美國《2010年消費(fèi)者金融保護(hù)法》解析

摘 要：金融危機(jī)暴露出美國既有消費(fèi)者金融保護(hù)制度的不足，加深了各界對金融領(lǐng)域的公平、安全和效率之間辯證關(guān)系的理解，彰顯出保護(hù)消費(fèi)者對金融安全的重大意義。在此背景下，《2010年消費(fèi)者金融保護(hù)法》應(yīng)運(yùn)而出，由此形成了美國保護(hù)消費(fèi)者金融立法與監(jiān)管權(quán)力配置的新格局。該法規(guī)定消費(fèi)者金融保護(hù)局的權(quán)力包括一般權(quán)力、特定權(quán)力和執(zhí)行權(quán)，主要變革包括專設(shè)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)并統(tǒng)一實(shí)施消費(fèi)者保護(hù)職能、首次界定金融產(chǎn)品或服務(wù)消費(fèi)者的范圍、對消費(fèi)者進(jìn)行區(qū)別性保護(hù)及專門保護(hù)的要求、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與消費(fèi)者保護(hù)工作以及規(guī)定金融機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者保護(hù)方面的義務(wù)和責(zé)任等。這一立法對我國消費(fèi)者金融保護(hù)工作有一定的啟示意義。

關(guān)鍵詞：消費(fèi)者金融保護(hù)法；消費(fèi)者保護(hù)；金融產(chǎn)品或服務(wù)

中圖分類號(hào)：F837.12 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào):１００３－９０３１(２０11)12－００55－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.15

2010年7月，美國參議院通過了金融監(jiān)管改革法案：《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（The Dodd-Frank Wall Street Reform And Consumer Protection Act，以下簡稱《法案》）。《法案》針對次貸危機(jī)以來暴露出來的金融立法及監(jiān)管上的弊端，要求設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（Financial Stability Oversight Council， FSOC）以及在美聯(lián)儲(chǔ)之下設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau， CFPB），并規(guī)定了包括調(diào)整金融監(jiān)管權(quán)力、限制商業(yè)銀行自營交易、加強(qiáng)消費(fèi)者金融保護(hù)以及強(qiáng)化金融衍生品交易管理等在內(nèi)的一系列新措施。《法案》共十六篇，其中第十篇為《2010年消費(fèi)者金融保護(hù)法》①（Consumer Financial Protection Act of 2010，CFPA），共八章100款，集中圍繞金融產(chǎn)品消費(fèi)者保護(hù)做了全面的規(guī)定。本文在介紹CFPA的實(shí)施背景、主要內(nèi)容以及在消費(fèi)者金融保護(hù)方面新舉措的基礎(chǔ)上，闡述CFPA對我國的影響及啟示。

一、CFPA的實(shí)施背景

美國自20世紀(jì)60年代以來一直重視對金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者的立法保護(hù)。一方面，美國出臺(tái)《消費(fèi)者信用保護(hù)法》、《家庭平等貸款消費(fèi)者保護(hù)法》等專門法案集中規(guī)定消費(fèi)者金融保護(hù)條款。另一方面，在大量的金融立法中規(guī)定了包括保護(hù)個(gè)人隱私、信息披露以及禁止交易歧視等反映消費(fèi)者保護(hù)原則的條款。例如，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)1971年通過的《公平信用報(bào)告法》就于1996年、2002年和2003年分別作重大修改，強(qiáng)化了保護(hù)個(gè)人隱私、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的原則。此外，涉及保護(hù)消費(fèi)者內(nèi)容的金融立法還包括：《誠實(shí)借貸法》、《未經(jīng)申請信用卡法》、《公平信用結(jié)賬法》、《住宅抵押披露法》、《消費(fèi)者租賃法》、《平等信用機(jī)會(huì)法》以及《選擇性抵押借款對等法》等。在新法出臺(tái)前，根據(jù)聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分配，擁有涉及消費(fèi)者金融保護(hù)職能的機(jī)構(gòu)包括：聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（FRB）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）、證券交易委員會(huì)（SEC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、全國信用合作社管理局（NCUA）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、節(jié)儉監(jiān)督辦公室（OTS）以及住房和城市發(fā)展部（DHUD）等。

2007年以來的金融危機(jī)充分暴露出美國既有消費(fèi)者金融保護(hù)制度的不足，集中體現(xiàn)在：金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和控制力不斷增加，金融創(chuàng)新（尤其是金融衍生品方面）使得金融產(chǎn)品和服務(wù)的專業(yè)性、技術(shù)性愈加突出，消費(fèi)者金融在金融市場交易中的信息弱勢地位也更加明顯。加上有效監(jiān)管不足，消費(fèi)者處境十分不利。此次危機(jī)，進(jìn)一步加深了各界對金融領(lǐng)域的公平、安全和效率之間辯證關(guān)系的認(rèn)識(shí)和理解，使之深刻意識(shí)到保護(hù)消費(fèi)者對于金融安全的重大意義。在此背景下，《2010年消費(fèi)者金融保護(hù)法》應(yīng)運(yùn)而出，由此也形成了美國保護(hù)消費(fèi)者金融立法與監(jiān)管體系的新格局。

二、《2010年消費(fèi)者金融保護(hù)法》的主要內(nèi)容

CFPA除了定義性規(guī)定外，從A到H共有8個(gè)分篇，分別是：（1）消費(fèi)者金融保護(hù)局；（2）保護(hù)局的一般權(quán)力；（3）保護(hù)局的特有權(quán)力；（4）州法律的保留；（5）執(zhí)行權(quán)；（6）職責(zé)轉(zhuǎn)移、人員及過渡性條款；（7）管理改進(jìn)；（8）修正性條款等。CFPA主要內(nèi)容以消費(fèi)者保護(hù)為主旨，圍繞消費(fèi)者金融保護(hù)局的職權(quán)運(yùn)作展開。

CFPA全面列舉以往聯(lián)邦層面的消費(fèi)者金融法律，并統(tǒng)括性授權(quán)消費(fèi)者金融保護(hù)局實(shí)施其中消費(fèi)者保護(hù)條款，以管理消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)的提供行為。在介紹CFPA主要內(nèi)容之前，首先明確“消費(fèi)者”和“消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)”兩個(gè)基本概念。根據(jù)立法，“消費(fèi)者”僅指個(gè)人或者服務(wù)于個(gè)人的代理人、受托人或代表，金融企業(yè)的機(jī)構(gòu)客戶不屬于消費(fèi)者范疇。“消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)”則包括提供貸款、接受存款、接受基金、提供房地產(chǎn)中介或評(píng)估、提供電子資金支付工具、提供支票兌換、提供金融數(shù)據(jù)處理服務(wù)、個(gè)人金融顧問服務(wù)、消費(fèi)者金融信息服務(wù)以及歸集與消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)債務(wù)等。如果保護(hù)局認(rèn)為某種金融產(chǎn)品或服務(wù)采用欺詐方式達(dá)成或者意圖逃避聯(lián)邦消費(fèi)者金融法律，或依法允許銀行或金融控股公司提供對消費(fèi)者有重大影響的服務(wù)，則其在一定的限制條件下，可以制定規(guī)則將其補(bǔ)充界定為消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)。同時(shí)，立法明確將保險(xiǎn)服務(wù)和電子渠道服務(wù)（包括電子信息傳送、中間或臨時(shí)儲(chǔ)存等服務(wù)）排除出金融產(chǎn)品或服務(wù)范圍之外。

（一）保護(hù)局的權(quán)力、目的和職能

CFPA規(guī)定，保護(hù)局的權(quán)力包括一般權(quán)力、特定權(quán)力和執(zhí)行權(quán)。一般權(quán)力是指保護(hù)局在履行職責(zé)過程中進(jìn)行規(guī)則制定、對金融機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管的一般性權(quán)力。特定權(quán)力則指針對一些特定事項(xiàng)或特定問題，如金融機(jī)構(gòu)不公正、易引起誤解或欺詐性的行為、金融機(jī)構(gòu)向消費(fèi)者披露信息、消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)、對消費(fèi)者投訴和咨詢的處理等，保護(hù)局所擁有的權(quán)力。而執(zhí)行權(quán)是保護(hù)局為履行職責(zé)所擁有的包括調(diào)查、聽證、簽發(fā)終止命令（終止金融機(jī)構(gòu)違法行為）、起訴等在內(nèi)的針對違法行為或涉嫌違法行為的執(zhí)行性權(quán)力。三種權(quán)力從三個(gè)維度立體性闡釋了保護(hù)局的職能。

根據(jù)CFPA關(guān)于消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)，保護(hù)局須著力實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：一是向消費(fèi)者提供及時(shí)、易懂的信息，以便其決策；二是保護(hù)消費(fèi)者，避免不公正、易誤解、欺詐以及歧視行為侵害其利益；三是定期識(shí)別和清理過時(shí)、不必要、過于繁重的規(guī)則；四是確保統(tǒng)一執(zhí)行消費(fèi)者金融法律以促進(jìn)公平競爭；五是使消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場透明、高效運(yùn)作，便利于市場進(jìn)入和創(chuàng)新。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，CFPA主要賦予保護(hù)局以下具體職能：一是執(zhí)行金融教育計(jì)劃；二是歸集、調(diào)查和處理消費(fèi)者投訴；三是歸集、研究、監(jiān)督和出版與發(fā)揮消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場職能有關(guān)的信息，識(shí)別消費(fèi)者面臨的風(fēng)險(xiǎn)；四是監(jiān)督有關(guān)金融機(jī)構(gòu)遵守消費(fèi)者金融法律的情況，采取執(zhí)行措施，處理違法行為；五是出臺(tái)規(guī)章、命令和指令以貫徹執(zhí)行聯(lián)邦消費(fèi)者金融法律。保護(hù)局及其職能機(jī)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)作均圍繞這些職能展開。

（二）在保護(hù)局之下設(shè)立職能機(jī)構(gòu)

CFPA要求在保護(hù)局內(nèi)設(shè)立若干職能部門、特殊事務(wù)辦公室和消費(fèi)者顧問委員會(huì)，以實(shí)施保護(hù)局職能。職能部門包括研究部門、信息及技術(shù)支持部門、投訴處理部門。研究部門負(fù)責(zé)對市場、消費(fèi)者接受金融產(chǎn)品或服務(wù)的方式、知情權(quán)以及消費(fèi)者行為等進(jìn)行研究分析，信息及技術(shù)支持部門負(fù)責(zé)向消費(fèi)者提供信息、指導(dǎo)和技術(shù)支持，而投訴處理部門通過設(shè)立專用電話、網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫以征集、檢查和處理有關(guān)的消費(fèi)者投訴。

保護(hù)局內(nèi)部還設(shè)有4個(gè)特殊事務(wù)辦公室，即：（1）公平放貸和平等機(jī)會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)落實(shí)旨在確保為消費(fèi)者提供公正、合理之授信服務(wù)的法律等；（2）金融教育辦公室，負(fù)責(zé)開發(fā)和執(zhí)行有效措施，以教育消費(fèi)者并提升消費(fèi)者做出更好金融決策的能力；（3）服務(wù)家庭成員事務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)制定并執(zhí)行服務(wù)于成員及其家庭的措施；（4）老年人金融保護(hù)辦公室，負(fù)責(zé)為62歲以上（含）的老年人就金融決定提供相關(guān)知識(shí)，以保護(hù)其免受不公正、易誤解或者欺詐性行為侵害。視其緊迫程度，CFPA要求老年人金融保護(hù)辦公室須在有關(guān)權(quán)力轉(zhuǎn)移至保護(hù)局后180天內(nèi)設(shè)立，而其余辦公室可放寬于一年內(nèi)設(shè)立。

此外，CFPA還要求在保護(hù)局內(nèi)設(shè)立消費(fèi)者顧問委員會(huì)，以便在保護(hù)局履行消費(fèi)者金融法律相關(guān)職責(zé)時(shí)，由該委員會(huì)提供有關(guān)建議，并由其提供有關(guān)消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)行業(yè)的信息，包括區(qū)域走勢、關(guān)注重點(diǎn)以及其他信息。該委員會(huì)的成員由保護(hù)局局長在消費(fèi)者保護(hù)、金融服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、公正借貸以及民權(quán)等方面的專家中選聘，并有金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者的代表。CFPA對該委員會(huì)成員的報(bào)酬、差旅費(fèi)等給予充分保障。

（三）保護(hù)局的一般權(quán)力與限制

1．規(guī)則制定權(quán)。根據(jù)CFPA，除特殊情況可與其他部門聯(lián)合出臺(tái)規(guī)則外，針對聯(lián)邦消費(fèi)者金融法律出臺(tái)細(xì)則的權(quán)力專屬保護(hù)局。保護(hù)局為貫徹聯(lián)邦消費(fèi)者金融法律而制定規(guī)章、命令和指令（統(tǒng)稱“規(guī)則”）時(shí)，須考慮該項(xiàng)規(guī)則可能給金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者帶來的利益和產(chǎn)生的成本，包括對消費(fèi)者消費(fèi)能力的影響，并須特別顧及對農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)者的影響。此外，為避免因過分強(qiáng)調(diào)金融公平而妨害到金融安全，CFPA明確規(guī)定，如果FSOC的成員機(jī)構(gòu)①認(rèn)為保護(hù)局制定的規(guī)則可能對美國銀行系統(tǒng)的安全或金融系統(tǒng)穩(wěn)定帶來威脅，其可申請F(tuán)SOC取消相應(yīng)規(guī)則或條款。

2．對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。CFPA將提供消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)劃分為三大類，有針對性地制定監(jiān)管規(guī)則，分別是：非存款金融機(jī)構(gòu)；超大型銀行、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)或信用合作社；非超大型銀行、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)或信用合作社。其中，前者以業(yè)務(wù)類型為依據(jù)，對于向消費(fèi)者提供非存款類業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，專門制定監(jiān)管規(guī)則；后兩者則以總資產(chǎn)是否超過100億美元為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，主體限于已向FDIC投保的相關(guān)機(jī)構(gòu)。

3．對保護(hù)局一般權(quán)力的限制。在上述分業(yè)務(wù)、規(guī)模對保護(hù)局監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力作出規(guī)定的同時(shí)，CFPA明確禁止、限制或界定了保護(hù)局監(jiān)管特定主體或行為的權(quán)力。原則上，保護(hù)局無權(quán)針對以下主體或行為制定規(guī)則、實(shí)施監(jiān)管、執(zhí)行和其他權(quán)力：（1）商人、零售商和其他非金融產(chǎn)品服務(wù)的銷售者；（2）房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行為；（3）手工房屋（manufactured home）和模型房屋（modular home）（均屬簡易式房屋類型）零售商；（4）會(huì)計(jì)和稅務(wù)人員；（5）律師依據(jù)執(zhí)業(yè)所在州法律進(jìn)行的活動(dòng)；（6）州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對象；（7）員工利益、補(bǔ)償計(jì)劃（由財(cái)政部、勞動(dòng)部或國稅局安排，不被視為提供消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)）等安排；（8）州證券監(jiān)管委員會(huì)監(jiān)管對象；（9）聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)監(jiān)管對象；（10）期貨商品交易委員會(huì)監(jiān)管對象；（11）農(nóng)場信用管理委員會(huì)管理對象；（12）慈善捐款活動(dòng)；（13）保險(xiǎn)；（14）汽車交易商。但這些主體或行為也都受到嚴(yán)格限制，并且在一些情況下保護(hù)局仍然保留一定程度的監(jiān)管權(quán)。

（四）保護(hù)局的特定權(quán)力

對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管、制定規(guī)則是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有的一般性權(quán)力，但圍繞消費(fèi)者保護(hù)，針對不公正、易誤解和欺騙性行為、向消費(fèi)者披露相關(guān)金融產(chǎn)品或服務(wù)信息、消費(fèi)者知情權(quán)以及對消費(fèi)者投訴和咨詢的處理等特定事項(xiàng)的監(jiān)管權(quán)，專屬于保護(hù)局。該類權(quán)力簡要介紹如下：

1．禁止不公正、易誤解和欺詐性行為。根據(jù)CFPA，保護(hù)局有權(quán)通過制定規(guī)則將金融機(jī)構(gòu)不公正、易誤解或欺詐性地提供消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)的行為或相關(guān)交易界定為不合法，并且可以利用執(zhí)行權(quán)，及時(shí)制止金融機(jī)構(gòu)實(shí)施或參與上述行為。其中，不公正是指該行為導(dǎo)致或可能導(dǎo)致消費(fèi)者受到不能合理避免的實(shí)質(zhì)性侵害，并且該侵害超過了對消費(fèi)者或競爭的補(bǔ)償利益。

2．向消費(fèi)者披露相關(guān)金融產(chǎn)品或服務(wù)信息。CFPA要求保護(hù)局制定規(guī)則，以確保金融產(chǎn)品或服務(wù)的特征得以全面、準(zhǔn)確及有效地向消費(fèi)者披露，使其理解該產(chǎn)品或服務(wù)的成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，保護(hù)局將在所制定的規(guī)則中附帶一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)格式，以備金融機(jī)構(gòu)選擇用于進(jìn)行信息披露。為確保消費(fèi)者真正理解金融產(chǎn)品，CFPA規(guī)定，用于信息披露的標(biāo)準(zhǔn)格式須經(jīng)過消費(fèi)者測試得以證實(shí)。據(jù)此，保護(hù)局可根據(jù)情況允許金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行一項(xiàng)限定時(shí)間和范圍的測試程序，在該程序進(jìn)行期間，金融機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)視為得以履行。

3．消費(fèi)者知情權(quán)。為保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)，CFPA授權(quán)保護(hù)局制定規(guī)則，要求金融機(jī)構(gòu)就其所掌握的與消費(fèi)者購買產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)的信息，包括與交易以及與成本、費(fèi)用、所使用數(shù)據(jù)有關(guān)的資料，向消費(fèi)者提供獲取上的便利。前述向消費(fèi)者披露相關(guān)金融產(chǎn)品或服務(wù)信息的義務(wù)，著重于披露的信息本身，而此處消費(fèi)者知情權(quán)的規(guī)定則著重于對該類信息基礎(chǔ)資料的提供。依據(jù)CFPA，應(yīng)當(dāng)同時(shí)以便于消費(fèi)者使用的電子形式提供該類信息獲取便利。此外，對于商業(yè)秘密、為偵查非法行為（如洗錢）目的所收集信息、其他保密信息以及金融機(jī)構(gòu)不能通過一般商業(yè)渠道獲得的信息，不屬消費(fèi)者知情權(quán)覆蓋范圍。

4．對消費(fèi)者投訴和咨詢的處理。為及時(shí)妥善處理消費(fèi)者投訴和咨詢，CFPA要求保護(hù)局與相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)商規(guī)定程序，以便在消費(fèi)者向保護(hù)局投訴或咨詢情形，及時(shí)予以回復(fù)，回復(fù)內(nèi)容包括已采取的措施、已經(jīng)收到的金融機(jī)構(gòu)采取的措施以及擬采用的后續(xù)行動(dòng)。上述要求細(xì)化了保護(hù)局回應(yīng)消費(fèi)者投訴和咨詢的流程及內(nèi)容，強(qiáng)化了金融機(jī)構(gòu)義務(wù)，加大了消費(fèi)者保護(hù)力度。

5．設(shè)立私立教育貸款調(diào)查員。美國私立教育事業(yè)中的借款涉及主體眾多，借款人權(quán)益保障問題較為突出，因此CFPA授權(quán)財(cái)政部長商同保護(hù)局局長指定一名私立教育貸款調(diào)查員（下稱“調(diào)查員”），以便向相關(guān)借款人提供及時(shí)的協(xié)助。

（五）保護(hù)局的執(zhí)行權(quán)

任何實(shí)質(zhì)性的消費(fèi)者保護(hù)職權(quán)的行使都必須落實(shí)到執(zhí)行層面，CFPA為此詳細(xì)規(guī)定了保護(hù)局的執(zhí)行權(quán)，包括調(diào)查權(quán)、聽證與裁決權(quán)、民事訴訟權(quán)以及在其他相關(guān)行政程序、司法程序等方面的執(zhí)行性權(quán)力。此外，考慮到金融機(jī)構(gòu)的雇員可能因配合保護(hù)局履行職責(zé)而被其雇主報(bào)復(fù)，CFPA特別規(guī)定了有關(guān)雇員保護(hù)條款。

三、CFPA在消費(fèi)者金融保護(hù)方面的創(chuàng)新

CFPA是對美國金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)制度所進(jìn)行的一場里程碑式的變革。主要?jiǎng)?chuàng)新表現(xiàn)在：一是設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)，專司消費(fèi)者金融保護(hù)職能，通過統(tǒng)一職能機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了該項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)保障。二是全面梳理現(xiàn)有與消費(fèi)者金融保護(hù)有關(guān)的立法，將涉及保護(hù)金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者的職權(quán)全面轉(zhuǎn)移至保護(hù)局，大大提高消費(fèi)者保護(hù)工作效率。三是通過規(guī)定一般權(quán)力、特定權(quán)力和執(zhí)行權(quán)，搭建了系統(tǒng)的保護(hù)局的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得消費(fèi)者能夠獲得多維度、有保障的、全面的金融保護(hù)。四是在消費(fèi)者保護(hù)語境下首次界定了金融產(chǎn)品或服務(wù)的范圍，將盡可能多的消費(fèi)者納入CFPA保護(hù)范圍。五是根據(jù)消費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)類型或消費(fèi)者自身情況，對消費(fèi)者進(jìn)行一定程度區(qū)別性保護(hù)及專門保護(hù)，例如公平放貸和平等機(jī)會(huì)辦公室、服務(wù)家庭成員事務(wù)辦公室以及老年人金融保護(hù)辦公室等均對特定領(lǐng)域或類型消費(fèi)者的保護(hù)工作。六是除保護(hù)局這一專設(shè)行政機(jī)構(gòu)外，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與消費(fèi)者保護(hù)工作，例如CFPA要求保護(hù)局設(shè)立消費(fèi)者顧問委員會(huì)，聘請?jiān)谙M(fèi)者保護(hù)、金融服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、公正借貸和民權(quán)等方面的專家，作為顧問委員會(huì)成員，提供專業(yè)信息及建議。七是廣泛規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者保護(hù)方面的義務(wù)和責(zé)任，例如為配合保護(hù)局履行職責(zé)，金融機(jī)構(gòu)可能需要提交報(bào)告（臨時(shí)報(bào)告和定期報(bào)告）、接受調(diào)查、提交信息、信息披露、制作、提供及保留記錄、派人出席聽證、應(yīng)訴等。八是圍繞消費(fèi)者知情權(quán)、消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)、消費(fèi)者投訴等問題，加大了程序保障的力度，并且要求設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)基金、消費(fèi)者金融民事?lián)p害基金（受害者補(bǔ)償基金），使消費(fèi)者得到更有力的保護(hù)。

四、CFPA對中國的影響和啟示

目前，國內(nèi)商業(yè)銀行針對美國商業(yè)銀行的并購活動(dòng)已經(jīng)出現(xiàn)，并且從長期看其在美國的分支機(jī)構(gòu)也將涉足零售業(yè)務(wù)領(lǐng)域。因此，在美國業(yè)務(wù)涉及的消費(fèi)者金融保護(hù)工作勢必逐步進(jìn)入視野，涉及消費(fèi)者保護(hù)的有關(guān)案件也將出現(xiàn)。作為對策，我國商業(yè)銀行將來可以考慮在美國機(jī)構(gòu)內(nèi)部確定專門負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)工作的部門，并整合與此相關(guān)的職能，根據(jù)CFPA要求制定工作計(jì)劃并開展工作。同時(shí)，應(yīng)預(yù)先加強(qiáng)研究CFPA相關(guān)規(guī)定，儲(chǔ)備并提高對與美國消費(fèi)者保護(hù)有關(guān)糾紛案件的法律審查能力。

CFPA規(guī)定的一些重要制度對完善國內(nèi)立法及改善國內(nèi)商業(yè)銀行客戶投訴管理也有一定的啟發(fā)意義。我國銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者糾紛處理機(jī)制明顯落后，大量的消費(fèi)糾紛中的消費(fèi)者試圖通過媒體、政治、信訪等途徑維權(quán)[1]。制定專門立法，將消費(fèi)者保護(hù)職權(quán)賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以專門行政部門高效率解決消費(fèi)者糾紛是趨勢所在。考慮到美國金融立法的影響力，有學(xué)者提到，“統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)署模式可能將成為全球主流模式”[2]。此外，在目前銀行業(yè)客戶投訴中，有相當(dāng)部分是因?yàn)榭蛻羧狈窘鹑诔ＷR(shí)或?qū)ο嚓P(guān)金融產(chǎn)品了解不夠，片面認(rèn)為是銀行一方原因造成其服務(wù)受限或權(quán)益受損[3]。針對這一問題，CFPA對我國的啟示有：

一方面，該問題可部分歸因于政府、社會(huì)層面對消費(fèi)者金融教育的缺失或不足，與CFPA對該項(xiàng)工作的高度重視有很大落差；另一方面，我國消費(fèi)者對金融產(chǎn)品或服務(wù)相關(guān)信息的解讀能力整體較弱，而不同金融機(jī)構(gòu)披露信息的內(nèi)容、格式五花八門，且監(jiān)管層有關(guān)披露要求也不夠明確，這與CFPA規(guī)定的制定標(biāo)準(zhǔn)披露格式、進(jìn)行消費(fèi)者測試的先進(jìn)做法也有差距。因此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)組織應(yīng)加大對消費(fèi)者金融教育的工作力度，同時(shí)在向消費(fèi)者信息披露方面做更多的規(guī)范化工作，在不明顯增加金融機(jī)構(gòu)成本的前提下，最大限度減少消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱，加深其對相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的理解。如此一來，國內(nèi)商業(yè)銀行的投訴糾紛管理重心有望從偏重事后被動(dòng)管理轉(zhuǎn)向預(yù)防與治理并重，加強(qiáng)內(nèi)控管理的同時(shí)營造良好的外部環(huán)境，從而大幅度減少投訴糾紛。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

參考文獻(xiàn)：

[1]邢會(huì)強(qiáng).處理金融消費(fèi)糾紛的新思路[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009（9）.

[2]施繼元，陳文君.美國金融消費(fèi)者保護(hù)立法的突破和妥協(xié)[J].金融與經(jīng)濟(jì)，2010（9）.

[3]中國人民銀行西安分行課題組.目前我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀、存在問題及對策建議[J].西部金融010（8）.