當前我國的就業形勢與人力資源開發戰略調整

* 本文系2008年度湖北省教育科學規劃項目“以職業資格證書為主導的高職教育體系研究”（項目編號：2008B127）的研究成果。

摘要：當前我國的就業形勢發生了新的變化，突出表現為大學生就業難、部分地區招工難、部分人群就業難并存，而職業資格證書制度、高等教育培養模式等方面存在的問題也影響著勞動力市場的資源配置效率。將基礎知識教育、職業技能教育、終身繼續教育與企業和社會人力資源需求有機結合起來，加快人力資源開發戰略調整步伐，為應對工業化、城鎮化加速發展時期社會就業的劇烈變動和突出矛盾構建可靠的緩沖保障機制，對促進經濟發展方式轉變、保持社會穩定健康發展具有重大的戰略意義。

關鍵詞：就業形勢；職業教育；人力資源；經濟結構

中圖分類號：F272 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）07－０065－０4

一、當前我國的就業形勢分析

人力資源是國家最重要的戰略資源，人力資源的結構優化和有效開發，是促進經濟發展方式轉變的決定性因素，而就業形勢是衡量人力資源基本狀況的睛雨表，近幾年來特別是國際金融危機以來我國的就業形勢發生了明顯變化。

1． 經濟結構調整改變了就業市場的供需結構

中國的經濟發展目前正處在一個重要關口：一方面，經濟發展很快，效益明顯提高，活力有所增強；另一方面，資源約束、環境惡化、人才短缺等經濟的許多深層次矛盾并沒有得到根本解決。這些深層次的矛盾，實際上就是結構性矛盾，包括產業結構、人才結構、資源結構等方面的問題。為此，我國經濟結構的調整與重組已成為十分迫切的問題。結構調整并不是“免費的午餐”，而是一個就業創造與破壞并存的過程，產業升級必然伴隨技術進步和結構性調整，相當一部分傳統產業通過市場調整而被迫收縮，由此引起大批剩余人員進入失業狀態。主要表現為：（1）產業結構的調整帶來一部分人員的失業。長期以來，我國的第一、二、三產業比例嚴重失調，為了促進經濟的發展，順應時代的要求，我國的人力資源不得不在各產業間進行重新配置，即減少從事第一、二產業的從業人員，從而提高勞動效率，降低產品成本。然而，這一調整帶來的卻是大量富余勞動力的下崗、失業，而他們轉向第三產業就業又面臨著自身身體素質和技術素質不能適應的困難。其次，隨著各產業部門自身技術水平不斷提高，機器代替手工、電腦代替人腦，客觀上對勞動力具有明顯的排斥性，表現為勞動力被機器代替，從而使一部分勞動力成為剩余勞動人口，形成失業。與此同時，在產業結構調整過程中，新興產業的興起與資源枯竭走向衰落產業的相應萎縮，會造成結構性摩擦，形成結構性失業。（2）經濟運行的周期性使部分人員失業。隨著經濟全球化進程的不斷加快，我國經濟的對外依存度持續加大，因此經濟運行必然因受國際市場影響而存在周期性波動，其發展也存在著高潮和低谷。當經濟運行處于繁榮階段時，社會需求旺盛，企業普遍開足馬力，對勞動力的需求迅速上升。而當經濟運行處于低谷時，社會需求疲軟，企業普遍壓縮生產能力，甚至停工關閉，整個社會的就業機會和崗位勢必相應減少，于是對勞動力的需求便會隨之下降。這時，不僅相當一部分人找不到工作，而且原有就業人員中也會有相當一部分人失去工作，形成失業人口，目前我國就處于這個階段。（3）通脹壓力影響就業需求。高速發展的經濟降溫，使就業需求增長緩慢。改革開放以來，我國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，經濟增長一直保持迅猛的勢頭。為了克服高速發展過程中的矛盾，黨中央提出一方面強調發展、改革、穩定的任務很重，經濟需要保持較快的增長；另一方面，又必須高度重視經濟運行中存在的突出矛盾和問題，加強和改善宏觀調控，緩解通脹壓力，防止經濟出現大起大落。高速發展的經濟降溫，使我國的就業需求增長緩慢，經濟增長對就業增長的貢獻越來越弱。據統計，在20世紀80年代，我國GDP每增長1%，平均可以增加200萬個就業機會；進入90年代，GDP每增長1%，卻僅能提供80萬個就業機會。

2． 教育體制滯后和社會就業觀念缺失導致就業形勢更為嚴峻

首先，從職業資格證書制度的缺失來看，我國職業資格證書體系沒有緊密地與企業需求很好對接，未能真正架起企業人才需求與院校教育培養適用人才之間的橋梁，從而難以發揮引領教育發展方向的導向性作用，應當是當前企業“招工難”和大學生“就業難”的深層次原因。具體表現為：（1）職業技能標準未能及時修訂。我國上世紀末頒布的《職業分類大典》將職業歸為1800多個細類，并按層次分為五級，至今已逾12年，后來又陸續發布了120多種新職業。無論從職業細分新增，還是級別重新設定來看，都未能對職業標準實行階段性調整修訂、形成國家權威標準，需要盡快調整和重新修訂。（2）職業資格證書制度實際上存在“兩脫節”。現在實行的職業資格證書制度，主要用于對企業在職技術工人的職業資格進行分類分級鑒定以加強管理，后來發展到對中職、中技和高職畢業生實行技能考核以實現“雙證書”培養模式，但至今既沒有完整地建立起與企業生產經營需要的對接，也沒能與教育培養人才實現全方位對接。企業招聘員工基本不依據職業資格證書；適合中職、高職畢業生又能得到企業認可的職業資格證書種類偏少，等級劃分與實際水平不對等；職業技能鑒定與高校教學相互脫節，職業技能鑒定體系并未與職業教育評價體系實現互通；職業技能考試內容與企業現實需求脫節，考試手段落后；學校對考取資格證書支持力度不夠，考證條件非常簡陋，考證的信息渠道不暢通等。（3）職業資格證書管理上各自為政。職業教育理應同國家制定的職業分類和職業等級標準相適應，實行職業資格證書、學歷文憑和培訓證書制度，而以畢業取得職業資格證書為主。但實際上，高等職業教育仍然以學歷證書（大專畢業證）為主，職業資格證書為輔，各行業部門還頒發多種職業培訓證書，職業教育的相關證書多頭管理，不同種類證書在內容要求上缺乏溝通，如有相同的科目但在認證過程互不相認，造成教育和學習無所適從。特別是企業的就業準入制度未能嚴格遵守，職業資格證書被迫貶值，使得職業資格證書認證的權威性、嚴肅性大打折扣。

其次，從高等教育培養模式的缺失來看，現行普通高等教育培養知識型“通才”為主的模式與我國經濟實際發展水平存在矛盾，造成了高等教育培養模式的一定缺失。主要表現為：（1）學用脫節。近年來國家大力發展教育事業，在恢復高考制度的同時，形成了以傳授知識型“通才教育”為主導的現行高等教育思路。大學校園里林立的教學樓里，上“大課”的階梯教室比比皆是，成為典型的中國式大學。由于擴招，高校年招收學生從1999年的160萬增加到2010年的660萬人，已經暴增了三倍多！2010年全國高校招生為657萬，其中普通本科339萬人，高等職業教育318萬人。眾所周知，我國的普通高等教育以培養優秀畢業生為主要目標，一般是考碩士、博士研究生。按公布的招生計劃估算，當年本科畢業生只有不到七分之一的能夠考上碩士研究生，當年畢業的碩士生也只有八分之一能夠考上博士研究生。也就是說若按2010年招生規模測算，七分之六的本科畢業生約290萬人、八分之七的碩士畢業生約41萬人，總量330萬普通高校畢業生將直接進入社會就業。然而，他們所受到的“通才”為主的知識型教育，與企業生產一線的現實需求相去甚遠，所以在就業時面對以操作為主的中低層職位很難有競爭優勢。雖然由于基礎理論功底相對扎實，本科生從長遠發展看更有前途，但由于“跳槽”成風、培養成本高，大多數中小企業甚至國有大型企業，都對專業人才采取“拿來主義”，無意、也無力大量引進本科生。（2）高職教育投入不夠。1985年以來，我國高職教育發展迅速，目前已經建立了高等職業技術院校1200余所，僅“十一五”期間就為社會輸送了1100萬名高職畢業生，高職的人才培養總量已經占到高等教育的“半壁江山”。但就總體來看，高職教育投入遠遠不夠，主要表現為：一是國家對高職教育資源投入遠低于普通高等教育，而高職教育的辦學成本則高于普通高等教育；二是社會對高職教育的認可度較低。國家將高職教育定位為最低的大專層次高等教育，從高考招生、就業應聘及企業薪酬來看都低于本科。三是高職院校受傳統“知識型”教育思路的影響，“壓縮本科”教育的理念普遍存在。（3）就業準入資格制度執行不力。企業為降低用工成本，大多招收未經職業培訓的員工，沖擊高職教育的健康發展；同時，高職教師隊伍多為“教授知識型”而不是“傳授技能型”，確有成熟實踐操作經驗的高技能“雙師型”教師嚴重不足，加上缺少相適應的實訓基地，因此，高職畢業生“知識不如本科、動手不如中?！?，往往在就業時“高不成、低不就”，并沒有競爭力。

第三，從社會就業觀念的缺失來看，隨著經濟社會發展轉型的沖擊，社會的就業觀念產生了一定的迷惘和缺失，給人們造成了就業選擇的難題。主要表現在：（1）過分追求穩定的就業觀念。由于我國政府對公共資源具有較大支配權，造成公務員和事業單位工作人員的收入和福利待遇穩定，社會綜合地位較高，所以近年來屢屢掀起“考公務員熱”、“事業單位公開招聘熱”，廣大青年求職者趨之若鶩。2011年21省市公務員聯考，150萬人報考近9萬個職位，就是一個典型例子。（2）簡單采用“投入—產出”經濟思維的求職觀念。由于自身培養成本的持續壓力，形成以薪資水平為第一條件的就業觀念，因此，大學畢業生的所學專業與就業工作崗位專業對口與否并不重要，工資收入的高低成為唯一的就業選擇條件。此外，一般大學畢業生對薪資的期望值與企業單位工資水平存在較大差距，而與他們所面臨生活需要解決的問題如買房、成家等所需要的費用相比，更是杯水車薪。（3）趨于實用化的單位招聘人才需求影響。企事業單位招聘員工已經從前期的盲目抬高學歷門檻，到普遍不為學歷所動、以尋求適用人才為公開目的，更多地希望直接招聘到有實際工作經驗的人才，而不愿意招聘有一定文化基礎的潛在人才進行培養。究其原因，首先是企事業單位既定的目標有時限性，而培養人才有一定階段和時間，時不我待；其次是企事業單位對人力資源的投入成本有固定限額，不可能隨意增加人才儲蓄或培養的成本開支；再次是如今人才流動的自由度已經非常大，社會上專業人才跳槽頻繁，便得單位對人才的培養存在相當大的風險。當然，人才能夠自由流動，反映了社會的進步，一方面，人才本身得以追求價值的實現，自我維權法律意識普遍增強，另一方面，企業之間為謀求更大發展而公開進行人才競爭，競相互挖墻腳，獵頭公司比比皆是，各種人才招聘大會熱鬧非凡，也為人才自由流動開辟了多種合法渠道。

3． 大力開發人力資源為促進就業提供了重要機遇

按照建立社會主義市場經濟體制的要求，為推動科學發展，促進社會和諧，我國注重發揮市場配置人力資源的基礎性作用，大力推進經濟、科技、教育等體制改革，加快人才資源法制建設，走出了一條適合中國國情的人力資源開發道路，為促進社會就業創造了有利條件。

一是人力資源規模效益不斷提升，為促進就業創造了基礎條件。人口眾多、勞動力資源豐富是中國的基本國情。截至2009年底，我國總人口達到133474萬人（不含香港、澳門特別行政區和臺灣?。?，其中，勞動力資源106969萬人，比2000年增加11267萬人，就業人員77995萬人，其中，城鎮就業人員31120萬人，分別比2000年增加5910萬人和7969萬人。與此同時，國民受教育水平明顯提高，2009年，全國普通高中在校生2434.28萬人，各類中等職業教育在校生2195.16萬人；普通高等教育本?？圃谛Ｉ?144.66萬人，在校研究生140.49萬人。教育事業的發展，使就業人員的受教育水平顯著提高。截至2009年底，全國15歲以上人口平均受教育年限接近8.9年；主要勞動年齡人口平均受教育年限為9.5年，其中受過高等教育的比例為9.9%；新增勞動力平均受教育年限達到12.4年。近年來，我國制定和實施一系列重大方針政策，統籌推進黨政人才、企業經營管理人才、專業技術人才、高技能人才、農村實用人才和社會工作人才等各類人才隊伍建設，人才資源總量不斷增加，人才素質明顯提高，人才結構進一步優化，人才使用效能逐漸提高。

二是人力資源開發的法律體系不斷完善，為保證就業提供了堅實的法制基礎。經過多年發展，我國逐步形成以憲法為根本依據，以勞動法、公務員法為基礎，以勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法為主體，其他單項法律和行政法規為重要組成部分的人力資源開發法律體系。為了實現擴大和穩定就業的發展目標，2007年頒布《中華人民共和國就業促進法》，確立了國家執行“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的方針，建立促進就業的政府責任體系，實施有利于促進就業的產業、投資、財稅政策，統籌城鄉、區域和不同社會群體的就業，建立失業預警制度，完善公共就業服務制度、職業培訓制度和就業援助制度。這些法律的實施，有效推動了經濟發展與促進就業的良性互動。20世紀80年代中期，我國開始試行勞動合同制度，到90年代，《中華人民共和國勞動法》正式確立了勞動合同制度。2007年頒布的《中華人民共和國勞動合同法》及此后出臺的《中華人民共和國勞動合同法實施條例》進一步完善了勞動合同制度，明確用人單位和勞動者的權利和義務，對勞動合同的訂立、履行、變更、解除或者終止以及相應的法律責任作出明確規定，同時針對勞動用工形式多樣化的發展趨勢，對勞務派遣和非全日制用工等行為專門進行了規范。同時，為公正、及時解決勞動爭議，2007年頒布了《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》，明確勞動爭議調解和仲裁的范圍、程序、組織機構、人員和處理機制，建立由政府部門、工會組織、企業組織共同協調勞動關系的三方機制，強化調解、完善仲裁、加強司法救濟，及時妥善處理勞動爭議，維護當事人合法權益。

二、促進人力資源開發的戰略調整對策

1． 建立健全流動渠道暢通的人力資源配置體制機制

社會主義市場經濟條件下的人力資源，同樣要根據市場的供求狀況，在流動中發揮作用，在選擇中用好用活。就人才使用的情況來看，一些地方人才短缺，一些單位卻人才積壓，反映了人才流動體制機制還不夠有效和靈活。人才工作不僅要為人才使用提供崗位，還要為人才流動鋪設通道，讓各類人才在良好的人力資源市場體系中選定適合的崗位，從而更好地發揮作用。要建立政府部門宏觀調控、市場主體公平競爭、中介組織提供服務、人才自主擇業的人力資源流動配置機制；加強政府對人才流動的政策引導和監督，推動產業、區域人才協調發展，促進人才資源有效配置。要圍繞用好用活人才，完善政府宏觀管理、市場有效配置、單位自主用人、人才自主擇業的人才管理體制，改進宏觀調控，推動政府人才管理職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務轉變，運行機制和管理方式向規范有序、公開透明、便捷高效轉變。遵循放開搞活、分類指導和科學規范的原則，深化國有企業和事業單位人事制度改革，創新管理體制，轉換用人機制，擴大和落實單位用人自主權，發揮用人單位在人才培養、吸引和使用中的主體作用。

2． 積極促進就業，構建和諧勞動關系

實施更加積極的就業政策，大力發展勞動密集型產業、服務業和小型微型企業，多渠道開發就業崗位，鼓勵自主創業，促進充分就業。健全統一規范靈活的人力資源市場，為勞動者提供優質高效的就業服務。加強職業培訓和擇業觀念教育，提高勞動者就業能力，把解決高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員就業問題作為工作重點。加強勞動執法，完善勞動爭議處理機制，改善勞動條件，保障勞動者權益，發揮政府、工會和企業作用，努力形成企業和職工利益共享機制，建立和諧勞動關系。同時，根據不同地區、不同行業的實際情況，有步驟、分階段合理調整收入分配關系，堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。健全擴大就業增加勞動收入的發展環境和制度條件，促進機會公平，逐步提高最低工資標準，保障職工工資正常增長和支付，有效調節過高收入，努力扭轉城鄉、區域、行業和社會成員之間收入差距擴大趨勢。

3． 建立以職業資格證書為主導的人力資源開發體系

一是定期修訂國家職業標準，發揮其對人力資源開發和對高等職業教育的主導作用。可由國家或省級政府建立起統一的行業職業標準制定調整協調機構，改變我國自上一輪行政機構改革撤銷各行業主管部門后行業協會未能真正建立和發揮作用的現狀，集中力量定期修訂不同層次、類型、專業設置的國家職業標準，構建權威性的、適時的職業資格標準體系。政府人力資源部門則應依此標準，周密制定適應各行業企業需求的資格證書管理制度，全面實施就業的職業資格認證，嚴格實行職業資格準入制度。同時，建立與就業準入相結合的職業資格培訓制度。

二是完善職業教育培訓機制，積極拓展辦學層次。政府教育部門應按照國家職業標準和職業資格證書管理制度，打破知識型學科系列，建立與普通高等教育相配套并緊密結合生產實踐的、以能力為本位的高職課程體系，大力推行畢業生雙（多）證書制度，使畢業生在取得學歷證書的同時，至少考取一種（或多種）職業資格證書。高職教育還應拓展辦學層次，探索與普通高等教育平行銜接，嘗試在高等職業教育中設定本科層次教育，盡快將高職教育提高到與普通高等教育完全平等的地位，主動地引導社會對高等教育、高職教育的理性選擇。還可以將現有“通才型”本科生的年招生規模控制在現有高等教育總量中的六分之一左右，在保證普通高校本科生畢業后競爭考碩士研究生的比例為二比一的基礎上，將減下來的每年數百萬招生規模轉為高等職業教育，更多地培養知識技術型、操作能力強的各類技術人才。

三是建立高技能人才培養體系，大力加強高技能人才隊伍建設。為適應走新型工業化道路和產業結構優化升級的要求，以提升職業素質和職業技能為核心，以技師和高級技師為重點，形成一支門類齊全、技藝精湛的高技能人才隊伍。其主要措施，應當是完善以企業為主體、職業院校為基礎，學校教育與企業培養緊密聯系、政府推動與社會支持相結合的高技能人才培養培訓體系。通過整合利用現有各類職業教育培訓資源，依托大型骨干企業（集團）、重點職業院校和培訓機構，建設一批示范性國家級高技能人才培養基地和公共實訓基地，改革職業教育辦學模式，大力推行校企合作、工學結合和頂崗實習。加強職業教育“雙師型”教師隊伍建設，在職業教育中推行學歷證書和職業資格證書“雙證書”制度，逐步實行中等職業教育免費和學生生活補助制度。實施國家高技能人才振興計劃，促進技能人才評價多元化，制定高技能人才與工程技術人才職業發展貫通辦法，建立高技能人才絕技絕活代際傳承機制，廣泛開展各種形式的職業技能競賽和崗位練兵活動，不斷完善國家高技能人才評選表彰制度，進一步提高高技能人才經濟待遇和社會地位。

四是大規模開展農村實用人才培訓，加強農村實用人才隊伍建設。要緊緊圍繞社會主義新農村建設，以提高科技素質、職業技能和經營能力為核心，以農村實用人才帶頭人和農村生產經營型人才為重點，著力打造服務農村經濟社會發展、數量充足的農村實用人才隊伍。大規模開展農村實用人才培訓，充分發揮農村現代遠程教育網絡、全國文化信息培訓項目、農業技術推廣體系、各類職業學校和培訓機構的主渠道作用。整合現有培訓項目，健全縣域職業教育培訓網絡，推進農村實用人才帶頭人素質提升計劃和新農村實用人才培訓工程，重點實施現代農業人才支撐計劃。鼓勵和支持農村實用人才帶頭人牽頭建立專業合作組織和專業技術協會，加快培養農業產業化發展急需的企業經營管理人員、農民專業合作組織帶頭人和農村經紀人，積極扶持農村實用人才創業興業，在創業培訓、項目審批、信貸發放、土地使用等方面給予政策支持。進一步加大公共財政對農村發展急需的農業技術人員、教師、醫生等方面人才培養的支持力度，因地制宜，深入開展城鄉人才對口扶持，包括城市醫師支援農村衛生、城鎮教師支援農村教育、社會工作者服務社會主義新農村建設、科技人才下鄉支農等工作。

主要參考文獻：

[1]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，《人民日報》2010年10月28日。

[2]國務院新聞辦公室：《中國的人力資源狀況》，《人民日報》2010年9月13日。

[3]《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，《光明日報》2010年6月7日。

[4] 國防大學中國特色社會主義理論體系研究中心：《努力營造人盡其才、才盡其用的良好局面》，《求是》2010年第19期。

[5]尹蔚民：《以高層次、高技能人才為重點統籌推進各類人才隊伍建設》，《求是》2010年第15期。

[6]李建國、楊思遠、祁文輝：《加強人才需求預測預報 使人才培養與社會需要相協調》，《光明日報》2006年5月22日。

作者簡介：王斌，女，1959年生，湖北武漢人，湖北經濟學院副教授，湖北武漢，430205；危亞平，男，1954年生，湖南湘陰人，湖北省人力資源和社會保障廳，湖北武漢，430071；文益民，男，1975年生，湖北武穴人，湖北城建職業技術學院副教授，湖北武漢，430205。

（責任編輯 陳孝兵）