我國銀行業(yè)資本監(jiān)管改革及其影響分析

摘 要：改革開放以來，銀行業(yè)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實需求和國際銀行業(yè)監(jiān)管制度的變革是推動我國銀行業(yè)資本監(jiān)管改革的“雙引擎”。本文對我國銀行業(yè)資本監(jiān)管改革的主要內(nèi)容與巴塞爾協(xié)議Ⅲ進(jìn)行了比較，分析了資本監(jiān)管改革對我國銀行業(yè)的潛在影響。當(dāng)前，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化資本管理意識、建立多渠道資本補(bǔ)充的長效機(jī)制、主動調(diào)整經(jīng)營管理模式和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，不斷優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，切實提高穩(wěn)健性。

關(guān)鍵詞：銀行業(yè)；資本監(jiān)管；資本充足率；巴塞爾資本協(xié)議

中圖分類號：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)12－００42－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.11

一、我國銀行業(yè)資本監(jiān)管制度的沿革改革的背景

改革開放以來，我國銀行業(yè)改革不斷推進(jìn)，開放程度逐步提高，基本形成了多元化的、開放的、競爭的銀行業(yè)格局。銀行業(yè)體制轉(zhuǎn)軌對建立審慎資本監(jiān)管制度提出了現(xiàn)實需求，并為資本監(jiān)管制度變遷提供了強(qiáng)大動力[1]。從1998年巴塞爾委員會推出“巴塞爾協(xié)議Ⅰ”確立了資本監(jiān)管在銀行業(yè)審慎監(jiān)管中的核心地位以來，國際銀行業(yè)資本監(jiān)管制度始終處于不斷發(fā)展和變化的過程中[2]。這為我國資本監(jiān)管改革提供豐富的可資借鑒的經(jīng)驗。我國銀行業(yè)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實需求和國際銀行業(yè)監(jiān)管制度的變革構(gòu)成我國銀行業(yè)資本監(jiān)管改革的“雙引擎”。

（一）商業(yè)化轉(zhuǎn)型與資本監(jiān)管的早期探索：“巴塞爾協(xié)議Ⅰ”的引入

1994年國務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》正式提出建立以國有商業(yè)銀行為主體的金融體系，實施由國家專業(yè)銀行向國有商業(yè)銀行的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。1995年全國人大通過了《商業(yè)銀行法》，為推進(jìn)國有銀行改革和加強(qiáng)監(jiān)管奠定了法律基礎(chǔ)。為了順應(yīng)銀行業(yè)商業(yè)化改革的趨勢，1994年中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于對商業(yè)銀行實行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》，提出了包括資本充足率在內(nèi)的一系列資產(chǎn)負(fù)債比例管理指標(biāo)，并參考“巴塞爾協(xié)議Ⅰ”明確了資本充足率的計算方法和最低要求。但是，在當(dāng)時特定的制度環(huán)境下，國家對國有商業(yè)銀行的隱性擔(dān)保問題普遍存在，加之當(dāng)時我國資本監(jiān)管尚處在探索階段，資本充足率計算方法風(fēng)險敏感性差（1996年和1997年中國人民銀行曾兩次對資本充足率計算方法進(jìn)行了局部調(diào)整），監(jiān)管措施安排很不完善，資本監(jiān)管的約束作用難以有效發(fā)揮。

（二）市場化轉(zhuǎn)型與資本監(jiān)管的確立：向“巴塞爾協(xié)議Ⅱ”轉(zhuǎn)軌

1997年，東南亞金融危機(jī)充分暴露了我國銀行體系的脆弱性，拉開了我國銀行業(yè)新一輪改革的序幕。2001年底，我國正式加入WTO，為加快銀行業(yè)改革注入了新的動力。2003年，中央政府啟動了以市場化為核心的銀行業(yè)改革，即通過“注資、財務(wù)重組、股份制改造、引入戰(zhàn)略投資、境內(nèi)外上市”等一系列重大改革舉措，逐步將國有商業(yè)銀行改造成國有股占主導(dǎo)、公眾持股的上市公司和市場化的經(jīng)營主體。政府還通過批準(zhǔn)設(shè)立了一批股份制商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行，加快了城市商業(yè)銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的改革重組以及引入外資銀行等多種方式引入新的市場化主體。

隨著我國銀行業(yè)市場化改革的深化，國家為銀行業(yè)提供的無償隱性擔(dān)保逐步弱化，資本充足率作為衡量商業(yè)銀行風(fēng)險抵御能力的核心指標(biāo)的重要性開始凸現(xiàn)。2004年2月，銀監(jiān)會出臺了《銀行資本充足率管理辦法》，對資本充足率的計算方法、監(jiān)管措施以及信息披露等方面進(jìn)行修改和完善，初步建立以資本監(jiān)管為核心的銀行業(yè)審慎監(jiān)管制度。2007年2月，銀監(jiān)會發(fā)布了《中國銀行業(yè)新資本協(xié)議實施指導(dǎo)意見》，確立了新資本協(xié)議（“巴塞爾協(xié)議Ⅱ”）實施的政策框架，明確了新資本協(xié)議實施的目標(biāo)、原則、范圍、方法和時間表，標(biāo)志著我國資本監(jiān)管向“巴塞爾協(xié)議Ⅱ”轉(zhuǎn)軌。

（三）國際金融危機(jī)背景下的金融監(jiān)管改革：“巴塞爾協(xié)議Ⅱ”和“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”同步推進(jìn)

2008年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)成為繼大蕭條以來最為嚴(yán)重的一次國際金融危機(jī)。危機(jī)的爆發(fā)推動了各國金融監(jiān)管制度的快速變革。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會先后發(fā)布了《強(qiáng)化新資本協(xié)議框架的建議》、《增強(qiáng)銀行體系穩(wěn)健性（征求意見稿）》等一系列重要文件，就資本監(jiān)管改革達(dá)成了共識。2010年12月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會正式發(fā)布了“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”，確立了國際銀行業(yè)資本監(jiān)管的新標(biāo)準(zhǔn)。

隨著國有商業(yè)銀行股份制改革的完成，我國銀行業(yè)市場化程度和資本充足率水平大幅上升，銀行體系的穩(wěn)健性和競爭力不斷提高，成功地應(yīng)對了此次國際金融危機(jī)的沖擊。在資本監(jiān)管方面，2008年到2010年期間，銀監(jiān)會先后發(fā)布了11個與新資本協(xié)議實施有關(guān)的監(jiān)管指引。2009年，中國被接納為巴塞爾委員會的正式成員。作為主要成員國，中國全面參與了國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的討論和制訂，并在全球范圍內(nèi)率先實施“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”。在這種背景下，2011年8月，銀監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行資本管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），對商業(yè)銀行資本監(jiān)管指標(biāo)體系進(jìn)行了重大調(diào)整，全面引入了“巴塞爾協(xié)議III”確立的資本監(jiān)管新要求和風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)計算方法，明確了包括商業(yè)銀行內(nèi)部資本充足評估程序、資本充足率監(jiān)管檢查的第二支柱下資本監(jiān)管要求[3]。《辦法》的出臺意味著中國銀行業(yè)資本監(jiān)管體系進(jìn)入“巴塞爾協(xié)議Ⅱ”和“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”同步推進(jìn)的新階段。

二、資本監(jiān)管改革的主要內(nèi)容及達(dá)標(biāo)安排：與“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的比較分析

（一）提高銀行資本監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)吸收損失的能力

此次國際金融危機(jī)后，強(qiáng)化銀行資本監(jiān)管成為國際監(jiān)管改革的共識，“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”大幅提高了銀行業(yè)資本監(jiān)管的要求。《辦法》參考“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的規(guī)定，大幅提高銀行資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)：一是提高最低資本要求，將核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別提高到5%、6%和8%；二是引入2.5%的儲備資本要求，提高金融機(jī)構(gòu)損失吸收能力；三是引入0~2.5%的逆周期資本要求，建立逆周期超額資本要求，緩解資本監(jiān)管的順周期效應(yīng)；四是引入1％的系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求，旨在降低道德風(fēng)險；五是引入第二支柱資本要求。《辦法》實施后，正常時期系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率分別不得低于11.5%和10.5%。由表1可知，《辦法》規(guī)定的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不僅較原標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，而且無論從指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)還是達(dá)標(biāo)時間上都高于“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的要求。

（二）明確銀行資本定義、構(gòu)成和合格標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了資本監(jiān)管基礎(chǔ)

與“巴塞爾協(xié)議Ⅱ”主要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險識別能力，在資本監(jiān)管中關(guān)注加權(quán)風(fēng)險資產(chǎn)的計量（即關(guān)注分母）不同，“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”主要強(qiáng)調(diào)資本的基礎(chǔ)性作用，在資本監(jiān)管中關(guān)注資本的質(zhì)量和計量（即關(guān)注分子）。《辦法》采用“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”有關(guān)資本定義將資本劃分一級資本和二級資本，規(guī)定了核心一級資本、一級資本和二級資本的構(gòu)成要素以及合格標(biāo)準(zhǔn)；明確規(guī)定了各級資本相應(yīng)構(gòu)成要素的調(diào)整項，如資本公積必須“扣除可供出售金融資產(chǎn)中的股權(quán)類和債券類的公允價值變動形成的凈利得”等部分，未分配利潤應(yīng)“扣除交易性金融工具公允價值變動形成的未實現(xiàn)累計凈利得”等部分。于此同時，為緩解資本標(biāo)準(zhǔn)提高對商業(yè)銀行資本充足率的影響，《辦法》對目前不合格的資本工具給予了10年過渡期。

（三）擴(kuò)大風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的覆蓋范圍、規(guī)范計算規(guī)則，增強(qiáng)了風(fēng)險捕捉能力

擴(kuò)大資本監(jiān)管的風(fēng)險覆蓋面，增強(qiáng)風(fēng)險捕捉能力是“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”資本監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。《辦法》在借鑒“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”相關(guān)內(nèi)容基礎(chǔ)上，結(jié)合我國銀行業(yè)實際，對風(fēng)險覆蓋范圍和計量方法進(jìn)行了重大調(diào)整。一是重新確定了各類資產(chǎn)的信用風(fēng)險權(quán)重體系，特別是降低了微小企業(yè)債權(quán)、個人貸款的風(fēng)險權(quán)重，調(diào)整了住房抵押貸款的風(fēng)險權(quán)重，體現(xiàn)了資本監(jiān)管的公共政策導(dǎo)向；二是要求所有銀行必須計算市場風(fēng)險資本要求，明確了市場風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)覆蓋范圍和計量方法；三是首次明確提出了操作風(fēng)險資本要求，明確規(guī)定操作風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)覆蓋范圍和計量方法，并要求從2012年開始分5年逐步達(dá)標(biāo)；四是引入了信用風(fēng)險和市場風(fēng)險的內(nèi)部評級法，允許符合條件的銀行采用內(nèi)部評級法計量信用風(fēng)險資本要求。

（四）嚴(yán)格資本監(jiān)管措施，強(qiáng)化了資本約束力

近年來，我國商業(yè)銀行資本補(bǔ)充具有集中性、周期性的特點(diǎn)，一定程度上反映原有的資本監(jiān)管模式對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為和風(fēng)險承擔(dān)行為約束有待進(jìn)一步強(qiáng)化。《辦法》依據(jù)資本充足率水平不同，將商業(yè)銀行劃分為四個層次，監(jiān)管當(dāng)局對不同類型的商業(yè)銀行實施分類監(jiān)管，采取一整套具有針對性和操作性的差異化監(jiān)管措施。《辦法》實施后，商業(yè)銀行若不能達(dá)到最低資本要求，將被視為嚴(yán)重違規(guī)和重大風(fēng)險事件，監(jiān)管當(dāng)局將采取嚴(yán)厲的監(jiān)管措施。

（五）規(guī)范內(nèi)部資本充足評估程序和信息披露，強(qiáng)化了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資本內(nèi)部約束機(jī)制和市場化約束機(jī)制的有效性

《辦法》提高了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資本充足率的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了市場化約束機(jī)制的有效性。主要體現(xiàn)在：增加了對風(fēng)險計量方法，風(fēng)險計量體系的重大變更、內(nèi)部資本充足評估方法以及薪酬方面的信息披露，強(qiáng)調(diào)了對風(fēng)險暴露的定量信息的披露；將銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信息披露頻率分為臨時、季度、半年及年度披露，并分別對各類與資本監(jiān)管有關(guān)的信息的披露頻率作出了明確規(guī)定。

三、資本監(jiān)管改革對我國銀行業(yè)的潛在影響

《辦法》是我國借鑒金融危機(jī)后國際社會金融監(jiān)管改革的最新進(jìn)展，結(jié)合我國銀行業(yè)實際推出了一項重要監(jiān)管改革措施。無論從短期來看或是長期來看，此次監(jiān)管改革都將我國銀行業(yè)產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

（一）短期來看監(jiān)管改革對我國銀行業(yè)的資本、風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)以及資本補(bǔ)充產(chǎn)生一定影響，但不會造成的過大的直接沖擊

截至2010年末，我國全部商業(yè)銀行的加權(quán)平均資本充足率達(dá)到12.2％，撥備覆蓋率超過200％。因此，短期來看《辦法》的出臺會對我國銀行業(yè)的資本、風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)以及資本補(bǔ)充產(chǎn)生一定影響，但不會造成的過大的直接沖擊。

一是資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的提高，增加了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資本成本。據(jù)估計，國內(nèi)銀行的普通股年度成本約在10％～13％，遠(yuǎn)高于發(fā)行次級債的成本，商業(yè)銀行將面臨更加高昂的資本成本。此外，目前在我國股票市場上，銀行股占比較高（超過20%），如果出現(xiàn)銀行類上市公司同時通過增發(fā)股票補(bǔ)充資本，可能對本已非常低迷的股票市場造成較大沖擊。

二是風(fēng)險權(quán)重的調(diào)整，擴(kuò)大了銀行金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險資產(chǎn)的規(guī)模。《辦法》擴(kuò)大了風(fēng)險覆蓋范圍，審慎計量風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)，并對權(quán)重法下資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重體系的調(diào)整。取消了對境外和國內(nèi)公共企業(yè)的優(yōu)惠權(quán)重，小幅提高了對銀行債權(quán)的風(fēng)險權(quán)重，對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)規(guī)模產(chǎn)生了一定影響。筆者的一項調(diào)查顯示，按照調(diào)整后的信用風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)辦法計算，某城市商業(yè)銀行的信用風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)較舊辦法提高5%左右。同時，按《辦法》中有關(guān)市場風(fēng)險資產(chǎn)和操作風(fēng)險的計算方法，市場風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)和操作風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的計入分別導(dǎo)致改行加權(quán)風(fēng)險資產(chǎn)增加5%和1%。

三是部分中小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)面臨較大的資本補(bǔ)充壓力。總體來看，中、農(nóng)、工、建、交以及中信銀行和招行等系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)由于資本充足率水平較高、融資渠道較多，達(dá)到11.5%的資本充足率問題不大，但部分中小型商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社面臨較大的資金壓力。

（二）長期來看監(jiān)管改革將對我國銀行業(yè)的資本管理以及業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和盈利模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

一是對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資本管理和資本規(guī)劃水平提出了更高的要求。近年來，我國大型商業(yè)銀行資本質(zhì)量較好，資本充足率較高的，主要是20世紀(jì)90年代末的不良資產(chǎn)剝離和2003年以來政府注資、財務(wù)重組、股份制改造和公開上市的過程中，經(jīng)歷了兩輪周期性集中資本補(bǔ)充。資本補(bǔ)充的周期性和集中性說明資本監(jiān)管約束確實對商業(yè)銀行經(jīng)營中發(fā)揮了作用，也說明商業(yè)銀行資本管理和資本規(guī)劃水平還有待提高。《辦法》的出臺將要求商業(yè)銀行建立資本約束機(jī)制，提高資本管理的能力和水平，制定與銀行發(fā)展戰(zhàn)略向適應(yīng)的資本規(guī)劃，不斷完善內(nèi)源和外源資本補(bǔ)充機(jī)制，切實提高資本質(zhì)量和損失吸收能力。

二是對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和盈利模式調(diào)整提出了更高的要求。《辦法》嚴(yán)格的資本計提要求，將大大抑制銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信貸擴(kuò)張能力，傳統(tǒng)以“吃利差”為主的盈利模式將難以維繼。這必將促使銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)盡快從過度依賴傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)向業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展的轉(zhuǎn)變。此外，《辦法》對各類資產(chǎn)的風(fēng)險權(quán)重進(jìn)行了調(diào)整，將微小企業(yè)的債權(quán)風(fēng)險權(quán)重由100%下調(diào)到75%，將個人貸款風(fēng)險權(quán)重由100%下調(diào)到75%，降低了小企業(yè)及農(nóng)戶和自然人貸款的資本占用，將有利于促進(jìn)商業(yè)銀行，特別是以微小企業(yè)和農(nóng)戶及其他自然人為主要服務(wù)對象的中小金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加大業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，明確市場定位。

五、對策建議

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化資本管理意識，建立全面風(fēng)險管理組織體系

《辦法》的實施將會把商業(yè)銀行對資本管理引入精細(xì)化管理階段，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以《辦法》的出臺和實施，掌握資本管理的要義及方法，樹立和強(qiáng)化資本成本意識、資本約束意識和審慎經(jīng)營意識。當(dāng)前，隨著我國金融業(yè)的快速發(fā)展和金融體系的日益復(fù)雜，商業(yè)銀行面臨的風(fēng)險由原來的信用風(fēng)險發(fā)展到以信用風(fēng)險為核心，覆蓋市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險、操作風(fēng)險多種風(fēng)險并存的局面。這就要求商業(yè)銀行按照《辦法》的要求建立“全面風(fēng)險管理”的理念，建立“全面風(fēng)險管理”相適應(yīng)的風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)。

（二）制定資本發(fā)展規(guī)劃，建立多渠道資本補(bǔ)充的長效機(jī)制

《辦法》對商業(yè)銀行資本質(zhì)量和數(shù)量都提出了更高的要求，如何以合理的成本補(bǔ)充資本成為商業(yè)銀行發(fā)展面臨的重要約束。這就要求商業(yè)銀行制定科學(xué)的資本發(fā)展規(guī)劃，拓寬資本補(bǔ)充渠道。特別是，對于大多數(shù)資產(chǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，融資渠道有限的中小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)來說，迫切需要開拓資本補(bǔ)充渠道，通過提高盈利能力、增加資本內(nèi)部積累以及增加股東注資等方式及時補(bǔ)充核心一級資本，進(jìn)一步提高資本質(zhì)量，保證資本的持續(xù)充裕。

（三）調(diào)整經(jīng)營管理模式和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，不斷優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)

從中長期來看，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該主動調(diào)整業(yè)務(wù)模式，努力提高資本的使用效率，盡可能與最小的資本消耗獲得最大的經(jīng)營效益。通過優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展零售銀行、中間業(yè)務(wù)等不要動用自身資本的業(yè)務(wù)。緊密結(jié)合市場需求變化情況，推動中間業(yè)務(wù)快速發(fā)展，進(jìn)一步提高手續(xù)費(fèi)、傭金等非信貸資產(chǎn)收益比例，提高非利息收入比重，逐漸建立起多元化的盈利模式。在風(fēng)險可控的前提下，開發(fā)有特色的新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)，避免低水平同質(zhì)化競爭，提高綜合盈利能力。中小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步明確市場定位，加大對小微型企業(yè)的支持力度，防止業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的同質(zhì)化擴(kuò)張和惡性競爭。

（特約編輯：羅洋）

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