從入學機會的均等向教育資源配置公平邁進

　　自去年黨中央、國務院召開了全國教育工作會議，頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），至今已一年有余。這一年來，經過全國上下的共同努力貫徹落實，已取得了初步的成效，受到了社會各界人士的廣泛關注。值此《規劃綱要》實施一周年之際，本刊記者專赴北京，就義務教育均衡發展的若干問題采訪了教育部教育發展研究中心副主任楊銀付。
　　均衡發展是義務教育的重中之重
　　記者：教育發展的問題一直都是關系子孫后代利益的頭等大事，這里想請您談談對義務教育均衡發展的理解。
　　楊銀付：我認為，均衡不是絕對的，是發展中的相對均衡。教育不僅是社會發展的助推器，而且是社會發展的均衡器，是促進社會公平、改變社會分層、實現人員社會流動的重要手段。如果說可持續發展就是要求做到上一代人的發展不能給下一代人的發展造成障礙；那么教育均衡發展就是要進一步做到上一代人的教育缺失不給下一代人的發展造成障礙。
　　這也就是要求全民教育，即要求面向全民的高質量和公平的教育。人人都有權利接受應有的教育，使他在原有的基礎上有所發展，在天賦允許的范圍內充分發展，而不因為他是窮人還是富人，他在東部還是西部，他在城市還是鄉村而受到制約。整體來講，義務教育不是英才教育而是國民教育，不是淘汰性教育而是普及性教育，不是選擇性教育而是發展性教育，不是競爭性教育而是保障性教育。義務教育應該均衡發展。但由于我國地區之間經濟社會的不平衡和長期以來城鄉二元結構的影響，目前在義務教育的資源配置（師資、生源、經費投入等）和質量水平（教育教學質量等）方面存在著巨大的地區差異和城鄉差別，校與校之間的發展也很不平衡。因此，推進義務教育均衡發展是義務教育本質屬性的要求，是促進教育公平和構建社會主義和諧社會的重要基石，是政府公共服務的法定職責，也將為全面實施素質教育提供寬松環境。
　　記者：我們一直都在倡導義務教育的均衡發展，這其實正表明了義務教育在一些方面還存在不均衡。您認為這種不均衡主要表現在哪些方面？為什么要把均衡發展作為義務教育的戰略性任務？
　　楊銀付：教育的不均衡表現在地區之間、城鄉之間，也表現在校際之間。出現這個問題的原因是多方面的，我們以義務教育為例，一個很重要的原因就是各地經濟、社會發展不平衡，而我們過去義務教育的體制又決定了地區財力會影響當地義務教育的發展。1985年，中央通過了《關于教育體制改革的決定》，在這個決定里面明確提出了要實行九年制義務教育，也明確提出地方負責、分級管理的管理體制。我認為，這樣一個體制調動了中央和地方、政府和老百姓各方的積極性，加快了中國義務教育普及的進程。
　　隨著我國義務教育的快速普及，地區間、城鄉間、校際間的差距凸顯出來，這正是我們今天所要解決的問題。所以進入新世紀以來，義務教育政策在繼續逐步調整，一是2001年確立了義務教育以縣為主的管理體制；二是在2003年召開了全國農村教育的工作會議；三是在2005年國家專門出臺了關于促進義務教育均衡發展的文件。在2006年修改《義務教育法》的時候，明確把均衡發展寫進了《義務教育法》。2007年，胡錦濤總書記在黨的十七大報告里明確提出促進義務教育均衡發展。到了2009年，在邯鄲召開的義務教育均衡發展現場會，明確提出均衡發展是義務教育的重中之重。在2010年，教育部基礎教育一司的一號文件，講的也是均衡發展。在2010年7月份，《規劃綱要》頒布，把均衡發展作為義務教育的戰略性任務。
　　記者：隨著《規劃綱要》的頒布及實施，我國在推進義務教育均衡發展方面做了許多的努力，您能具體談談近些年來政府的哪些做法體現了義務教育的均衡發展嗎？
　　楊銀付：近年來，均衡發展已成為新世紀我國義務教育領域的基本政策。過去相當長的時間內，我國實行的偏向城市的公共服務制度，導致目前城鄉公共服務非均等供給問題較為突出。近些年來，國家在教育領域大力實行向農村傾斜的政策，取得顯著效果，但還需要有進一步的體制創新，如改變二元體制，改革城鄉學校教育經費撥款方式，按統一標準均衡撥付城鄉義務教育生均經費，促進辦學條件的均衡，從而逐步實現城鄉基本教育公共服務的均等化。在這方面，《規劃綱要》提出，“制定并逐步提高區域內各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準”，這里的標準就不分城鄉。此外，《規劃綱要》還提出，逐步實行城鄉統一的中小學編制標準，體現了城鄉均等化的要求。
　　資源配置均衡是實現教育公平的前提
　　記者：您理解的義務教育均衡包括哪些方面？這些方面之間存在怎樣的關聯？
　　楊銀付：義務教育的均衡發展就是要求提供面向全民的高質量和公平的教育。我們所追求的義務教育的公平可以分為入學機會的公平、教育資源配置的公平和教育質量的公平三個層次、三個維度，其中最主要的是教育資源配置的公平。
　　我們可以看出，隨著入學機會公平問題的逐步解決，政府越來越關注教育資源的均衡配置問題。在教育資源的均衡配置中，布局調整和辦學條件的均衡是基礎，教師資源的均衡是關鍵，生源的均衡則是突破。就目前我們的國情來看，我國現在正處于從入學機會公平向教育資源配置公平的發展過程中。
　　記者：針對教育資源的均衡配置的這三個方面，您能給我們詳細地解讀一下，并談談各地一些先進的舉措嗎？
　　楊銀付：硬件的均衡是指辦學條件的均衡，是基礎。在《規劃綱要》中明確提出要實施義務教育學校標準化建設工程，這方面我們現在已經做的包括校園安全工程、薄弱學校改造工程、農村寄宿學校寄宿設施改善工程等。當然，如果要實現更高程度的標準化，包括校舍、體育場地、師資、圖書、教學儀器設備等，還需要長期的努力。目前日本等國家在這方面做得就比較好。
　　生源的均衡是突破，在《規劃綱要》中明確提出來要把重點高中和示范性中等職業學校的部分招生指標按照一定比例分配到初中學校去，就是一個積極的舉措。我看到河南鄭州的新鄭市是從上個世紀，大概是1997年的時候，就開始實行為高中均分生源的政策，把全市高中招生指標100%分配到初中學校去，市內幾所高中得到的是一樣的生源，這就有利于引導義務教育的均衡發展。
　　師資的均衡是關鍵。教師是學校的第一資源，擇校首先是擇師。如果讓教師流動起來了，將在很大程度上有利于緩解擇校現象。在這方面，教育規劃綱要也有具體的規定，比如建立縣（區）域教師、校長的交流制度等，都是很好的探索。
　　記者：在教育資源的均衡配置方面，哪些相應的機制能夠提供有效的保障，進一步推動義務教育的均衡發展呢？
　　楊銀付：我認為，第一要以共享促均衡。為了促進義務教育的均衡發展和教育質量的提高，教育資源共享制度還需要進一步發展。以勞動技術教育為例，如果校校分割，一個學校將無力配備那些大型的勞動技術教育設施，而即便個別學校有能力配備，利用率也不高。同時，充分發揮現代遠程教育的重要作用，促進優質教育資源的共享，也可以推動我國義務教育均衡化的進程。第二是以監測促均衡。為了促進均衡發展，需要研究建立具有積極導向性的義務教育均衡發展監測評估體系和制度。監測結果依法發布，將對地方有關義務教育的決策起到一定的激勵、約束和規范作用。
　　記者：《規劃綱要》實施一年來，在中央和各地政府、教育行政部門的不懈努力下，義務教育均衡發展邁出了新的步伐，取得了初步的成效，您能給我們談談這些成績嗎？
　　楊銀付：我認為成效比較明顯的有這樣一些做法：一是建立了中央部門和地方政府協同促進義務教育均衡發展的機制。為了使中央有關部門和地方政府各司其職，尤其是為了調動地方政府推動義務教育均衡發展的積極性，從今年3月份開始，國家與各省（區、市）簽訂《義務教育均衡發展備忘錄》，除了有4個省區因為還沒有進行“兩基”國檢，暫時沒有簽訂備忘錄以外，其余28個省（區、市）（含新疆生產建設兵團），都與教育部簽訂了《義務教育均衡發展備忘錄》，明確描繪了各地義務教育均衡發展的時間表和路線圖。
　　
　　二是各地加強了義務教育學校標準化建設。國家實施了全國中小學校舍安全工程，中央財政2009年安排的資金是80億元，2010年安排的資金增至100億元，2011年將繼續加大資金投入力度，支持農村薄弱學校配置圖書、教學實驗儀器設備、體音美等器材，集中力量解決“大班額”等突出問題。
　　三是加大對義務教育的投入力度。剛才提到的資金，主要是從標準化學校建設角度出發。另外還有很多資金，比如2010年中央財政進一步提高了農村義務教育保障水平，將農村義務教育學校生均公用經費基準定額提高100元，東部地區生均經費小學達到450元，初中650元，中西部地區達到小學400元，初中600元。還對中西部地區農村義務教育階段家庭經濟困難的寄宿學生提供生活補貼。
　　四是促進了教師資源的均衡配置，不斷完善城鄉教師的交流制度，城鎮教師支教工作在全國繼續由點到面普遍開展。浙江省寧波市、福建省、天津市、遼寧省、河北省、江蘇省、湖南省、陜西省、海南省、甘肅省、貴州省都建立了中小學校長、教師的交流制度，遼寧省大連市中小學義務教育教師交流制度更加完善，突出以人為本，工作開展平穩有序。
　　記者：義務教育均衡發展的推進離不開中央的正確引導，更離不開各省市的具體實踐。就您所了解的情況，能不能給我們介紹一些先進省市值得推廣的例子？
　　楊銀付：這樣的例子就很多了。比如，浙江省已在本省范圍內實施九年制義務教育學校標準化建設工程，并開始開展標準化學校達標驗收工作。從近年來的實踐看，全國已涌現出四川省成都市、安徽省銅陵市、北京市東城區、天津市河西區、山東省威海市、河北省邯鄲市、河南省新鄭市、江西省上高縣、陜西省吳起縣、重慶市萬州區、云南省玉溪市等一批推進義務教育均衡發展工作的先進地區。廣東省開展“千校扶千校”活動，組織發達地區1000所義務教育階段學校，采用“一幫一”形式，對口幫扶欠發達地區1000所相對薄弱的學校開展為期3年的幫扶活動。杭州市實施“名校集團化”辦學，以名校領銜，采取“名校+新校”“名校+弱校”“名校+名企”“名校+農校”等多種辦學模式，有效擴大優質教育資源。山東省濰坊市坊子區通過組建幸福教育學校聯盟、信心教育學校聯盟，促進了區內義務教育均衡發展。江蘇省南通市崇川區實行聯合辦學，實施以增量式改革、擴張式搬遷、戰略性重組為核心的優質教育資源區域一體化改革，將原先1平方公里范圍內的優質教育資源，擴展到100平方公里區域。
　　師資均衡是解決擇校的根本之道
　　記者：現在農村學校硬件漂亮了，大家都說的一句話是“村里最漂亮的房子是小學”，這是看得見的，可是對于那些看不見的軟件，比如師資和學校管理以及濃厚學習氛圍的營造，您怎么看呢？
　　楊銀付：你這個問題問得好，問到了義務教育均衡發展的實質。我個人認為，國家發展中，教育是重中之重；教育發展中，義務教育是重中之重；義務教育發展中，均衡發展是重中之重；均衡發展中，師資均衡是重中之重。
　　學校均衡發展不只是外在硬件的均衡，更關鍵的是軟件師資的均衡。教師是學校的第一資源，教師資源配置（包括學校校長與管理人員配置）成為義務教育均衡發展中的關鍵性指標。硬件設施改善的只是外表，而真正要達到學校的均衡發展，提高師資水平才是關鍵。
　　記者：有人說教師的合理流動是保證教師資源配置均衡的關鍵，對此您怎么看？有沒有一些措施可以為師資的均衡提供一個基本的保障呢？
　　楊銀付：教師是學校的第一資源，擇校主要是擇師，要使學生不流動，首先教師要流動。要合理、良性流動，走向教師資源配置的均衡化，需要進一步完善教師工資制度，促進教師工資的規范化，縮小校與校之間教師工資差距。但是，僅僅教師工資制度的改革還不足以促進教師資源的良性流動和均衡化，因為如果地區之間、城鄉之間經濟及社會發展差距過大，落后地區教師的配置就可能存在困難。對于艱苦地區合格教師派不進去，或者派進去又發生流失的問題，我們建議借鑒日本、韓國及歐洲許多國家的經驗，考慮對中小學教師作為公務員或參照公務員實行管理。這樣就可以依法對教師實行旨在均衡的合理調配，依法建立和有效實施教師輪換制度和城鎮教師鄉村服務期制度。
　　在目前教師公務員法律地位尚未明確的情況下，我們也不能無所作為或消極等待，還要做我們能做的事。例如，在不同學校教師崗位的設置上，一定要“科學和公平設崗”，甚至對農村貧困地區和薄弱學校有所傾斜。為了避免教師流失，教師管理要從“身份管理”向“崗位管理”轉變。為了避免弱勢地區、弱勢學校優秀教師的流失，建議可考慮依法建立類似體育人才流動的“轉會制”，以利于弱勢學校培養新的優秀教師。還要開展學校結對子、教師手拉手等互助活動，并建立相應的評價標準、評價體系。
　　記者：每到新學年開始前，總會有一些家長因為不滿意孩子所劃片區的學校，而不惜一切代價為孩子選擇遠處優質的教育資源。雖然現在基本上可以保證每個孩子有學上，但是卻不能遏制家長對優質教育的搶奪戰，您對這個多數家長都關注的擇校問題怎么看？
　　楊銀付：擇校的背后是教育發展差距和教育質量差距。比如義務教育，如果實現了均衡發展，就將擇無可擇，這也是解決擇校問題的根本之道。解決擇校問題，關鍵是要實現學校的均衡，而學校均衡的關鍵是教師均衡。為此，《規劃綱要》提出，實行縣（區）域內教師和校長交流制度。有關職能部門應對所轄區域內的教師交流做出具體規劃。事實上，我國已有不少進行教師交流輪換的成功案例。例如遼寧省沈陽市從2006到2008年，五城區教師進行大范圍的、制度性的、“人走關系動”式的交流和輪換，這是沈陽歷史上最大規模的教師交流。此外，《規劃綱要》還提出，將優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配到區域內各初中，從而達到調控初中生源分布的政策效果。在這方面，前面提到的河南省新鄭市實行的“給初中分配名額，為高中均分生源”的改革，就是其中成功的例子。
　　全力促進義務教育的優質均衡
　　記者：面對義務教育均衡發展的問題，我們還有很長的路要走。那么下一步在解決這些問題方面，是否需要依據問題采取配套措施，進行適當的進度安排呢？
　　楊銀付：《規劃綱要》已明確義務教育均衡發展的總體思路，即建立健全義務教育均衡發展保障機制，推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源。在推進路線上，著眼縮小校際間、城鄉間、區域間差距，三線力推。在推進步驟上，通過全社會的共同努力，2012年實現義務教育區域內初步均衡，2020年實現區域內基本均衡。
　　如今，各地已經依據實際情況分別與教育部簽署了《義務教育均衡發展備忘錄》，一省一案，每個省都有各自的特色。各地在下一階段要圍繞以下方面努力：一是實現目標。根據本省推進義務教育均衡發展的時間表和路線圖，真正能夠采取切實的措施來實現這樣的目標，教育部也將把各個省承諾的目標，包括時間表、路線圖予以公布，并在有關媒體上進一步加大宣傳，促進社會對他們的監督。二是加大投入。普及義務教育需要花錢，實施義務教育的均衡發展更需要花錢，因此，希望省級政府以及省以下各級政府都要切實履行在義務教育均衡發展方面的政府職責，依法保證義務教育經費的投入和逐年不斷增長。三是納入考核。對于各地義務教育均衡發展的情況，經費落實得怎么樣？均衡發展有沒有成效？要作為考核各級政府以及政府負責人的重要指標。四是探索機制。要求各地大膽探索，因地制宜，不斷推進義務教育的改革創新。
　　記者：您理想的義務教育均衡發展的局面是什么樣的？能給我們描繪一下嗎？
　　楊銀付：理想的局面啊，應該是東部與中西部教育的差距小、區域間學校教育的差距小、質量高，最好能有一個統一的標準，讓每一個孩子，無論他身在何處，家庭是窮困還是富有，都有均等的接受義務教育的權利，能在原有的基礎上有所發展，而且孩子的潛能能夠得到最大的激發。當然這不是一朝一夕就能夠實現的，需要長期不懈的努力，還需要我們國家的各項配套政策都能不斷發展和完善。教育均衡發展是一個過程，我們要努力在發展中均衡，在均衡中發展，進而實現我國義務教育的優質均衡。
　　（責 編 涵 冰）