私人檔案的保護和管理》等。這些成果對世界各國檔案法規建設的發展起到了極大的促進作用。
　　20世紀七八十年代，隨著檔案工作實踐的進一步發展，各國紛紛掀起了修改和重新頒布檔案法規的熱潮。比如法國于1979年重新頒布了《法蘭西共和國檔案法》、冰島于1985年重新頒布了《國家檔案法》、加拿大于1987年重新頒布了《國家檔案法》、日本重新頒布了《國立公文書館法》等。直到20世紀90年代這一熱潮仍在繼續，比如緬甸于1990年新頒布了《國家文件與檔案法》。
　　三、國外檔案法規的發展趨勢
　　在世界各國的共同努力下，當代檔案法規建設正朝著更加完善、更加符合時代要求的方向發展，出現了以下四個發展趨勢：
　　第一，檔案立法趨向于被納入更廣泛的信息立法體系。隨著整個社會的檔案意識進一步加強，檔案已被公認為是最重要的一種信息資源。比如西班牙把檔案歸入“文獻資料和圖書寶庫”，委內瑞拉把檔案納入了“全國圖書服務體系和人文、科學、技術資料”的范疇。還有一些國家，比如美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭、日本等都把檔案視為信息的一種，制定了《信息自由法》。
　　第二，檔案立法逐漸把文件管理納入其中。不少國家在檔案法規中都涉及了文件管理的內容，規定國家檔案部門有依法對文件管理行使指導和監督的權力，機關和文件中心有依法向公共檔案館移交檔案的義務。
　　第三，檔案立法日益重視把私人檔案管理納入其中。私人檔案是與公共檔案相對的一種特殊信息資源，也是國家文化財富的重要組成部分。許多國家在檔案法規中逐漸增加了管理和控制私人檔案的條款，最典型的是1979年頒布的《法蘭西共和國檔案法》。
　　第四，檔案立法逐漸開始涉及新型檔案，特別是電子文件管理的內容。新型檔案是現代科學技術發展服務和應用的產物，有著許多不同于紙質檔案的特點。因此，各國日益重視對新檔案特別是電子文件的立法建設，力求將它們的管理納入法制軌道。國際檔案界也加快了電子文件的立法建設，1997年國際檔案理事會電子文件委員會頒布了《電子文件管理指南》。
　　四、國外經驗對我國的幾點啟示
　　當今世界各國檔案立法普遍遵循的基本原則有保護檔案財富原則、檔案集中管理原則、檔案機關獨立性原則、檔案利用和開放原則。它們密切相關且相互制約，共同架構檔案法規的基本內容。
　　第一，保護檔案財富原則。這是因為檔案作為國家管理活動的工具和記錄，被歷代統治者視為一種維護統治的“武器”。古代統治者將檔案比作“插入鞘中的劍”“國家的胸甲和靈魂”，這實質上都是把檔案作為一種武器來看待和保護的。近代檔案開放原則的確立，使人們對檔案財富性質的認識逐漸發生了變化，從“武器”轉變為“文化遺產”乃至“信息資源”。這顯示，在世人的心目中，檔案的政治屬性日趨淡化，而檔案的文化屬性和信息屬性日益突出。國際上有一種通行的觀點認為，檔案這種人類實踐活動的歷史記錄已被看成是社會可共享的文化遺產和歷史財富，因此保護檔案財富便成為當代各國檔案立法的基本原則之一。
　　第二，檔案集中管理原則。集中管理原則不僅是檔案立法的基本原則，也是國家檔案事業管理的基本原則。這一原則要求分級集中管理國家全部檔案，總體控制國家檔案事業，統一制定檔案法規、統一籌劃檔案管理人員隊伍等。《穡月七日檔案法令》就明確規定，國家檔案館對地方檔案館實行指導和監督。這一規定不僅使國家檔案館成為集中保管檔案的收藏機構，而且成為國家檔案事業集中管理的領導機構。
　　第三，檔案機關獨立性原則。這一原則產生于近代。法國檔案工作改革的重要成果之一是建立了第一個直接隸屬于最高行政當局的國家檔案館，從而使檔案保管機關從機關的內部機構上升為獨立性機構。法國從中央到地方檔案館網絡的形成，標志著檔案館事業成為國家一項獨立的事業。檔案館不再屬于某一個機關、組織或某一個人，而是成為屬于全體國民的公共機構。據了解，檔案機構獨立性原則在實行集中式檔案事業管理體制的國家有兩種表現形式，一種是在法國、羅馬尼亞、俄羅斯等國家，體現為檔案事業管理機關的獨立性；另一種是在瑞典、挪威、芬蘭等北歐國家，體現為中央級國家（總）檔案館的獨立地位。在分散式體制的國家也有兩種表現形式，一是僅指國家（公共）檔案館的獨立性，比如英國、加拿大、印度和日本等國家均如此；二是在美國體現為聯邦檔案事業管理機關——國家檔案與文件署的獨立性。
　　第四，檔案開放原則。這一原則由近代法國首創，是法國檔案工作改革的重大成果。1790年法國頒布的《國家檔案館條例》中規定，檔案館實行向社會開放的原則。這一原則是法國《人權宣言》的思想在檔案領域的體現，它不僅意味著檔案利用從少數人的特權轉變為公民的權利，而且體現了法國資產階級革命徹底反封建的民主精神和權利面前人人平等的思想。到19世紀這一原則逐漸被歐洲各國所接受，被譽為“檔案的人權宣言”。目前已成為各國檔案立法的基本原則之一。
　　綜上所述，要完善我國檔案法治建設，《檔案法》立法思想必須與時俱進，要適應市場經濟體制的要求，使修改后的《檔案法》充分體現公正、公平、均衡的現代立法理念，與國際檔案立法接軌，逐步向世界檔案立法共同遵循的原則靠攏。同時，還要加強對電子檔案的法律調整，緊跟信息時代知識經濟的步伐，最大限度地提高立法質量和立法效益。
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　　（作者單位：深圳市光明新區建筑工務和土地開發中心）