淺議國際金融危機(jī)后的歐盟金融監(jiān)管體制改革

摘 要：2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，美歐各國加強(qiáng)了對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)管和防范。歐盟推動了新一輪的歐盟金融監(jiān)管改革，旨在打破各成員國在金融監(jiān)管領(lǐng)域相互割據(jù)的局面，實現(xiàn)了歐盟層面上的統(tǒng)一監(jiān)管。其核心內(nèi)容是建立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會（ESRC）和歐洲金融監(jiān)管者體系（ESFS），從宏觀和微觀兩個層面加強(qiáng)監(jiān)管。本文在分析歐盟金融監(jiān)管體制改革的主要動因、演進(jìn)過程和主要框架的基礎(chǔ)上，探討了新歐盟金融監(jiān)管體制的主要特點和對深化我國金融管理體制改革的啟示作用。

關(guān)鍵詞：歐盟；金融危機(jī)；金融監(jiān)管體制改革

中圖分類號：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)12－００53－０2 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.14

一、歐盟金融監(jiān)管體制改革的動因與演進(jìn)

2008年，起源于美國的次貸危機(jī)演變?yōu)槿蛐越鹑谖C(jī)，金融危機(jī)充分暴露出了歐盟金融監(jiān)管各國條塊分割的弊端，由此造成的后果是歐盟對于在歐洲金融市場上不斷蔓延的風(fēng)險缺乏全面認(rèn)識、反應(yīng)遲鈍，等到危機(jī)爆發(fā)時又各自為戰(zhàn)，幾乎沒有統(tǒng)一應(yīng)對的有效手段。因此，對歐盟金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革，加強(qiáng)宏觀審慎性管理、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，將危機(jī)遏制于萌芽階段成為金融危機(jī)后歐盟金融監(jiān)管體制改革的主要方向。2009年5月，歐盟委員會發(fā)布《歐洲金融監(jiān)管》草案，該草案就建立新的歐洲金融監(jiān)管體系提出了一個平衡、務(wù)實的設(shè)想。這一設(shè)想的核心是加強(qiáng)各國監(jiān)管者的合作和協(xié)調(diào)，包括建立新的歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)并首次建立一個歐洲層面的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測整個金融體系的風(fēng)險。2009年9月22日，歐洲議會通過歐盟金融改革法案，決定建立一系列新的歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)替換之前的各種委員會以監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)，并成立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會負(fù)責(zé)監(jiān)控和預(yù)警歐洲經(jīng)濟(jì)中的各種風(fēng)險。2011年，歐盟三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲保險與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局和歐洲證券與市場監(jiān)管局）正式開始運(yùn)轉(zhuǎn)，加上此前已成立的歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會，由金融危機(jī)催生的新歐盟金融監(jiān)管體系已基本建立并開始履行職責(zé)。該新體系旨在為歐洲金融業(yè)的有序復(fù)蘇提供更優(yōu)良的監(jiān)管環(huán)境，并避免再次發(fā)生大規(guī)模的深度金融危機(jī)[1]。

二、歐盟金融監(jiān)管體制改革的主要框架

（一）歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRC）

長期以來，歐洲的宏觀審慎分析是分離的，由不同國家、不同層次的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這使歐洲金融市場積累了很多風(fēng)險因素。為此，歐盟委員會決定建立一個單獨機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對整個歐盟金融體系的宏觀審慎監(jiān)管。它能夠識別金融穩(wěn)定面臨的潛在風(fēng)險，提前發(fā)布風(fēng)險預(yù)警，并提出風(fēng)險處置方案。這個單獨的機(jī)構(gòu)就是歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRC），新設(shè)立的ESRC負(fù)責(zé)在歐洲層面實施宏觀審慎監(jiān)管，并維護(hù)金融穩(wěn)定。其主要職責(zé)是在宏觀經(jīng)濟(jì)和金融市場發(fā)展背景下評估歐盟金融體系的穩(wěn)定性。如果可以預(yù)見顯著的金融風(fēng)險，ESRC會提供早期預(yù)警，必要時將建議采取怎樣的補(bǔ)救措施。ESRC提出的預(yù)警和建議是普遍性的，也可能針對某個成員國，而且將為相關(guān)應(yīng)對政策提出具體時間表，這些預(yù)警和建議將通過經(jīng)濟(jì)與財政部長委員會（ECOFIN）或者新的歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布。ESRC還會依據(jù)建議對象的報告負(fù)責(zé)監(jiān)督其建議的落實。

（二）歐洲金融監(jiān)管者體系（ESFS）

2009年，歐盟理事會通過關(guān)于建立歐洲金融監(jiān)管系統(tǒng)（簡稱ESFS）的決議。作為歐洲監(jiān)管的操作系統(tǒng)，其旨在通過建立更強(qiáng)大、一致性更高的趨同規(guī)則來提高各國的監(jiān)管能力，實現(xiàn)對跨國金融機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。ESFS由各國金融監(jiān)管當(dāng)局組成，與新的歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起確保單個金融機(jī)構(gòu)層面的金融穩(wěn)定，并保護(hù)金融服務(wù)消費者的利益。新的歐洲監(jiān)管體系一方面建立在平均分?jǐn)偤拖嗷?qiáng)化的職責(zé)基礎(chǔ)上，將各國監(jiān)管與整個歐洲層面的集中監(jiān)管結(jié)合起來，以促進(jìn)規(guī)則統(tǒng)一以及監(jiān)管實踐和執(zhí)法的一致性；另一方面則建立在伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，靈活而有效，主要目的是要增進(jìn)各國監(jiān)管者的相互信任，確保東道國監(jiān)管者有合適的權(quán)力來制定有關(guān)金融穩(wěn)定和消費者保護(hù)的政策，從而使跨境風(fēng)險得到更有效的管理和防范。在歐盟層面上，歐洲金融監(jiān)管者體系下設(shè)三個新的歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即歐洲銀行業(yè)管理局（EBA）、歐洲保險和職業(yè)年金管理局（EIOPA）、歐洲證券業(yè)管理局（ESA）。

（三）宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

歐洲金融監(jiān)管改革的目標(biāo)是要確保宏觀審慎監(jiān)管（ESRC的管理）與微觀審慎監(jiān)管（ESFE的管理）的有效性及其良性互動，ESRC在履行宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)時，需要微觀層面提供統(tǒng)一的、及時的數(shù)據(jù)流。同時，各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管也將受益于ESRC對宏觀審慎環(huán)境的洞察。只有ESRC與ESFS充分合作、加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)行動，在“微觀”和“宏觀”層面之間實行有約束性的合作和信息交流程序，歐洲金融監(jiān)管的新框架才能真正發(fā)揮作用。為識別歐盟金融體系所面臨的潛在風(fēng)險并確定其嚴(yán)重程度等級，ESRC不僅可以從ESFS那里獲取微觀審慎監(jiān)管有關(guān)數(shù)據(jù)——尤其是大型和復(fù)雜跨國集團(tuán)的數(shù)據(jù)，而且有權(quán)就特定問題直接對各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場經(jīng)營者開展特別調(diào)查。根據(jù)新的歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立所適用的相關(guān)法規(guī)，各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)需向歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交必要信息。ESFE同時也需定期向ESRC提供關(guān)于所有金融機(jī)構(gòu)和金融市場、尤其是大型和復(fù)雜跨國集團(tuán)的匯總和匿名分類數(shù)據(jù)[2]。

三、歐盟金融監(jiān)管體制改革的特點

（一）新體系的監(jiān)管層次和監(jiān)管對象更加全面

一方面，歐盟的監(jiān)管權(quán)限得到擴(kuò)大。除了專門設(shè)置履行宏觀監(jiān)管職能的歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員（ESFS）會外，更將歐盟層面的直接監(jiān)管權(quán)限擴(kuò)展至包括銀行、保險、職業(yè)養(yǎng)老金在內(nèi)的幾乎整個金融服務(wù)領(lǐng)域。另一方面，全面加強(qiáng)以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理。歐盟認(rèn)為金融業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，而非脫離實際地自我膨脹。國際金融危機(jī)之后，歐盟開始致力于金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理方面的改革。其不僅強(qiáng)化了對銀行的風(fēng)險約束和關(guān)于銀行流動性風(fēng)險管理的要求，而且通過了關(guān)于加強(qiáng)信用評級公司權(quán)威性和監(jiān)管的提案。為了增強(qiáng)對沖基金和私人股權(quán)基金透明度的監(jiān)管，歐盟委員會還通過了關(guān)于包括對沖基金和私人股權(quán)基金在內(nèi)的投資基金管理人的歐盟監(jiān)管框架指令的相關(guān)提案。

（二）歐洲中央銀行在金融監(jiān)管體系中的職能和地位明顯加強(qiáng)

首先，從歐盟金融監(jiān)管體系的組織機(jī)構(gòu)來看，歐洲中央銀行的地位舉足輕重。在宏觀審慎監(jiān)管方面，歐洲中央銀行行長擔(dān)任ESRC的主席，ESRC的成員還包括歐盟各國中央銀行的行長、三個歐盟金融監(jiān)管當(dāng)局的主席和歐洲委員會的委員。其次，從歐盟金融監(jiān)管體系的運(yùn)作來看，歐洲中央銀行將為歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會提供包括信息搜集分析和行政執(zhí)行管理等多方面的支持，以便對歐盟整個金融系統(tǒng)履行宏觀審慎的金融監(jiān)管。第三，歐洲中央銀行與各金融監(jiān)管當(dāng)局之間的溝通與協(xié)調(diào)大大加強(qiáng)，因為ESRC對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的分析、監(jiān)測和評估需要將中央銀行的宏觀經(jīng)濟(jì)信息和監(jiān)管當(dāng)局的微觀監(jiān)管信息有機(jī)結(jié)合。

（三）歐盟層面的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位大大提升，并擁有一定的超國家權(quán)利

在以往的監(jiān)管體系中，歐盟名義上的金融監(jiān)管委員會只是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)成員國的金融監(jiān)管政策、促進(jìn)成員國金融監(jiān)管部門的合作等，并沒有直接的監(jiān)管權(quán)和實際的執(zhí)行權(quán)。改革后的泛歐金融監(jiān)管體系突破了歐盟成員國的主權(quán)“防線”，部分制度在設(shè)計上帶有明顯的超國家性質(zhì)。新成立的三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在某些領(lǐng)域和某些特殊情況下可擁有超國家權(quán)力，如對歐盟境內(nèi)注冊的評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接監(jiān)管，在緊急狀態(tài)下可臨時禁止或限制某項金融交易活動等。此外，歐盟委員會每隔三年都要提交一份評議報告，內(nèi)容包括是否需要授予泛歐金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)新權(quán)力，此舉意味著這套體系正在為歐盟未來統(tǒng)一的金融監(jiān)管打好基礎(chǔ)。

四、對深化我國金融管理體制改革的啟示

（一）建立中央銀行主導(dǎo)的宏觀審慎管理體系

我國中央銀行在法律上擁有防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的義務(wù)和評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險的職責(zé)。在未來金融改革中，應(yīng)完善中央銀行防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險義務(wù)與權(quán)利的對稱性，確立中央銀行在宏觀審慎管理中的主導(dǎo)性作用，進(jìn)一步強(qiáng)化中央銀行作為金融穩(wěn)定和金融主權(quán)維護(hù)者的地位與作用。首先，宏觀審慎管理具有宏觀溢出效應(yīng)，逆周期監(jiān)管與貨幣政策調(diào)控在維護(hù) （下轉(zhuǎn)第68頁）

（上接第54頁）金融穩(wěn)定方面具有較高的一致性。其次，中央銀行作為支付手段和金融市場即時流動性的唯一提供者決定了其在維護(hù)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的過程中可發(fā)揮決定性的作用。第三，中央銀行在維護(hù)系統(tǒng)性金融風(fēng)險中具有先天性便利條件，而實施宏觀審慎管理所必需的分析，可以部分借助中央銀行為制定貨幣政策而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)或貨幣形勢分析，同時中央銀行擁有支付、清算、結(jié)算和信息的優(yōu)勢和資本則有利于發(fā)揮自身的優(yōu)勢作用。第四，賦予中央銀行宏觀審慎管理權(quán)利同中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定職能的權(quán)責(zé)是對稱的[3]。

（二）加強(qiáng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范

充分重視對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)管和防范是金融危機(jī)留給人們的重要啟示。金融危機(jī)之后，歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開始對傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系進(jìn)行大規(guī)模改革，主要目的是要預(yù)防和抑制系統(tǒng)性金融風(fēng)險對整個金融體系乃至宏觀經(jīng)濟(jì)的巨大威脅。我國金融體系脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)體制，金融市場化改革時間較短，其在抑制系統(tǒng)性金融風(fēng)險的制度建設(shè)方面較為欠缺。現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系不僅缺失在維護(hù)金融體系穩(wěn)定方面極為重要的存款保險制度，而且資本充足率監(jiān)管框架設(shè)計和金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)等微觀審慎性監(jiān)管制度建設(shè)方面也存在很大缺陷和不足。隨著我國金融市場化程度和對外開放程度不斷加深，系統(tǒng)性風(fēng)險對金融體系的影響將會越來越明顯。未來一旦經(jīng)濟(jì)減速或金融創(chuàng)新活動過度，金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險就有全面爆發(fā)的可能。因此，應(yīng)充分利用我國在制度創(chuàng)新方面的后發(fā)優(yōu)勢，提前設(shè)計和規(guī)劃有助于防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險沖擊的金融管理體系。

（三）構(gòu)建有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

目前我國金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管的模式，雖然這有利于監(jiān)管的專業(yè)化分工、提高監(jiān)管效率，但隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管體制已無法有效實現(xiàn)混業(yè)趨勢下的監(jiān)管協(xié)調(diào)和對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的管理，從而難以有效防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。對此，應(yīng)構(gòu)建有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的管理[4]。一是要強(qiáng)化各專業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)合作，這是保證金融監(jiān)管體系穩(wěn)健運(yùn)作、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險和維護(hù)金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)。二是完善中央銀行和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的信息共享機(jī)制，應(yīng)建立包括國務(wù)院、中央銀行、國家發(fā)改委、財政部和各金融監(jiān)管部門在內(nèi)的金融監(jiān)管信息共享機(jī)制，促進(jìn)宏觀與微觀監(jiān)管信息及時、全面的共享和交流。三是加強(qiáng)中央銀行與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，授權(quán)中央銀行在國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作和維護(hù)金融主權(quán)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，防范國際金融風(fēng)險溢出效應(yīng)和新一輪國際金融監(jiān)管規(guī)則變化對我國金融穩(wěn)定的沖擊和金融發(fā)展的不利影響[5]。

（責(zé)任編輯：陳薇）

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