國有資產(chǎn)管理體制改革:回顧與展望

摘要：國有企業(yè)存在的根本問題是所有者和經(jīng)營者之間的委托—代理問題。國有企業(yè)的前期改革大體上可以劃分為放權(quán)讓利和建立現(xiàn)代企業(yè)制度兩個階段。兩個階段的改革試圖解決這一問題，并取得了一定成績，但也存在種種局限。國務(wù)院國資委的建立為從根本上解決這一問題奠定了體制基礎(chǔ)。今后還需正確認(rèn)識和調(diào)整國務(wù)院國資委的定位，正確處理國務(wù)院國資委與地方國資委的關(guān)系，建立對各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制衡和問責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；國有資產(chǎn)；管理體制；改革

中圖分類號：F276.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）10-0005-05

一、國有企業(yè)存在的根本問題與前期改革的局限

在傳統(tǒng)體制下，全民所有制采取國家所有制的形式。從理論上說，全民所有制的產(chǎn)權(quán)是一種公共產(chǎn)權(quán)，但實(shí)際上已轉(zhuǎn)變?yōu)閲挟a(chǎn)權(quán)。由于國家是一個抽象的經(jīng)濟(jì)行為主體，因此在實(shí)踐中就需要有具體的經(jīng)濟(jì)行為主體代表國家行使國有產(chǎn)權(quán)，于是形成一種委托—代理關(guān)系。在傳統(tǒng)體制下，這種委托—代理關(guān)系是一種行政代理，即國家把國有產(chǎn)權(quán)的控制權(quán)依次授予各級行政機(jī)關(guān)，由各級行政機(jī)關(guān)指派經(jīng)營者代理經(jīng)營，如圖1所示。

從最終所有者即全民到國有企業(yè)的經(jīng)營者，中間要經(jīng)過不同性質(zhì)的委托—代理關(guān)系。從全民到國家權(quán)力機(jī)構(gòu)（人代會）是政治關(guān)系；國家權(quán)力機(jī)構(gòu)（人代會）與各級國家行政機(jī)關(guān)之間是行政關(guān)系。國家行政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)之間，在傳統(tǒng)體制下也是行政關(guān)系，企業(yè)是行政機(jī)關(guān)的附屬物。隨著市場化取向的改革不斷推進(jìn)，要求將二者之間的行政關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N契約性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。于是，提出實(shí)行經(jīng)濟(jì)代理，即國家把國有產(chǎn)權(quán)的控制權(quán)授予國有企業(yè)的經(jīng)營者。這一改革使多個政府機(jī)關(guān)同時行使對國有企業(yè)的所有權(quán)，形成了多頭干預(yù)企業(yè)的局面。

國有企業(yè)改革經(jīng)歷了一個艱難而曲折的歷程。前期改革的重點(diǎn)放在解決政府機(jī)關(guān)多頭干預(yù)企業(yè)、企業(yè)缺乏活力和效率的問題上。大體上可以劃分為放權(quán)讓利和建立現(xiàn)代企業(yè)制度兩個階段。前者主要試圖解決激勵不相容問題，后者主要試圖解決責(zé)任不對等問題。每個階段都取得了一定的成績，但都存在這樣那樣的問題。

放權(quán)讓利改革的實(shí)質(zhì)在于改善對經(jīng)理人員和企業(yè)職工的激勵機(jī)制。這些改革使企業(yè)有了一定的經(jīng)營自主權(quán)，有了一部分經(jīng)濟(jì)利益，從而在一定程度上調(diào)動了企業(yè)和職工的積極性。如果說改革之前剝奪國有企業(yè)的自主權(quán)是傳統(tǒng)體制下解決國有企業(yè)委托—代理問題的途徑，那么在信息不對稱的條件下單方面放權(quán)讓利，不僅不會解決激勵不相容問題，反而有可能使問題惡化。在放權(quán)讓利的一系列改革之后，盡管激勵機(jī)制的改進(jìn)刺激了生產(chǎn)效率，但同時也給企業(yè)經(jīng)理人員侵蝕應(yīng)屬國家的利潤和稅收創(chuàng)造了條件。國家作為企業(yè)的所有者，并不能分享到由微觀改進(jìn)帶來利益的應(yīng)有份額。面對放權(quán)讓利無法使激勵相容的局面，改革又轉(zhuǎn)而針對責(zé)任不對等問題而展開，以強(qiáng)化企業(yè)方面承擔(dān)的責(zé)任，按照這一思路進(jìn)行了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目的是使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場競爭主體。這種企業(yè)制度強(qiáng)調(diào)，在企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會相互制衡；在企業(yè)外部實(shí)現(xiàn)各種市場（產(chǎn)品市場、經(jīng)理市場、股票市場等）對企業(yè)經(jīng)理層的監(jiān)督，用來解決國有企業(yè)的委托—代理問題，尤其是責(zé)任不對等問題。然而，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革在一個較長的時期內(nèi)沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。除了外部環(huán)境和條件不具備外，改革過程也值得反思與檢討。具體問題是：首先，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，雖然經(jīng)營管理者的地位大幅提升及激勵約束制度有較大進(jìn)步，對勞動者權(quán)益的維護(hù)、勞動者產(chǎn)權(quán)制度的改革卻鮮有進(jìn)展。其次，改革主要集中于國家和國有企業(yè)管理層之間關(guān)系的調(diào)整上，基本上沒有觸及全民和國家之間的代理關(guān)系問題，公眾作為所有權(quán)主體的作用十分薄弱。①

二、國有資產(chǎn)管理體制改革的初步探索

直到20世紀(jì)80年代后期，人們才逐漸認(rèn)識到，僅僅實(shí)現(xiàn)政企分開不能解決國有企業(yè)存在的根本問題，改革的目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向國有資產(chǎn)管理體制。20世紀(jì)80年代后期到90年代初期，首先啟動了政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能與行使社會經(jīng)濟(jì)管理職能分開的進(jìn)程。② 隨后在20世紀(jì)90年代初期至21世紀(jì)初期，在政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能與行使社會經(jīng)濟(jì)管理職能分開的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索國有資產(chǎn)監(jiān)管與運(yùn)營分開的模式。這兩個分開是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制區(qū)別于計劃經(jīng)濟(jì)體制的重要特征。但是由于不同觀念的沖突和計劃經(jīng)濟(jì)體制的滯后影響，對這一改革探索存在著較大的意見分歧和實(shí)踐差異，呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面。20世紀(jì)90年代初，深圳、上海等地幾乎同時開始這方面的嘗試，而具體做法有所不同。

深圳、上海等地的改革實(shí)踐有一個共同點(diǎn)，就是建立了一些國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，如國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有控股公司、大型企業(yè)集團(tuán)公司等，其實(shí)質(zhì)是試圖在國家行政機(jī)關(guān)與國有企業(yè)之間設(shè)立一種“隔離帶”，對上（國家行政機(jī)關(guān)）是行政關(guān)系，對下（國有企業(yè)的經(jīng)營者）是經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這一改革能否成功關(guān)鍵取決于“隔離帶”的輸入—輸出功能是否有效，即能否成功地將對上（國家政府機(jī)關(guān)）的行政關(guān)系過濾為對下（國有企業(yè)的經(jīng)營者）的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，如圖2所示。

然而，除了深圳、上海等少數(shù)地方外，包括中央到地方大部分國有資產(chǎn)管理部門都沒有明確認(rèn)識到市場經(jīng)濟(jì)體制下國有資產(chǎn)管理體制與計劃經(jīng)濟(jì)體制的不同，試圖按照計劃經(jīng)濟(jì)體制下對國有企業(yè)的直接管理，來實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體制下對國有資產(chǎn)的管理。在這種情況下，各級國有資產(chǎn)管理部門不是按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求構(gòu)建國有資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營體制，而是與當(dāng)時的企業(yè)主管部門和經(jīng)貿(mào)委等直接管理國有企業(yè)的政府部門爭奪國有企業(yè)的管理權(quán)。對企業(yè)來說，是增加了“婆婆”。這種將管企業(yè)和管資產(chǎn)結(jié)合的局面，在實(shí)現(xiàn)政府兩種職能分開之后，遲滯甚至妨礙了國有資產(chǎn)監(jiān)管與運(yùn)營的分開，包括國家國有資產(chǎn)管理局在內(nèi)的各級國有資產(chǎn)管理部門，并不贊同深圳、上海的做法，從而使這些地方的做法得不到應(yīng)有的支持。

基于上述情況，1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革撤消了國家國有資產(chǎn)管理局，將其職能司改組并入相關(guān)部委。具體來說就是：財政部（地方廳局）負(fù)責(zé)國有資本金基礎(chǔ)管理、財產(chǎn)評估管理、國有資產(chǎn)統(tǒng)計評價；經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)國有企業(yè)監(jiān)管；人事部、大工委負(fù)責(zé)國有企業(yè)主要經(jīng)營者任免考核；稽查特派員負(fù)責(zé)國有企業(yè)財務(wù)檢查監(jiān)督。各級地方政府除深圳、上海等少數(shù)例外，也都按照這一架構(gòu)調(diào)整了國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的定位。試圖“五龍”變“一龍”不成功，又搞了新的“五龍”，從而又退回到計劃經(jīng)濟(jì)時期政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能與社會經(jīng)濟(jì)管理職能合一的老路。

三、國有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)一步深化 進(jìn)一步深入研究國有企業(yè)的委托—代理鏈條發(fā)現(xiàn)，此前的改革主要集中在這一鏈條的最后環(huán)節(jié)上。而在多級委托—代理關(guān)系中，不僅每一級代理人都有可能違背委托人的意愿，更重要的是，初始委托人（全民）對國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系是政治關(guān)系，而現(xiàn)行政治體制很難保證國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和各級政府機(jī)關(guān)能很好地體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者（全民）對國有企業(yè)的權(quán)利要求。初始委托人（全民）的所有者意愿缺乏獨(dú)立的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)形式。由于制度的缺陷，一些政府官員往往一手遮天，“諸城賣光模式”就是一個典型的案例。就是說，在整個委托—代理鏈條的最初環(huán)節(jié)就可能是扭曲的。這就要求進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革，從根本上解決我國國有企業(yè)存在的問題。

國有企業(yè)的根本問題是初始委托—代理關(guān)系問題。要從根本上解決這一問題，在國有資產(chǎn)管理體制的構(gòu)建上必須實(shí)現(xiàn)“三個分開”，即：（1）國有資產(chǎn)所有權(quán)職能與社會經(jīng)濟(jì)管理職能分開。政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能只涉及國有經(jīng)濟(jì)，目標(biāo)是國有權(quán)益最大化，而執(zhí)行社會經(jīng)濟(jì)管理職能面向全社會各種經(jīng)濟(jì)成分，目標(biāo)是社會利益最大化，兩種職能合而為一很難保證不同經(jīng)濟(jì)成分之間的政策平等和公平競爭。（2）國有資產(chǎn)監(jiān)管與運(yùn)營分開。監(jiān)管是行政職能，而運(yùn)營是經(jīng)濟(jì)職能。由于政府行政機(jī)關(guān)運(yùn)作具有非經(jīng)濟(jì)性的特點(diǎn)，二者合為一體容易使國有資產(chǎn)經(jīng)營行為非經(jīng)濟(jì)化，或者使政府行政行為經(jīng)濟(jì)化，成為腐敗的溫床。（3）資本經(jīng)營與生產(chǎn)經(jīng)營分開。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，二者依托的權(quán)力基礎(chǔ)不同：資本經(jīng)營是通過產(chǎn)權(quán)交易獲利的經(jīng)濟(jì)活動，與出資者所有權(quán)相聯(lián)系；而生產(chǎn)經(jīng)營則是通過提供某種產(chǎn)品或服務(wù)而獲利的經(jīng)濟(jì)活動，與法人財產(chǎn)權(quán)（經(jīng)營權(quán)）相聯(lián)系。

深刻反思深圳、上海模式可以發(fā)現(xiàn)，二者還有一個共同點(diǎn)，即在建立“隔離帶”的同時，都設(shè)立了一個專司國有資產(chǎn)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。作為國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)，一方面將被不同部門分割的所有權(quán)職能統(tǒng)一起來，另一方面又與其他行政機(jī)關(guān)相分離。將這一思路應(yīng)用于中央政府，就是要建立一個真正代表全民利益、接受全民監(jiān)督而又獨(dú)立于政府、沒有行政特權(quán)的所有者代表機(jī)構(gòu)，行使完整的所有者權(quán)能。為擺脫政府行政干預(yù)，減少委托—代理環(huán)節(jié)，這種機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)隸屬于人大常委會，地位類似于中央銀行，職能類似于社會基金。由這樣一個機(jī)構(gòu)對中央直屬企業(yè)的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)管，行使出資者所有權(quán)。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主體負(fù)責(zé)國有企業(yè)的資本運(yùn)營，它們對國資委負(fù)責(zé)，受國資委監(jiān)管或受國資委和全國人大雙重監(jiān)管。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠真正實(shí)現(xiàn)“三個分開”（如圖3）。

2003年3月，第十屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國務(wù)院國資委，英文簡稱SASAC）。該委員會是根據(jù)2002年中共十六大的決定，根據(jù)第十屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》設(shè)置的，為國務(wù)院直屬正部級特設(shè)機(jī)構(gòu)。國務(wù)院授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代表國家履行出資人職責(zé)，按照政企分開以及所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，依法對企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，指導(dǎo)推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組，對中央企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核和獎懲，并對地方國有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)黨中央決定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立黨委，履行黨中央規(guī)定的職責(zé)。

國務(wù)院國資委的成立使原來分散于各部門的國有資產(chǎn)監(jiān)管職能得到有效整合，變“五龍治水”為“一龍治水”，解決了政府多頭干預(yù)企業(yè)的體制問題，為塑造適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的微觀經(jīng)濟(jì)主體提供了組織保障。國務(wù)院國資委的成立為從根本上解決國有企業(yè)委托—代理問題創(chuàng)造了條件。在國務(wù)院國資委這一明確的監(jiān)管主體的努力下，國有企業(yè)委托—代理中存在的信息不對稱、激勵不相容和責(zé)任不對等問題通過建立健全一系列法律法規(guī)而逐步得到解決。從近年來的實(shí)踐看，國資委正發(fā)揮著越來越大的作用，充分顯示其影響力：不論是進(jìn)行宏觀調(diào)控，還是國有企業(yè)的兼并重組；不論是國有企業(yè)成立董事會，還是在全球招聘央企高管；不論是解決國有資產(chǎn)的流失問題，還是禁止大型國企的MBO；不論是管理中央企業(yè)，還是指導(dǎo)地方國企改革，都能切實(shí)感受到國資委的影響力正在穩(wěn)步擴(kuò)大，對國有企業(yè)的管理正在強(qiáng)化。

四、需要進(jìn)一步解決的問題和對策

國資委作為出資人代表，一方面針對所監(jiān)管企業(yè)提出措施和要求，有較強(qiáng)的針對性，另一方面通過業(yè)績考核層層落實(shí)，具有更強(qiáng)的約束性。國資委成立以來所提出的各項(xiàng)要求，都在企業(yè)中得到了很好的落實(shí)，中央企業(yè)改革與發(fā)展取得了較好的成績。各省國資委成立后，也比較系統(tǒng)地研究了國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)改革發(fā)展問題，對國有企業(yè)改制和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中防止國有資產(chǎn)流失采取了更為直接、更為有力的措施。各地國資委認(rèn)真履行出資人職責(zé)，在改制過程中嚴(yán)把審計評估、資產(chǎn)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、債務(wù)處理、運(yùn)行監(jiān)督、民主參與關(guān)，群眾舉報案件得到及時核實(shí)查處，有效地防止了國有資產(chǎn)流失。相信隨著國有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)一步深入，國有企業(yè)改革與發(fā)展將會取得新的更大的成績。國資委的建立為解決國有企業(yè)的委托—代理問題創(chuàng)造了條件，但國有資產(chǎn)管理體制改革還沒有最終完成。進(jìn)一步改革需要解決的主要問題有：

（一）正確認(rèn)識和調(diào)整國務(wù)院國資委的定位

目前已經(jīng)設(shè)立的國務(wù)院國資委位階還不夠高，其監(jiān)管范圍主要是經(jīng)營性國有資產(chǎn)。④中央一級只管一百多家國有大型企業(yè)，省一級一般管十幾家到二十幾家國有大型企業(yè)。而大量存在的行政事業(yè)性資產(chǎn)、金融性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，均未劃入國資委的監(jiān)管范圍。其中，天然資源（重點(diǎn)是礦產(chǎn)資源）是國家最大的國有資產(chǎn)，流失十分嚴(yán)重，加之掠奪性開發(fā)，損失不可計量。即使是某些經(jīng)營性國有資產(chǎn)（非金融性資產(chǎn)），比如煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業(yè)的國有資產(chǎn)，事實(shí)上也不歸國資委監(jiān)管。⑤ 2008年10月28日，十一屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，這部法律僅適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)即企業(yè)國有資產(chǎn)。因此，在未來?xiàng)l件成熟以后，需要進(jìn)一步提高國務(wù)院國資委的地位，擴(kuò)大其監(jiān)管范圍，直至覆蓋全部國有資產(chǎn)；需要制定一部全面的國有資產(chǎn)法，為國有企業(yè)創(chuàng)造有利的生產(chǎn)經(jīng)營條件和更大的生存發(fā)展空間，有效提高國有經(jīng)濟(jì)對整個國民經(jīng)濟(jì)的控制力。

（二）正確處理國務(wù)院國資委與地方國資委的關(guān)系

從橫向上看，新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制初步解決了傳統(tǒng)體制下國有資產(chǎn)監(jiān)管主體多元化的問題，但從縱向看，在國有資產(chǎn)監(jiān)管上中央政府和地方政府的分工還不明確。2006年4月，國務(wù)院國資委頒布《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》，要求各地國資委根據(jù)國務(wù)院國資委的文件和規(guī)定，制定具體的執(zhí)行法規(guī)和準(zhǔn)則。從實(shí)踐中看，地方國資委遵照國務(wù)院國資委的文件行事，在地方國有企業(yè)改革中往往“仿效”中央國有企業(yè)，強(qiáng)調(diào)“做大做強(qiáng)”。事實(shí)上，地方國有企業(yè)和中央國有企業(yè)的戰(zhàn)略地位、自身情況以及實(shí)際功能等都有很大的差異。按照公共產(chǎn)品的層次性理論，各級政府監(jiān)管的資產(chǎn)范圍應(yīng)以其提供的公共產(chǎn)品及其受益范圍為限。由中央政府負(fù)責(zé)提供且受益范圍為全國性或跨省級的公共產(chǎn)品，其相應(yīng)的國有資產(chǎn)應(yīng)劃歸中央監(jiān)管；由省級政府提供且受益范圍在省級轄區(qū)范圍內(nèi)的，其相應(yīng)的國有資產(chǎn)由省級監(jiān)管；市、縣級的國有資產(chǎn)監(jiān)管范圍依此原則劃分。與此同時，國務(wù)院國資委還應(yīng)對地方國資委負(fù)責(zé)監(jiān)管的企業(yè)保留“必要”的權(quán)利，包括決定國有資本的控制范圍，制定國有股轉(zhuǎn)讓的規(guī)則、程序以及收入的用途，平衡橫向的地區(qū)之間利益關(guān)系等。此外，還應(yīng)對地方國資委給予法律和政策層面的“指導(dǎo)和監(jiān)督”。

（三）建立對各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制

國資委成立后，對國資委本身的監(jiān)督或制衡問題應(yīng)該提上議事日程，即應(yīng)提出“對監(jiān)管者的監(jiān)管”問題。這一問題在目前國資委以監(jiān)管職能為主的情況下還不是很突出，但當(dāng)國資委轉(zhuǎn)向以股東職能為主并要直接進(jìn)行資源配置活動后就需要引起重點(diǎn)關(guān)注，其中確實(shí)有一個既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的問題。從制度設(shè)計的角度看，需要有一個外部制衡機(jī)制，一旦國資委的運(yùn)作出現(xiàn)偏差可以及時進(jìn)行矯正。在目前各個機(jī)構(gòu)的職責(zé)尚未明確、關(guān)系尚未理順的背景下，可以考慮在各級人大設(shè)立類似于人大財經(jīng)委的“國有資產(chǎn)委員會”，作為這種監(jiān)督的實(shí)施主體。各級國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會應(yīng)向本級人大報告工作、接受監(jiān)督，國有資產(chǎn)的經(jīng)營情況、所監(jiān)管企業(yè)的財務(wù)報表應(yīng)按規(guī)定向本級人大公開并進(jìn)而向社會公開。人大的國有資產(chǎn)委員會應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)督、評價本級國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會的工作，對一些重大問題可進(jìn)行質(zhì)詢，對重大失誤和資產(chǎn)損失還要問責(zé)。

注釋：

①一些地方在國有企業(yè)改制中，出現(xiàn)大量令人匪夷所思的事情，如一些國有企業(yè)的經(jīng)理一夜之間就由“保姆”變成了“主人”等。例如，管理層收購（MBO）意在解決代理成本過大和管理效率低下的問題，但在我國，由于國家持有大量股權(quán)，在產(chǎn)權(quán)交易過程中，國有產(chǎn)權(quán)缺乏維權(quán)主體和相應(yīng)的維權(quán)行為，大多數(shù)企業(yè)被企業(yè)的經(jīng)營者實(shí)際控制，在不完善的產(chǎn)權(quán)交易中獲得高額利益。例如，在“諸城模式”中，通過增資擴(kuò)股，使股權(quán)向管理層集中，在批量“制造”富翁的同時，造成大量國有資產(chǎn)的流失。

②這一進(jìn)程有兩個標(biāo)志：第一，1987年，深圳市政府為了解決政府機(jī)構(gòu)改革中行業(yè)主管部門撤消后國有資產(chǎn)管理相對弱化和國有資產(chǎn)流失的問題，設(shè)立了全國第一個專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)——深圳市投資管理公司。根據(jù)當(dāng)時的情況，深圳市政府為其確定的任務(wù)是：受市政府委托，管理市屬國有資產(chǎn)，享有收益權(quán)和投資權(quán)。第二，1988年，國務(wù)院報請全國人大批準(zhǔn)，成立了國家國有資產(chǎn)管理局，作為國務(wù)院直屬局，歸口財政部領(lǐng)導(dǎo)，代表國務(wù)院專司國有資產(chǎn)管理職能。在1990年國務(wù)院國發(fā)38號文《關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理工作的通知》中，將財政部和國家國有資產(chǎn)管理局同時定位為“國有資產(chǎn)所有者的總代表”。當(dāng)時，國務(wù)院將其任務(wù)確定為：對中華人民共和國境內(nèi)外的全部國有資產(chǎn)行使管理職能，重點(diǎn)管理國家投入各類企業(yè)的國有資產(chǎn)。

③“隔離帶”主要指國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有控股公司、大型企業(yè)集團(tuán)公司等，用來解決國有企業(yè)的“國有”與“企業(yè)”的關(guān)系問題。

④國有資產(chǎn)一般劃分為四類：一是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即由國家對企業(yè)的出資所形成的權(quán)益；二是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，即由國家機(jī)關(guān)、國有事業(yè)單位等組織使用管理的國有資產(chǎn)；三是金融性國有資源；四是資源性國有資產(chǎn)，即屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等自然資源類的資產(chǎn)。

⑤這里需要澄清一個問題：國資委監(jiān)管與經(jīng)營的對象是什么——國有企業(yè)、國有資產(chǎn)，還是國有資本？從直接意義上理解，國資委的監(jiān)管對象和經(jīng)營主體，應(yīng)當(dāng)是國有企業(yè)，通過對國有企業(yè)的監(jiān)管與經(jīng)營實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營。而從市場經(jīng)濟(jì)的角度理解，國資委的監(jiān)管和經(jīng)營決不應(yīng)當(dāng)局限于國有企業(yè)和國有資產(chǎn)，而應(yīng)當(dāng)深化為國有資本。只限定在經(jīng)營性資產(chǎn)這一范圍既不利于國有資產(chǎn)的經(jīng)營運(yùn)作，也不利于對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管。

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