黨內法規建設述略

摘要：回眸黨的90年奮斗歷程，自黨誕生之日起，黨內法規就如影隨形地由簡而繁、從低到高，適應戰爭、建國和社會主義現代化建設的不同環境及使命，不斷獲得豐富與發展。黨內法規建設是個系統工程，老一輩領導人作為奠基者對黨內法規建設發揮了不可磨滅的歷史作用，繼任幾屆領導人的辛勤耕耘則把黨內法規建設繼續往前推進，在實踐中創新，在創新中發展。隨著理論認識的發展和實踐經驗的積累，黨內法規序列化、成套化、科學化是必由之路。黨內法規建設經驗和法規建設理論給人們以很多的啟示，那就是要講方法論，要講理論感，要講創新精神。

關鍵詞：黨內法規；制度改革；執行力；體系化

中圖分類號：D2 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）07－０005－０7

導言

一個政黨的內部規約與社會公眾乃至整個國家的命運前途緊相聯系，休戚與共，在世界政黨歷史與現實的大視野里，中國共產黨的經驗和理論應屬一個罕有特例。

在任何一個有形乃至正式組織內，應有約法定制，中外古今皆然。中國共產黨內存在黨規黨法之說由來已久，其實是飽吮中國優秀傳統文化乳汁的結果。據文字學家的指點：“法”字源于西周金文，約在公元前840年，在實際應用中早已越出原生法律之義，并引伸為標準、范例等等，而“規”字為會意字，有尺度、準繩意，又引申為標準、規則等。所以，今人議論“黨法”用語歧解，其實是不必要的。中國共產黨自誕生之初起即有黨規黨法的習慣用語存在，黨內文獻中較多地講黨規黨法起于上個世紀30年代，黨的六屆六中全會有專門的黨規黨法報告。

在經歷了“十年動亂”之后，從無序到有序、從人治到法治已成定勢，鄧小平適時提出“國要有國法，黨要有黨規黨法”，“黨沒有黨規黨法，國法就很難保障”，從而為后來我國社會主義法制建設和黨內法規制度建設開拓了前所未有的新局面。黨內法規和黨內制度，在我們黨的漫長實際生活中常常交互使用或是合并使用，有時未加嚴格劃分。習慣上，制度概念比較廣延，通常還包括了歷史傳統或者約定俗成，甚至還有口頭承諾、協同措施和辦法等等，而法規則為較正式的、經過一定組織授權、合法程序而形成的正式文書或呈條律形態。比起一般意義上的制度而言，法規更具嚴肅性、約束力，乃屬制度范疇中的高級形態。

依照《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（1990年7月31日）和《中共中央辦公廳關于黨內法規備案工作有關問題的通知》（1990年11月12日），黨內法規應是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。黨內法規依次又分七類，即黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等，它們在規劃、起草、審定、發布等環節上當然還有嚴格要求。制度建設更具普遍適用的含義，在下級機關乃至基層黨委，直至支部、小組都可以依實際需要形成必要的制度，以保證黨內活動有效進行。

本文擬以黨的歷史事實為基礎，試解黨內法規生成發展的規律性，剖析黨規在黨的建設整體中的特殊地位及其應用于黨內生活具有的穩定、保障、傳承功能，展望黨規在建設百年大黨偉業中的前景，提議開辟黨內法規專門學科，以更好適應黨規建設實踐的需要。

一、黨內法規建設是歷史發展的產物

回眸黨的90年奮斗歷程，自黨誕生之日起，黨內法規就如影隨形地由簡而繁、從低到高，適應戰爭、建國和社會主義現代化建設的不同環境及使命，不斷獲得豐富與發展。

黨對黨章作為基本法和最高法的認識源于馬克思、恩格斯及其思想在俄國的傳播者和實踐者。受到這個影響，黨的一大前夕就有一定準備，但是事與愿違，黨章未能產生。然以研究者眼光而論，雖未有共同簽署式的黨章文件形態，但大會進行本身存在著事實上的約法定制，這表現在：原則同意接受共產國際指導，以全國代表大會為最高權力機關，實行集體決策、民主選舉，并最后議決全國代表大會為年會制等等。從這個意義上，我們不妨說此時已有無形的黨章或黨章的影子，黨章精神彰然顯現。此后，從黨的二大起，每一次全國代表大會都無例外地列有討論黨章專項議程。這樣算來，從1922年黨的二大起至今，先后計有16部黨章，曾經15次程度不同的修改。

黨章作為黨的根本大法，它的重要意義在于由此而繁衍、派生出許多部門法、單項法或具體法，從而形成了黨內法規群、制度群，科學的說法也可稱其為法規制度系列。

戰爭年代尤其是分散作戰或運動戰期間，黨內法規只能是臨時法、簡單法，而在相對穩定的根據地時期及黨作為全國性大黨而活動的狀況下，則相繼產生了部門法、單項法等等，史料記載的六屆六中全會通過的三項法規①即是這種歷史條件下的產物。

黨在全國執政并且黨員隊伍發展超過千萬人以上，自然黨內規章增多，并且分門別類，以求從法規制度上維護和鞏固黨的統一，履行作為執政黨的莊嚴歷史使命。眾所周知的是，這種局面未能順利長期發展，在黨內出現了所謂的一時“無法無天”的局面，這在歷史長河中確乎只是一瞬。十一屆三中全會后，黨重新歸于正確、合理、有序發展，黨對內部法規制度的認知和踐行更加趨于本質性、規律性、科學性的層面，自覺地把法規制度化為黨開拓前進的動力。

歷史發展證明，以黨章為統率的各項法規，其成熟的程度，歸根到底取決于滿足黨的建設需要和社會發展需要的程度。評價一部黨章及其衍生的具體法規，最終都應當以實踐、歷史和人民的滿意度為標準。

經驗證明，把黨內法規制定好、執行好，至少需要注意以下幾點：

第一，自覺把黨內法規建設置于黨的事業全局和自身建設全局，一絲一毫都不離開中心工作，照應全局，服務全局。戰爭年代如此，建設年代如此，改革開放和現代化建設年代更是如此。在黨和國家發展的現階段，黨內法規建設要服務于黨的執政能力建設和先進性建設，解決好提高黨的執政能力和領導水平、提高拒腐防變和抵御風險能力這兩大歷史性課題，有效推進新形勢下黨的建設新的偉大工程。

第二，自覺把黨內法規同中國特色社會主義法律體系緊相銜接，形成互補互動關系。十一屆三中全會宣布加強社會主義法制，實行有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。1982年9月，黨的十二大通過的黨章正式載明：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，黨員要自覺“遵守國家的法律”、“帶頭維護社會秩序”。加強黨內法規建設應該既是國家法律體系發展的動力，又是國家法律體系發展的保證。

第三，自覺把黨內法規建設同黨情、國情、民情相結合。要化消極因素為積極因素，努力把壞事變為好事，不要掩飾或忌諱黨內存在這樣或那樣的問題，包括較長時間里貪污腐敗現象屢禁不止、愈演愈烈，在人民群眾中引起強烈不滿。要敢于面對問題，采取切實有力的措施，堅決剎住從黨政機關到各行各業的不正之風，把廉潔從政和廉潔辦企業事業等等貫徹到行動中。黨在建國初期曾以公開方式開展反貪污、反浪費、反官僚主義斗爭，并在黨內發布相應的規則辦法，使黨保持了純潔性，增強了戰斗力。黨的十四大黨章首次以根本法的形式宣布反對腐敗，在總綱及條文中三處載明懲治腐敗，樹起了反對自身腐敗變質的旗幟。依此，隨后又有一批禁止性、懲戒性的規章出臺，在社會上及人民群眾中得到很好反響。此后的中央文件多次鮮明表示共產黨和腐敗水火不相容，這在世界共產黨史上是很有特點和標志意義的。

第四，自覺把黨內法規建設作為黨的建設偉大工程的一個不可或缺的部分，貫穿于思想、組織、作風建設和反腐倡廉建設之中。要發揮法規所特有的支撐及穩定與保障作用，我們不但要有堅固的思想防線，而且要努力形成強有力的法規壁壘。對于黨章和黨內各項具體法規，應持高度嚴肅態度，其合法性、正當性不可侵犯，對任何明知故犯、蔑視和違反黨規黨法的言行都要進行批評并展開堅決的斗爭。

第五，自覺在馬克思主義的科學基礎上，有準備、有規劃、有秩序地進行黨內法規建設，要善于吸取經驗教訓，包括歷史的和現實的、本國的和外國的，要學習、借用、移植其他科學門類中的有益養分，吸取包括現代技術在內的各種手段，黨內法規建設也需要信息傳播、數據處理和網絡支持等。黨內法規建設也要努力創新，這是一個緊跟時代的大黨所必需的。

第六，自覺遵循黨內法規建設的科學規律，糾正在一部分人中存在的虛無主義或形式主義態度。在法規問題上，簡單化不可取，繁瑣化也不可取。對黨內法規建設中存在的所謂“多多益善”或是“寧缺勿濫”一類的說法和做法，都應采取分析態度，不應從一個極端走向另一個極端。要充分懂得黨內法規建設的基礎性、穩定性、嚴密性，重視調查研究，從實際出發，有經驗依據，真正做到黨內法規建設管用、有效。

二、黨內法規建設是科學指導的抉擇

黨內法規建設在十一屆三中全會后的30多年中，獲得了無比強大的生命力，出現了前所未有的熱情和高潮。以鄧小平為代表的老一輩革命家的掌舵和黨中央幾屆領導人的鼎力推動，使黨內法規建設進入了我們黨誕生以來最為活躍最好狀態的時期，成果豐碩，效用顯著。

以鄧小平為代表的老一輩革命家勇挑重擔、出手示范，取得了一系列重要成果。鄧小平作為改革開放的總設計師，他在重視實現黨的思想政治路線轉變的同時，明確指出了黨內法規建設的道路，把黨和國家領導制度改革，包括干部制度、群眾監督以及加強紀律檢查放在關鍵地位。

鄧小平對于黨內法規建設的理論指導，甚至可追溯到他在建國初期黨的八大上作的關于修改黨章的報告。鄧小平的理論指導，對于黨內法規建設具有決定性的意義。

鄧小平曾先后對我們黨三部黨章的制定、施行起到了重要的指導作用。其中，八大黨章是經中央授權、鄧小平直接指導并具體運作的一部黨章，也是黨執政后的首部根本大法。為此，他所作的一篇長達3萬余字的黨章解讀說明報告②，后來成為從十二大到十七大歷次黨章修改完善的最重要的范本之一。十二大黨章產生于改革開放的起步階段，鄧小平從指導思想到結構內容，例如思想政治路線、民主集中制、合格黨員的標準及黨員權利義務，以及干部任期及離退休規定等，都有正式表態或提出了原則意見。十四大黨章起草的大量具體工作是由其他有關領導同志做的，但鄧小平明確指示有事可向薄老（一波）請教，并對黨章文本形成一直關心過問，直到最后定稿前夕，還表示了對民主集中制的十分重視，強調這是我們的根本制度。③

鄧小平對新形勢下黨內法規建設的理論指導，主要集中在以下幾次重要講話之中，包括《解放思想，實事求是，團結一致向前看》、《堅持四項基本原則》、《民主和法制兩手都不能削弱》、《高級干部要帶頭發揚黨的優良傳統》、《黨和國家領導制度的改革》、《設顧問委員會是廢除領導職務終身制的過渡辦法》等等。所有這些講話就成為歷史發展新階段黨內法規建設的思想來源和理論根據。

鄧小平有關黨內法規建設的思想，其要點有：

第一，國有國法，黨有黨規黨法，沒有黨規黨法，國法很難保障。鄧小平深刻指出，在我們這個一黨長期執政的社會主義國家，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。必須制定刑法、民法和其他各種必要的法律。黨要領導制定法律，同時又要切實教育黨員、干部和黨的各級組織模范遵守和執行法律。

第二，黨內法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。鄧小平認為，相對思想作風而言，在一定意義上，制度更為重要。“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要”④。“要解決思想問題，也要解決制度問題”⑤，“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”⑥。

第三，民主集中制是黨和國家制度的核心問題。鄧小平認為，民主集中制是民主基礎上的集中，集中指導下的民主，過去講得少了，要加幾句：是最便利的制度，最合理的制度。他還提出總有一天要找機會把這個問題表述清楚。⑦ 這件事情在他生前果然辦到了，這可算是一件大幸事。

第四，法制規章，要逐步完善，成熟一批制定一批，鄧小平說，有比沒有好，快搞比慢搞好。同時他又提出希望經過幾十年的努力，在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，在這個制度下的方針、政策也更加定型化。

第五，法規制度不只是推動鞏固現有機制體制的手段，同時還應是興利除弊、改革創新的手段。鄧小平提出用扎扎實實、穩步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，這就賦予了黨內法規無限的生命力，是對黨內法規建設理論與實踐的一大建樹。

第六，強調護法職能、護法機關的必要性、重要性。1978 年，鄧小平指出，各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的維護黨規黨法。要求對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。1982年9月黨的十二大制定的新黨章更以明文形式，正式列出紀律檢查機關一章，并作出了上述規定。這在黨的歷史上是一大新的開創，有重大而深遠的意義。此前，黨的七大、八大黨章中雖有檢查機關專門一章，但只是規定其有權決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴，并未確定其維護黨規黨法的職能。

事實上，以鄧小平為代表的包括陳云、鄧穎超、黃克誠等在內的老一輩革命家們，不只是從思想理論上指導和推動黨內法規建設實踐，而且以身作則，率先垂范，以自己的行動，為破除黨內法規制度方面的習慣勢力，以及事實上存在的弊端陋規作出了榜樣，人所共知的如領導職務終身制。自十一屆三中全會開始，先后有數十位老同志寫信提出辭去領導職務或不再擔任中央委員，從此才有了干部離職休養、退休制度的產生，后來又有了干部任期規定，大批年輕干部走上領導崗位，其中一些人還經過一定的程序進入了中央委員會，這就是黨史上有記載的干部隊伍革命化、年輕化、專業化、知識化的最初進程。

三、黨內法規建設是實踐創新的結晶

黨內法規建設是個系統工程。如果說老一輩領導人作為奠基者對黨內法規建設發揮了不可磨滅的歷史作用，那么繼任幾屆領導人的辛勤耕耘，則把黨內法規建設繼續往前推進，在實踐中創新，在創新中發展，中國共產黨的黨內法規建設更顯崢嶸。

進入新世紀的第一個十年，黨內法規在立法、執法、守法、護法等各個環節都有劃階段的提高。黨的十六大是黨在新世紀召開的第一次全國代表大會，在這次大會上，江澤民重申治國必先治黨，治黨務必從嚴；強調要把思想建設、組織建設、作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中；提出以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，改革和完善黨內選舉制度，建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度。黨的十六大通過了《中國共產黨章程（修正案）》，提出把“三個代表”重要思想貫徹到社會主義現代化建設的各個領域，體現在黨的建設的各個方面；顯著強化了監督的理念及其派生的法規制度，特別是對紀律檢查機關給予了三項授權，即黨的各級紀律檢查委員會“協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”，“對黨員領導干部行使權力進行監督”，“保障黨員的權利”。后兩項授權即對干部權力行使的監督和對黨員權利的保障，意義非同尋常，為黨內法規完整、系統、有效建設開拓了廣闊的前途。事實上，十六大以后的幾年中先后有了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨黨員權利保障條例》的頒布施行。

黨的十七大是在我國改革發展關鍵階段召開的一次十分重要的大會。胡錦濤在大會上的講話中著重提出，世情、國情、黨情的發展變化決定了以改革創新精神加強黨的建設既十分重要又十分緊迫，首次對新時期黨的建設作出了新的布局，即以堅定理想信念為重點加強思想建設，以造就高素質黨員、干部隊伍為重點加強組織建設，以保持黨同人民群眾的血肉聯系為重點加強作風建設，以健全民主集中制為重點加強制度建設，以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設。

十七大通過的《中國共產黨章程（修正案）》明文宣告“實行黨務公開”，這是黨章史上的第一次，同時還載明了黨的各級代表大會代表實行任期制，中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，中央政治局向中央委員會全體會議報告工作、接受監督。由此，在黨內生活中方興未艾、影響深遠的四大規制正式啟動，簡稱為公開制、任期制、巡視制和報告工作制。自十七大至今的幾年中，正是由這四大規制延伸出了一批具體規章或指導意見，其中影響較大的如《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》、《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》、《地方黨委委員、紀委委員開展黨內詢問和質詢辦法（試行）》等等。

經驗表明，新世紀以來的黨內法規建設著重于抓根基、抓布局、抓思想保證，顯現出以下重要特點：

第一，重申黨章最高權威地位。胡錦濤在2006年7月中央紀委第十六屆六次全體會議上，以學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章為題，發表了重要講話。這是自1956年黨的八大之后，50年來又一次立意高遠、內容深邃的專門論述黨章性質及其主旨、內涵、作用的報告。胡錦濤強調，黨章是規范和制約全黨行為的總章程，具有最高的權威性和最大的約束力，能不能有效學習、遵守、貫徹、維護黨章，關系到黨的創造力、凝聚力、戰斗力，關系到鞏固黨的執政地位和保持黨的先進性，關系到黨的事業興衰成敗和黨的生死存亡。他指出，黨章是把握黨的正確政治方向的根本準則，是堅持從嚴治黨方針的根本依據，是黨員加強黨性修養的根本標準。在新形勢、新任務的條件下，重申黨章權威地位，強有力地推進全黨堅定理想信念，加強道德修養，發展黨內民主，嚴明政治紀律，強化制約監督，加強制度建設，是非常有意義的。

第二，再塑黨內法規構架格局。自十一屆三中全會以來，從無序到有序，從人治到法治乃是知易行難的長過程。鄧小平所推動的不搞政治運動，而靠改革開放和制度建設的新路子，歷經幾屆中央領導集體的不懈努力，到十七大以胡錦濤為總書記的黨中央，依照黨章是根本、民主集中制是核心的思路，黨內法規構架格局肅然莊重地呈現于全黨和全國人民面前，這就是：一部黨章，兩大準則，16項條例⑧，以及數達350個以上的規定、細則、辦法等⑨，完整展現了現階段黨內法規建設的宏闊規模及成熟水平。

其中，兩大準則是指《關于黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》。《關于黨內政治生活的若干準則》是以十一屆五中全會決定形式公布的，這是建國以來黨內法規史上的特例。《關于黨內政治生活的若干準則》生成于特定的歷史條件之下。在粉碎“四人幫”、結束“文化大革命”之后，黨的十一大選舉了新的中央領導機構，但在思想政治方面還未能實現根本轉變，十一大通過的黨章只具暫時過渡意義。所以《關于黨內政治生活的若干準則》帶有“臨時約法”性質，這同黨的歷史上曾有過的六屆六中全會發布的三項法規頗為相似。《關于黨內政治生活的若干準則》出臺，正是援引了歷史先例，以增強法規的合法性和正當性。事實上，隨后的新一次黨代會，即十二大產生了新黨章后，在有關決定中正式說明《關于黨內政治生活的若干準則》是對黨章的補充，繼續具有全部效力。直到近幾年中，例如胡錦濤總書記在中央紀委全會講話說到政治紀律時，仍然重申全黨應當遵守政治生活準則，這顯示了這部有關黨內政治生活的法規的強大生命力。

《中國共產黨黨員干部廉潔從政若干準則》原曾有過試行本，于1997年9月3日發出，2010年1月8日又公布了經修訂的正式本。在上個世紀80—90年代，改革開放起步階段，我們黨就對經濟犯罪、貪污腐敗滋生泛濫感到憂慮。在黨的十四大為修改黨章作準備時，就曾有設想從黨章及相關的具體法中增加必要的禁止性、懲處性條款。隨后經修改通過的十四大黨章增寫了反對腐敗的內容，對干部提出了廉潔從政的要求，對黨員提出了同腐敗現象作斗爭的要求。這些是過去黨章中所沒有的，這次寫進去了，在黨內外產生了很大的影響。事實上，從黨章到《中國共產黨黨員干部廉潔從政若干準則》的出臺，隨后有關廉政的具體法有數十種，是部門法或單項法最多的。黨的十七屆四中全會后，中央為加強對干部的管理監督，促進廉潔從政，又發布了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，此外對領導機關和基層組織黨務公開也有新的要求。這表明黨內法規建設正在謀求新的重大進展。

關于兩項準則以下所列的一批條例，本文就不一一贅述了。需要指明的是，這個架構格局是按黨規序列層位來排列的，并非依照各項法規的屬性、適用對象，或實體性、程序性，或授權及義務責任排列的，這里有個科學分類問題，留待我們以后解決。

第三，不斷深化黨性教育，為黨規的有效施行提供思想保證。黨性本身既是行為規范，又影響甚或改變、塑造人們的行為。黨的歷史上講約法定制同時又講思想教育的例子很多，本文前面提到六屆六中全會通過了三項黨內法規，其實會上還通過了關于學習的文件，在歷史上有很大的影響。這樣的例子重現在十六大后，胡錦濤總書記先是講了一次黨章，隨后又講了一次黨性，由此就深化了“講黨性、重品行、做表率”的要求，直到現在開展的“創先爭優”活動中依然強調黨性教育不可放松。2009年1月，胡錦濤在第十七屆中央紀委三次全體會議上強調加強領導干部黨性修養，他分析說：“紀律嚴明和黨性堅強密不可分，黨性堅強的人必定是模范遵守紀律的人”，并嚴厲批評了黨內有些人“對中央三令五申的禁令和規章置若罔聞、我行我素”。⑩ 他還強調把加強領導干部黨性修養納入深入學習科學發展觀的活動之中，增強黨性、改進作風。一方面要加強黨員干部黨性修養，筑牢拒腐防變思想的道德防線，另一方面要努力完善黨內監督法規制度。

總括來說，一是把黨章抓好，二在“核心”上使力，即按民主集中制的核心要求，既做足民主的文章，又做足集中的文章，兩類法規不可偏廢。同時決不放松黨性教育和核心價值觀的教育，思想教育和法規建設并重，互相促進。這就是在鄧小平之后法規制度實踐創新的新經驗、新成果。

四、黨內法規建設科學化是必由之路

黨內法規建設是同黨的整體進步密切聯系著的。

隨著理論認識的發展和實踐經驗的積累，黨內法規序列化、成套化、科學化是必由之路。鄧小平在實行改革開放之初，依據國家法制進步及黨規建設發展規律，曾高瞻遠矚地指出：在法規制度建設上，既不要急于求成，但也不要放松努力。他的意思是，辦不到的就不要寫，成熟了的就作規定，短時期內不能成套的，將來后代們或可做到“成套設備”。這里所說的“成套設備”是借用我國現代工業建設最初階段的經驗，把它移植到國家法制和黨內法規建設上來比喻的。

1990年中共中央曾就黨內法規序列作出基本安排，將中共中央、中央紀委和中央各部門所制定的黨內法規，依序分為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等共計七個層位。省、市、自治區、直轄市黨委可以制定規定、辦法、細則等黨內法規，但應按程序報告和備案。至今已歷20余載，一大批法規應運而生并在實際生活中發揮顯著作用。

黨的十七屆四中全會通過的《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，明確提出了提高黨的建設科學化水平這個重大命題和重大任務。提高黨的建設科學化水平，說到底是要不斷把握和自覺運用馬克思主義執政黨建設規律。胡錦濤總書記在全會上的講話中指出：我們要堅持解放思想、實事求是、與時俱進，及時研究新情況、解決新問題、總結新經驗，努力在以科學理論指導黨的建設、以科學制度保障黨的建設、以科學方法推進黨的建設上見到實效，這就使黨內法規建設科學化任務顯得日益緊迫和繁重。

在黨內法規制度上做到“科學”二字，當然是有難度的，但又不難，關鍵是把握法規制度的本質屬性和發展規律。總結90年來黨內法規建設的歷史經驗和現實經驗，我們至少應該了解：第一，法規本身是有生命力的存在，我們應當遵循法規建設固有的規律。即，先有事實，后有概念；先有試驗，后有定規。第二，法規力量的源泉，一在它本身，既有嚴密性，又有可行性，實體內容與程序內容相結合；二在相關人即立法者、執行者和作為適用對象的承擔者，都要負起自身的責任。第三，法規建設是長期的，它有階段性，但無休止符。一法立、一弊生，這段時候管用，另一段時候可能又不管用。后法修改前法，自然失效的有之，宣布廢止的有之，一批一批新法應運而生，如此等等。

黨內約法定制，并非單純的黨內事務，故除黨史黨建專門學者之外，素為其他學科如政治、經濟、法律等學者所重視，乃至作為研究對象。在歐洲、美洲均有學者將之列為研究課題，并組織過專門的學術會議或在媒體網絡上開展討論。

黨內法規歷久彌新，當然需要科學支撐。首先是向馬克思主義基本理論請教，特別是它的認識論和方法論等。同時還須借助其他社會科學，如當代法學、政治學、社會學，還有心理學的科學成果。此外，科學技術，包括現代科技都不應拒絕，只要是有用的不妨“為我所用”。至于別的國家、別的政黨的好經驗、好辦法，也是如此。

隨著黨內法規科學化的提出，我們尤感需要專門的科學支撐。例如，一門稱為黨內法規學（或簡稱黨規學、黨法學）的學科的誕生是必然的，只是時間遲早、慢快問題，一切取決于相關研究人員和實務人員的熱情、經驗積累和認識成熟程度。以黨內法規這個概念而論，唯獨中國共產黨人講得最多，其經驗和成果也是舉世無雙。然而，包括黨內法規歷史分期、體系構成、生成規律等等，其實我們搞理論研究的是各說各話，頗多仁者見仁、智者見智之議。科學化的提出，再一次把人們的視線聚集在這種種方面，這也成為本文產生的動因之一。

中國共產黨的黨內法規還有個走向世界的問題，例如同國際反腐公約的接軌，犯罪逃匿黨政重要官員的依法引渡等。

至于黨內法規所面臨的實際問題，當然也是不少，最重要的是效力問題。胡錦濤嚴肅提出制度執行力，就是敲響了一記警鐘。從理論與實際的結合上回答法規效力增減規律，以及法規建設前景等等都是需要討論和認識的。

總而言之，黨內法規建設所面臨的科學問題和實際問題，大體上前者主要是法規的根據、法規的布局、法規的評價、法規的保障、法規效力的增減和法規建設的規律，以及黨內法規學本身的研究對象及方法論等等。后者或許可以列舉更多，如果化繁為簡，其實集中表現在一是滯后、二是效力問題。黨內外議論多的，依照群眾口語就是“總放馬后炮”及“只聽人下樓”。從專業角度講，主要是法規滯后和已有法規“執行不力”。問題的提出就包含著問題解決的因素和條件。我們的態度是滿懷信心地把黨的建設包括黨內法規建設推向前進、前進、再前進。

結語

黨內法規建設經驗及其抽象，亦即法規建設理論，給人們以很多的啟示。

啟示之一，就是要講方法論。把思想方法搞正確，才會在黨規建設中增強自覺性，減少盲目性，懂得本質與現象、主流與支流的區別，善于化被動為主動，把消極因素變為積極因素。我們有一些人不學習哲學，沒有這種智慧之學的基礎，而把精力過多集中于五花八門，很容易陷于舍本求末。黨內法規建設要搞好，是離不開馬克思主義的認識論、方法論的。

啟示之二，就是要講理論感。感覺了的東西，不等于理解它；理解了的東西，才能更深刻地感覺它。對于黨內法規建設，不懂得整體性、系統性，把法規只看作單純對行為的約束，而不認為同時是價值的宣示，忽略法規是約束與激勵作用并存，不去積極引導人們提高自己的道德水準，這就是理論感問題。

啟示之三，就是要講創新精神。重視實踐，善于創新，這是黨的一大法寶。不靠搞運動，而靠制度來建設黨，其靈魂就是在實踐中不斷創新。努力提高黨的法規建設的科學化水平，其要領也是在實踐中不斷創新。

理論和實踐的發展都已表明，以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨內法規制度體系化的時代已然到來。當此黨的誕生90周年之際，我們有決心也有信心提高黨的建設科學化水平，實現黨和國家更加興旺發達的目標。

注釋：

① 《中共中央文件選集（1936—1938）》（中共中央黨校出版社1985年版）載，三項法規即《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》、《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》、《關于各級黨委暫行組織機構的決定》。

② 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第212頁。

③ 《鄧小平年譜（1975—1997）》（下），中央文獻出版社2004年版，第1351頁。

④⑤⑥ 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第333、332、328頁。

⑦ 1994年10月黨的十四屆四中全會決定，對民主集中制作出了進一步的表述：民主集中制的民主，就是黨員和黨組織的意愿、主張的充分表達和積極性創造性充分發揮；民主集中制的集中，就是全黨意志智慧的凝聚和行動的一致。

⑧ 16項條例包括《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》（1987年7月14日）、《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990年6月27日）、《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（1990年7月31日）、《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》（1993年8月22日）、《中國共共產黨地方組織選舉工作條例》（1994年1月26日）、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（1994年3月25日）、《中國共產黨和國家機關基層組織工作條例》（1998年3月30日）、《中國共產黨農村基層組織工作條例》（1999年2月13日）、《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2002年7月9日）、《中國人民解放軍政治工作條例（節選）》（2003年12月5日）、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（2003年12月31日）、《中國共產黨紀律處分條例》（2003年12月31日）、《中國共產黨黨員權利保障條例》（2004年9月22日）、《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（2008年5月5日）、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》（2009年7月12日）、《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（2010年8月13日）。其實，16項條例的說法，只是參考，未必精確。以上所列條例偏重于涉及組織處理、黨內紀律及國家法律的條例，屬于公文處理及其他行政事務類的條例未計算在內，如黨政機關信訪工作暫行條例、機關檔案工作條例等，還有屬試行的或自然失效的也未列入。

⑨ 依據法律出版社出版的《中國共產黨黨內法規選編（1978—1996）》、《中國共產黨黨內法規選編（1996—2000）》、《中國共產黨黨內法規選編（2001—2007）》和經授權由有關新聞媒體對外發布的文件及相關信息資料，截至2010年12月所得結果。

⑩ 《十七大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社版2009年版，第855頁。

作者簡介：葉篤初，男，1933年生，湖北武漢人，中共中央黨校教授，北京，100091。

（責任編輯 劉龍伏）