風險為本反洗錢監管制度的構建研究

摘 要：風險為本反洗錢監管是我國反洗錢監管的目標模式。為實現目標模式，促進金融機構主動、有效、全面開展反洗錢工作，中國人民銀行需要開展準確的風險評估，保證金融機構具備以風險為本開展反洗錢工作的能力，以及能夠對人民銀行監管要求作準確應激。因制度激勵是監管的本質，監管部門應從制度建設入手達成風險為本反洗錢監管條件，通過自上而下的和自下而上的變遷手段予以推動，全面構建反洗錢制度體系。

關鍵詞：反洗錢；風險為本；制度激勵；監管

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)12－００49－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.13

《中國反洗錢戰略（2008—2012）》提出了風險為本反洗錢監管的戰略目標，但從當前反洗錢工作實際情況來看，反洗錢監管部門尤其是基層反洗錢監管部門仍多習慣于規則為本的監管方式，被監管機構也缺乏相應的風險管理意識、技術和架構，戰略目標實施面臨嚴峻挑戰。本文將從制度建設和制度激勵的角度探討戰略目標有效實施的可行方法，并結合中國人民銀行淮南市中心支行反洗錢監管實踐予以說明。

一、風險為本反洗錢監管的內涵與運行條件

（一）風險為本反洗錢監管內涵

以風險為本開展反洗錢工作就是把有限的反洗錢資源合理配置于反洗錢體系①之中，以實現資源的最大化利用，有效抑制洗錢犯罪。人民銀行按照風險為本原則對金融機構反洗錢工作進行監管，就是不對金融機構采用統一監管程序，而選擇根據其對監管目標的潛在影響來分配監管資源。這要求監管者明確監管目標，通過建立科學的風險評價體系，對監管對象妨礙監管目標的潛在風險進行評估，根據評估結果合理分配監管資源，以保證監管目標的達成。從監管主客體來看，監管部門首先需要在宏觀上根據區域、行業和業務等要素進行綜合風險評估，其次要監督管理金融機構按照風險為本的方法開展反洗錢工作。

風險為本的反洗錢監管不同于規則為本的反洗錢監管，前者并不是對后者的否定，而是在其基礎上的監管方式的革新。風險為本的反洗錢監管同樣需要一系列監管規則，但對這些規則的應用有所不同，即更加突出規則的事前利用而不僅僅是事中控制和事后處罰，更加注重原則的貫穿指導，賦予金融機構更大的工作主動性。

（二）風險為本反洗錢監管的目標

反洗錢監管目標應是促進金融機構主動、有效、全面地開展反洗錢工作，切實降低洗錢風險[1]。通過監管，使得金融機構有主動開展反洗錢工作的充分動力；通過監管，使得金融機構合理配置反洗錢資源產生最大的反洗錢效能；通過監管，能夠使得金融機構不存在工作漏洞。

當前反洗錢工作與監管目標尚有差距。首先，金融機構反洗錢主動性不足，因為反洗錢是一定意義上的公共物品，具有正的外部性，從而使得由私人部門開展的工作供給小于需求。其次，金融機構依照監管規則開展工作，資源分配較為分散，違背了反洗錢資源的供求規律，反洗錢工作效率不高。再次，隨著金融機構經驗范圍的擴大和金融產品的更新換代，既有的反洗錢規則難免滯后，依照規則開展的反洗錢工作缺乏全面合理性。風險為本反洗錢監管需要解決上述問題，達成監管目標。

（三）風險為本反洗錢監管的運行條件

監管部門為使金融機構依照風險為本的原則，主動、有效、全面地開展反洗錢工作，需要以下幾個條件：

1.準確的風險評估。風險評估是風險為本反洗錢監管的前提，是各種監管舉措的出發點。從當前反洗錢工作實際情況來看，風險評估應為反洗錢監管主體以風險為本開展反洗錢監管的必要職能，并以此為基礎在反洗錢體系內配置反洗錢資源①。

2.金融機構以風險為本開展反洗錢工作的能力。金融機構以風險為本開展反洗錢工作的能力是風險為本反洗錢監管的著力點和最終目的。監管部門的監管目標必須通過監管客體的具體行動來實現，而監管客體的行動能力又反過來影響著監管主體的監管戰略和策略。在監管戰略已經確定為風險為本的前提下，金融機構以風險為本開展反洗錢工作的能力就成為風險為本反洗錢監管的必要條件。

3.金融機構對人民銀行風險為本反洗錢監管的正確應激。監管主客體都具備了風險為本反洗錢工作能力，僅形成了監管的靜態均衡，并不能保證動態監管目標的順利實現。中間需要一個有效的傳導機制，即金融機構能夠準確接收監管部門監管信息并對監管要求做出正確的應激反應，這是動態監管的必然要求。

二、風險為本反洗錢監管的制度需求與制度變遷

（一）制度激勵是監管的本質

監管的存在，意味著相應原則與規則的制定執行。這里的監管原則與規則就是制度。監管制度的構建需要考慮監管對象對監管制度的反應，這種反應受到監管對象生存的綜合制度環境②的影響。綜合制度環境是監管對象的決策參數，稱為廣義制度，相應的監管制度為狹義制度。有效的監管意味著在廣義制度下③，狹義制度能夠激勵監管對象采取符合監管目標的某種行動。但無論最終產生的行動是否與監管目標相符合，都說明監管制度的制定與執行將對監管對象產生激勵，達成或違背監管目標，這種激勵正是監管的本質[2]。

（二）風險為本反洗錢監管的制度需求

1.準確的風險評估。準確的洗錢風險評估需要兩個條件：一是合乎現實的風險評估模型和評估方法，二是客觀有效的評估信息。在既有的風險評估模型和評估方法的基礎上④，洗錢相關信息的客觀有效性是持續動態風險評估的關鍵。然而，風險評估相關信息分散于反洗錢體系中，由于信息的不對稱性，分散信息難以組合成有效信息鏈，造成了風險評估的困難。因此，開展準確的風險評估需要相關制度保證洗錢及反洗錢相關信息的暢通。

洗錢及反洗錢的信息流通應包括反洗錢體系對洗錢活動現狀和規律的信息掌握和反洗錢體系間的信息流通。前者應通過鼓勵反洗錢體系特別是人民銀行和金融機構通過金融情報搜集與分析提煉有效信息，是風險評估的基礎；后者包括監管部門自身以及監管部門與被監管部門間的信息流通，是反洗錢風險評估和持續評估的必要條件。促進信息流通的相關制度應能夠激勵信息傳播接收雙方及時、準確、真實地傳收信息，信息傳播渠道通暢。

2.提升金融機構以風險為本開展反洗錢工作的能力。當前不少金融機構對風險為本的反洗錢工作理念認知不夠深入，對自身洗錢風險狀況難以準確把握，也沒有組建適應風險為本反洗錢工作的組織架構和內控制度。因而需要相關制度，激勵金融機構提高風險管理意識、技術和架構。

金融機構以風險為本開展反洗錢工作的能力來源于自身反洗錢實踐中的經驗積累和監管部門的監管支持。相關制度應從保證金融機構反洗錢隊伍穩定性和反洗錢能力成長性入手，幫助金融機構搭建風險為本反洗錢架構，并有利于金融機構克服對既有規則和搭便車的依賴，轉向自身的能力積累與培養。

3.金融機構對人民銀行風險為本反洗錢監管的準確應激。監管主客體的目標差異度和監管客體的應激成本，決定著監管客體按監管主體預期對監管措施應激行動的準確度。現實情況下，金融機構反洗錢工作目標一般為符合監管要求、規避監管懲罰，而非主動、有效、全面的開展反洗錢工作，金融機構與人民銀行的反洗錢工作目標差異導致前者對后者監管難以準確應激。同時，金融機構按監管目標開展反洗錢工作，工作成本必然較當前上升，在沒有相應補償機制的情況下，金融機構同樣難以對人民銀行監管準確應激。因而，需要通過相關制度改變金融機構反洗錢工作的生態環境，使金融機構認識到反洗錢在其風險控制中的作用，以及通過有效的反洗錢獎勵制度改變金融機構反洗錢工作的成本收益狀況。

（三）路徑依賴與制度變遷

由現有制度向目標制度的轉變過程即為制度變遷。制度變遷一般存在路徑依賴①特征，從而使保證風險為本反洗錢監管順利推行的相關制度變遷面臨困境[3]。

首先，監管部門與被監管機構已經習慣了規則為本的反洗錢監管方式，對監管規則較為熟悉，反洗錢成本因反洗錢工作熟練度的增加遞減，如若改變監管方式，監管部門需要重新進行工作準備，而被監管部門也需要適應新的監管要求，在沒有看到成本收益均衡明顯向受益方傾斜的條件下，沒有足夠的動力進行改變。其次，監管主客體通過多年的監管博弈，已經逐漸形成監管均衡。對被監管機構而言，均衡一旦打破，其工作任務和工作結果均屬未知。此外，這些機構一直多以相對消極的態度應對反洗錢工作，新的監管方式的目標之一便是提高其工作主動性，這無疑增加了其工作成本，因而其沒有足夠動力進行改變。

因而，要想順利推行風險為本的反洗錢監管，順利實現制度變遷，需要對反洗錢制度體系予以綜合調整，突出制度激勵成效，把反洗錢工作的外部性內在化。一方面，由上而下的調整反洗錢主制度體系，對金融情報機構制度、客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存制度、大額交易與可疑交易報告制度、反洗錢聯席會議制度等予以調整。另一方面，由下而上的要求人民銀行分支機構根據本地區社會經濟和金融機構活動特點，試驗性地制定適宜的各種規章規則，根據試用成效進行一般性處理后在更廣范圍內推廣。此外，應注重反洗錢工作和反洗錢工作制度的共享性，這對降低反洗錢成本、內化反洗錢工作動機意義重大。

三、風險為本反洗錢監管制度的構建

（一）促進信息對稱的相關制度

1.金融情報機構制度。當前的金融情報機構制度規定反洗錢監測分析中心負責反洗錢信息情報收集與分析，而相應的調查與移送職責歸屬反洗錢局。這種制度安排與金融情報產生的科學流程不符，使得前者被動接受信息而無權評價，后者沒有相關數據而無法評估數據質量，造成可疑資金監測分析與反洗錢監管調查相互割裂的局面。該制度的調整應當整合反洗錢局和反洗錢監測分析中心職能，將二者合并[4]。

2.反洗錢聯席會議制度。反洗錢聯席會議制度下，不同部門反洗錢內在需求的差異提高了反洗錢聯席成員信息交流成本，不利于反洗錢監管力的統一，只有在更高層面上統一需求才能解決問題。若將來條件成熟，建議參照國家外匯管理局模式，以中央銀行反洗錢局為主體，在目前反洗錢聯席會議制度基礎上組建國家反洗錢局，形成各機構相互配合、相互協調的局面。

3.金融機構信息報送制度。當前反洗錢制度多從人民銀行反洗錢信息收集的角度規定反洗錢信息需求，容易造成金融機構特別是基層金融機構反洗錢信息報送不規范、不全面和不準確。人民銀行分支機構可在反洗錢信息報送要求的基礎上，從風險為本反洗錢監管信息需求出發，制定金融機構信息報送細則，明確信息報送內容、期限和形式。由于洗錢風險的差異，各人民銀行分支機構反洗錢信息需求不一，信息報送細則應體現風險評估結果。

（二）提升金融機構以風險為本開展反洗錢工作能力的相關制度

1.反洗錢工作準入制度。工作準入意味著工作能力的要求和工作人員的淘汰。新設金融機構和已設金融機構反洗錢新進工作人員是反洗錢體系中較為薄弱的環節和節點，需加強對其反洗錢工作的管理；新設金融機構和已設金融機構反洗錢新進工作人員尚未形成路徑鎖定，是金融體系開展風險為本反洗錢工作的有利突破口。適當的人員淘汰機制，能夠激勵金融機構提高反洗錢人員工作水平，穩定反洗錢人才隊伍。

2.反洗錢宣傳培訓制度。金融機構的反洗錢宣傳一直成效甚微，這與提高社會公眾反洗錢認知、降低反洗錢成本相矛盾。規律性和規模性的反洗錢宣傳制度既可以降低金融機構反洗錢宣傳成本，又可以營造宏大的宣傳氛圍，在社會公眾間有效的普及反洗錢知識。反洗錢工作的公共物品性質決定了金融機構反洗錢培訓供給不足，因而人民銀行應根據風險為本反洗錢工作的需求，適時適當地對金融機構反洗錢人員進行培訓。具體培訓方式可以是統一培訓、專項培訓或援助培訓①，培訓內容應是風險為本理念下的反洗錢工作內容。

3.反洗錢特別組織制度。當前金融機構特別是基層金融機構反洗錢組織缺乏靈活性，多為從反洗錢相關部門指定人員的硬性結構，沒有針對洗錢風險進行結構調整。在金融機構反洗錢組織結構相對穩定前提下，應鼓勵金融機構組建反洗錢特別行動組，根據洗錢風險變動及時調整和補充各分支機構反洗錢人員力量，并進行反洗錢工作經驗傳授與交流。

4.反洗錢工作細則。指導金融機構開展反洗錢工作的具體細則，如《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》、《金融機構大額交易與可疑交易報告管理辦法》等制度，除客戶風險等級劃分外，很難體現風險為本的反洗錢理念，從而造成了反洗錢資源的浪費，降低了反洗錢工作效率。針對這些制度的調整應充分利用風險評估結果，提高客戶身份信息的機構內共享以及部分客戶身份信息的系統內共享；應從新設定大額交易報告標準，根據不同區域、行業和業務類型選擇合宜的金額標準，并根據人民幣匯率的變化，適當調整本外幣的對應額度；應逐步取消現行可疑交易報告客觀標準，制定原則性規定，強化金融機構自主識別能力，逐步實現以主觀分析為主的可疑交易報告方法。

（三）增強金融機構對人民銀行風險為本反洗錢監管準確應激的相關制度

1.風險為本的金融監管制度。監管部門對金融市場的監管方式應具有一致性。這里的一致性有兩層含義：一是不同工作領域的監管理念橫向一致性，二是監管制度的縱向持續性。一致性的金融監管有利于反洗錢工作外部性內在化，因為一方面降低了金融機構區分業務領域區別方式地開展工作的矛盾，另一方面能夠形成較為穩定的工作預期，從而有利于金融機構較為簡單明確地把反洗錢看作風險防控手段，監管主客體目標趨同[5]。

2.感知明顯的反洗錢獎勵制度。所謂感知明顯，就是金融機構反洗錢成本的付出能夠獲得自身感知明顯的收益。洗錢區域的廣闊性和流動性，使得當前基層金融機構很難從2010年出臺的反洗錢獎勵制度（銀發[2010]231號）中獲得感知明顯的反洗錢獎勵；日常的反洗錢工作更非直接針對洗錢犯罪的查獲，使得金融機構難以真正體會反洗錢工作成效。感知明顯的獎勵制度可以從兩個方面入手：一是設定適宜的反洗錢獎勵資金，依據風險評估結果和監管目標達成程度等參數分區域劃撥，由人民銀行分支行根據本地區反洗錢活動狀況和反洗錢監管評價結果予以獎勵；二是利用人民銀行業務的綜合性，對反洗錢工作成效突出的金融機構給予其他業務辦理的優先便利權。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]卡倫·麥卡錫.金融監管：神話與現實[J].中國金融，2008（18）.

[2]道格拉斯·諾斯.西方世界的興起[M].北京:華夏出版社，1992.

[3]韓光林.中國反洗錢監管制度變遷的路徑鎖定及對策[J].國際金融研究，2010（11）.

[4]童文俊.金融業反洗錢監管模式及對我國的啟示[J].管理觀察，2009（2）.

[5]中國人民銀行鄭州中心支行課題組.風險為本反洗錢監管問題探討[J].金融理論與實踐，2010（2）.