人民銀行預算定額標準的框架體系研究

摘 要：費用預算的定員定額管理是部門預算改革的重要內容。本文在梳理人民銀行各項費用預算定額標準的基礎上，重點分析了執行預算定額標準存在的問題及難點，提出劃分費用賬戶支出類別以此確定相應定額編制技術和編制方法的定額標準框架體系。

關鍵詞：人民銀行；部門預算；定額標準

中圖分類號：F830 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)12－００15－０3 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.04

自1994年實行獨立財務預算管理制度以來，人民銀行預算管理經歷了“傳統的基數法預算模式——全賬戶預算管理模式——部門預算管理模式”三個階段的改革演變。隨著人民銀行業務職能不斷強化以及我國部分預算改革的推進，完善費用預算定額標準則成為推進部門預算改革的重要方向。

一、當前人民銀行費用預算執行定額標準的科目及賬戶

目前，人民銀行部門預算僅包括費用預算，即基本支出和項目支出預算。費用支出中執行定額標準的有以下幾個科目及賬戶。

1.基本支出下的“人員經費支出”，實行全科目控制的定員定額標準。以預算單位的人員配備為基礎，在全面反映本單位預算年度內的在職、離退休及臨時工等人員狀況的基礎上，按照有關工資政策，分基本工資、津貼、社會保障繳費等逐項計算核定預算支出額。

2.“公用經費支出”科目下差旅費、會議費、辦公設備購置費執行財政部制定的定額標準。差旅費按照財政部辦公廳《關于印發<中央國家機關和事業單位差旅費管理辦法有關問題解答>的通知》（財辦行[2006]30號）文件要求，從差旅費具體開支范圍、各級職務人員住宿標準、伙食補助及公雜費的定額包干標準等方面規定了每人每次出差的定額；會議費按照《關于調整中央國家機關會議費開支標準的通知》（國管財[2008]331號）規定的三類會議定額標準控制；辦公設備購置費按《財政部關于印發<中央行政單位通用辦公設備家具購置費預算標準（試行）>的通知》（財行[2011]78號）中的實物量標準、價格上限標準及使用年限標準進行預算控制。

3.“基建類支出”實行全科目全賬戶定額指標管理。定額標準按照《中國人民銀行基本建設管理辦法》規定的各級行基建項目建筑面積、建筑裝修標準以及價格檔次等進行預算控制。

4.“行政事業類支出”下的車輛購置費、電子設備購置費、大型會議費、大型培訓費4個賬戶執行定額標準。其中，車輛購置費；電子設備購置費、大型會議費和大型培訓費按照上述公用經費支出下會議費、辦公設備購置費的文件規定的相應類別標準執行。

二、人民銀行費用預算定額標準執行存在的問題及難點

上述部門預算編制方式有利于嚴格執行批復預算，也便于預算執行情況的監督。但隨著人民銀行業務職能不斷強化，人民銀行定額管理的科學性需要進一步提高。

1.基本支出與項目支出劃分存在模糊。部分費用很難具體劃清歸屬，如課題研究費、調研費、反洗錢和外匯等部門的專項檢查費，既可以在基本支出下的公用經費中解決，也可以列入項目支出預算。在實際操作中往往是能申請到項目預算即在項目支出列支，申請不到就在基本支出列支。

2.預算控制過于剛性。當經濟環境發生變化，出現一些無法預見的情況時，現行的預算體制過分強調預算控制，甚至以犧牲單位正常工作為代價，造成了預算目標與單位職能目標的偏離。

3.定員定額法難以體現實際工作需要。目前，人民銀行基本支出定員定額法體現不了地區經濟差異、行業差異和工種難度差異。如根據財政部規定，出差人員實行定點住宿，處級以下人員住宿費每人每天150元，但是各地經濟發展水平不一，生活成本差距較大，這種按全國平均水平制定的定額標準制約了預算定額的可執行性。

三、深化定額標準改革實施應遵循的基本原則

1.列入定額標準的科目和賬戶其影響因素應具有確定性、可估量性和可控性。人民銀行費用預算包括基本支出和項目支出2項，下含4個科目43個賬戶。這些科目和賬戶是否列入定額標準范疇以及如何確定影響預算定額的因素，要基于以下兩點考慮：一是該賬戶影響預算定額的因素是相對可確定并可進行預計；二是預算定額支出的影響因素具有可控性，以確保定額預算不被突破。因此，對一些影響因素不確定、不可估量也不可控制的費用不宜設定定額標準。

2.預算單位應具有調整定額的權限和手段。在預算執行過程中，當經濟環境變化造成預算目標與單位職能目標偏離時，如果過于強調預算剛性，不能適時調整預算控制力度，容易造成為了簡單實現預算結果而影響單位職能開展的正常需求的問題[1]。費用預算應根據經濟社會發展即時修改，尤其在特殊經濟時期，如通貨膨脹普遍大幅上漲時期，應給予預算單位一定的權限和自主權，允許其按合理的定額確定方式來確定新的定額。

3.定額標準應采取固定定額、浮動定額和動態調整相結合的方式確定。設置合理的定額標準需要對各項費用的核算內容進行充分分解和細化，采取固定定額、浮動定額和動態調整相結合的方式確定[2]。其中，固定定額類似于“固定成本”概念，代表預算單位基本支出中的“剛性支出”需求；浮動定額需根據機構層級所承擔職能職責范圍、業務量狀況、各單位所處地區生活消費水平等具體因素確定；動態調整因子則是根據特殊經濟時期或不可預計因素變化以及地方特色政策因素進行動態因素調整管理。

四、完善人民銀行預算定額標準的幾點建議

1.完善預算科目和賬戶設置。一是增設部分預算賬戶。建議在“行政事業類支出”科目下增設“信息調研費”賬戶，用于核算基層調研和信息調研獎勵費用的支出；建議增設“征信業務費”賬戶，用于核算征信系統建設、宣傳、數據征集的支出。

二是調整部分賬戶的科目歸屬。首先，完善“反假貨幣經費”核算內容。該賬戶核算反假、反洗錢業務的宣傳培訓費用、委托協辦費用和獎勵費用。其中，宣傳培訓費用可以參照歷年基數來確定本年費用開支，即可做預算定額，但獎勵費用是為促進反假反洗錢工作開展，打擊販假、洗錢犯罪活動的獎勵支出，有關單位的反假反洗錢積極性越高越有利于減少犯罪活動，因此建議在“業務支出”項目下增設“反假獎勵費”賬戶，據實列支反假反洗錢獎勵支出。其次，將電子設備運轉費、網絡租賃費調整至“公用經費支出”科目。電子設備運轉費、網絡租賃費均屬常規性、維持業務運轉必不可少的支出，且支出數額相對穩定，在性質上更接近于公用經費類項目，應將其由專項支出變為常規性支出。

2.合理確定各類費用支出的定額編制方法。人民銀行預算定額標準框架的構建，需要對各層級編制單位長期的歷史數據進行分析和分解細化，然后根據各費用賬戶的類型采取相應的編制原則和編制技術（見表1）。

一是對于剛性支出，可根據歷年基數采取數據統計分析方法進行定額設置。剛性支出是確保部門單位“開門辦公”所必需的支出，包括人員經費支出①和確保政府部門運作所需的基本資源占用費支出，如物業管理費、取暖費等。這些支出是客觀必需的，不受部門業務量影響，因此，在一段時間和一定程度上支出水平保持相對穩定，具有可預測性。剛性支出是財政必須保障的，定額標準的作用主要是為實現資金需求的真實預測，在政策因素和客觀條件不變的情況下，據歷年基數采取數據分析和統計分析測算真實的需要。

二是對于非剛性支出，可先細分支出類型再確定相應的定額編制方法。非剛性支出主要受工作業務量影響，具體可分為兩種類型：第一種是支出因素相對確定并可以估量和控制的。這類支出的成本與工作的方式方法、管理模式等存在較大聯系，通過統籌規劃、強化管理等手段能降低成本，如水電費、辦公費等，可以采取因素分析和“額定成本法”①合理確定支出彈性較大的項目的支出成本。如水電費項目，可以以年度消耗定額和每單位水電定價為依據確定水電費的目標成本。在一定時期內，每單位水電價格是固定的，水電費定額成本取決于消耗定額，而這又與單位采取厲行節約措施的力度及定額管理制度的健全程度相關，因此，通過額定成本法可有效控制和降低這類支出成本。

另一種是支出因素確定但不可估量的非剛性支出，這類支出成本受業務量影響但影響因素難以準確估量，如印刷費、郵電費、交通費等。對這類支出首先要通過歷史數據分析其影響因素，再根據本年業務量和現有實物情況設置定額。如對機動車所需的燃料和修理費等交通費用，應根據單位級次、人員數量及業務量水平確定基礎定額標準，再考慮機動車數量、已運行年限、年度行駛里程、燃料價格等因素，確定浮動定額標準進行測算。在預算管理上，由于這類支出具有很大的不可確定性，而財政的供給又不能無限滿足，因此，可采用“定額包干”的編制原則，通過上述方法確定包干定額，由各部門根據實際情況統籌安排。

三是對于無法實行定額標準的，可據實列支。人民銀行承擔宏觀調控、維護金融穩定的職能費用隨業務量動態變化，預算具有市場性、不確定性和動態性的特點。如貨幣發行費，貨幣發行作為中央銀行重要職能，支出成本與當年押鈔批次、每批次車輛數和發行、司機、保衛人數配備有關，但最終決定因素是當年當地的貨幣發行、回籠規模，而這又與當年貨幣政策及當地經濟形勢相關，這些因素不可估量且難以控制。因此，只能通過據實列支來增強這類賬戶的供給彈性，以確保央行職能的充分發揮。此外，“行政訴訟費”屬于突發事件、不可預見事件引起的支出，建議一并據實列支。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]劉捷，牛美麗.中國政府預算定額標準的確定:以A省為例[J].公共管理研究，2007(1).

[2]王強，辛祥玉.構建人民銀行預算定額標準體系的思考[J].金融發展研究，2011(5) .

[3]葉顥威，朱門添.日常公用經費預算定額制定方法研究[J].中國財政，2004(12) .