地方政府公司化行為解析

摘要：作為“經濟理性人”的地方政府，為追求自身利益最大化，在其公共行為中表現出強烈的公司化行為。這種行為背后固然有它特殊的體制動因和角色動因，但隨著該行為的變本加厲，它給社會帶來了諸多的負外部成本，如資源浪費，環境破壞，滋生權力尋租和腐敗等問題。應通過歸位地方政府的公共行為，以法律形式明晰中央和地方兩級政府各自的職責權限，深化財稅體制改革和現有的人事考核體制。

關鍵詞：地方政府；公司化；負外部性

中圖分類號：D693.62 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）10-0010-05

地方政府公司化，最初是用來解釋20世紀80年代中國鄉鎮企業飛速發展的現象，同時揭示基層政府干預經濟活動的主要內容和方式。其基本含義是指基層政府違背自己的公共管理職能，以具有鮮明公司化特征的行為將自己變成一個追求利益最大化的經濟實體。集中表現為以追求經濟增長，特別是財政收入為最高動力，GDP是這個公司的營業額，財政收入是這個公司的利潤，其“政績”主要表現為領導群體的升遷，從而實現行政集團的福利最大化，忽略了政府的社會責任。隨著地方政府“理性人”程度的加深以及中國人事考核體制的不完善，這種公司化行為變本加厲。在經濟基礎薄弱、物質財富貧乏、社會建設任務繁重的背景下創造了中國經濟長達三十多年的增長奇跡并將這種增長模式固化為與“華盛頓共識”并存的“北京共識①”理論的同時，地方政府這種行為給社會也帶來了嚴重的負面效應，造成諸多社會成本。因而，從經濟長遠發展的角度考慮，必須理性地看待地方政府公司化行為，在警惕其帶來危害的同時，更要促進地方政府職能歸位以便充分發揮其在經濟社會中的作用。

一、地方政府公司化行為表象

（一）經營城市

由地方政府主導的經營城市就是利用土地國有制度，征地拆遷，為財政謀取最大利益，同時給開發商分一杯羹，在利益博弈的同時改變城市面貌，其核心是土地出讓金，實質是土地財政。簡言之，政府經營城市就是借助其對地方土地資源的支配權，炒作地價和房價從而增加巨額財政收入。地方政府這種通過出售城市資源而獲取資金收入的方式是被嚴重扭曲的城市經營行為（付曉東，2004）。在利益驅使下，地方政府將城市經營的目標和作用單一化，只追求經濟實惠，忽視城市的社會與環境效益，完全違背了城市經營促進城市經濟、社會和環境效益的綜合優化與可持續發展的最初目的。城市經營最初旨在通過市場化手段對城市資產進行集聚、組合營運，以實現城市資源配置容量和效益的最大化、最優化，但事實上，在“經營城市”的過程中，地方政府更多地表現出類似于公司的個體行為，只強調政府這個部門作為一個獨立的經濟主體應有的利益訴求，將政府與人民的政治關系忽略殆盡，極大地侵害了城市公民的私有財產，致使城市發展的總體目標與政府部門具體經營城市公有資源的目標很難協調一致，并誘發公有資源在經濟運作過程中滋長腐敗。

（二）主導招商引資

政府主導型招商引資活動最為符合地方政府的績效動機，為了在任期內增加政績，為其人事考核增加砝碼，地方政府大力引進招商引資項目。為此，有的地方政府加大了招商引資活動的規模和頻率，有的采取了委托中介機構借力招商的辦法，有的設立了招商引資獎勵資金，有的出臺了招商引資項目優惠政策，還有的制定了全員招商管理辦法，盡可能地給單位每個人員都下達招商引資任務指標。但無論地方政府如何加大招商引資力度，有限的項目總投資需求總會導致不必要的投入浪費，加之招商引資績效評估的指標設置不科學，很多地方僅僅將當年引進外資的總體規模和重大項目等指標列入每年一度的招商引資考核標準，卻忽視了項目的質量導向，更缺乏對歷年引資項目經濟效益和社會效益的動態評估。在這一簡單粗放的指標體系下，下級政府出于政績考慮，極易產生短視效應，即只關注本屆政府招商引資的數量和規模，導致評價和考核結果嚴重失真，影響招商引資的健康和可持續發展。

（三）名人爭奪戰

近幾年，各地紛紛上演了名人爭奪戰，表面上看是為爭奪文化遺產，捍衛地方文化，實質是一場經濟之戰，背后隱藏的是地方政府趨利性思維。在浮躁的發展心態和饑不擇食的發展焦慮驅使下，地方政府一味地追求GDP，不惜變起“文化搭臺，經濟唱戲”戲法。爭奪一個名人就能開發一項旅游業，為當地政府帶來一筆財政收入，這是名人故里之爭的利益驅動機制。地方政府想通過對“名人”這一經濟品牌資源的占有達到“營銷”品牌所在地方，從而獲取資源占有權帶來的收益，是一種典型的公司化行為。通過名人故里建立旅游景點有可能會帶動當地旅游業發展，增加財政收入，但投入的成本也不容忽視。在爭奪到一個名人后，各地方除了要以非常規方式圈出大量土地，動用巨額資金，建設核心文化設施外，還有后續一系列宣傳支出，這些成本能否得到足額的收益補償卻不確定，事實上，這種投資短期內很難收回（吳傳清，2010）?！跋蛎艘狦DP”顯示出中國地方政府在發展地方經濟過程中的“黔驢技窮”和“饑不擇食”，政績焦慮和發展渴望使他們在找不到科學的發展途徑、陷入發展模式困境時不顧一切地把名人資源當做救命稻草，將文化深意和可持續發展拋在腦后。

二、地方政府公司化行為的動因

（一）經濟體制轉軌和財政體制改革使然

1. 經濟體制轉型時期地方政府行為模式的轉變。中國的體制轉型主要是從中央集權的計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制的過程。經濟體制的轉型不是一蹴而就的，更不是一個自我演進的過程，它受到社會背景和歷史變遷進程的制約，所以在政府主導下發揮后發優勢，實施追趕型發展戰略是這個過程的必然選擇。始于1979年的分權化改革賦予了地方政府相對獨立的利益，并強化了地方政府管理經濟的職能，使得地方政府總是積極地根據自身利益和偏好來主動地影響市場而不是被動的接受，并在制定規范市場運行的制度性規則中起到了關鍵性的作用。作為一個整體，各級政府作為中央政府在地方的代理人，政治穩定和經濟發展是評價他們政績的主要指標，在有指令性計劃的傳統背景下，地方政府行為受到中央政府一系列規則約束，不可能很快從“裁判員”轉變為“運動員”，因而行為公司化成為地方政府在市場化改革中均衡兩個角色的最佳實現點。

2. 財政體制改革是地方政府行為公司化的催化劑。在20世紀80年代末被學界稱之為“財政包干制”的財政體制下，各地方政府要按照合同承包基數向中央上繳一定的財政收入，并按照約定的速度逐年上升，其余的所有收入增量都留在省里，地方政府擁有了財政收入的“剩余索取權”。財政包干制的推行以及大量的國有企業下放到地方，對地方政府以及地方政府官員起到了經濟激勵作用。為了追求財政收入的最大化和提高財政支出的自由度，地方政府除了直接投資于實業外，還通過各種政策扶持或干預本地企業的發展，積極吸引外部稀缺資源或者防止本地稀缺資源的流出，這是一種典型的“公司財政模式”。1994年的分稅制改革，使得政府事權層層下移，而財權和財力卻層層上收，地方政府陷入嚴重財政收入不足、財政收支缺口不斷擴大的窘境。面對這種尷尬局面，地方政府將視線轉移到了完全歸地方所有的土地出讓金上，由此引發了所謂的“經營城市”現象。地方政府從“經營企業”向“經營城市”角色的轉變又一次將地方政府官員推到了地區經濟發展的前臺，地方政府與地方經濟一榮俱榮，一損俱損，地方政府行為公司化現象依然存在。

（二）地方政府的角色使然

1. 地方政府作為“經濟人”。公共選擇理論認為，政府也是理性人，他從事政治活動的目的是追求自身利益的最大化。1957年唐斯（Anthony Downs）在他的《民主的經濟理論》一書中提出這樣的假說：“民主政治中的政治家與經濟中追求利潤的企業家是類似的。為了實現他們的個人目的，他們制定他們相信能獲得最多選票的政策，正像企業家生產能獲得最多利潤的產品一樣?！苯洕诵袨槟Ｊ骄哂袃蓚€鮮明特征：利己性和理性。經濟人根據所獲得的全部信息做出使自己利益最大化的決定和行動。地方政府作為政府一體化市場里的主體，與市場中追求利潤最大化和風險最小化的公司企業就“經濟人”而言沒有很大區別，具有追求自身效益最大化和政治風險最小化的動力，所以政府在政策行為過程中表現出公司化傾向有其本質動因。

2. 地方政府作為“政治人”。中國現行的政府人事考核體制塑造了地方政府的“政治人”角色。改革開放后，中國形成了“為增長而競爭”的地方政府競爭格局，在此格局下，各地方政府圍繞著GDP增長展開了激烈的競爭，由此導致中國人事任免上的上級集權以及事實上基于GDP的考核體系，使得地方政府官員為了升遷不得不通過最大化GDP以追求“政績”。在最大化GDP的過程中，地方政府更多地采取了公司化的方式，因為這種方式見效快，結果直觀，更重要的是能轉嫁本屆政府責任。為急于追求本屆政府政績，各地方政府只注重建設項目數量和規模而忽略質量，只想立竿見影地看到政府行為結果，忽略建設項目質量遺留的問題只能在下一屆政府時才凸顯出來，那時卻沒有了責任主體。所以政府在政策行為過程中表現出公司化傾向有其后天動因。

3. 地方政府作為“代理人”角色。公司化行為是地方政府和中央政府在信息不對稱條件下長期博弈的結果。由于政治活動的復雜性和多變性，地方政府作為中央政府在地方的代理人與中央政府之間長期處于信息不對稱狀態，為地方政府道德風險埋下了隱患。當地方政府和中央政府目標不一致甚至存在沖突時，地方政府會犧牲中央政府利益維護自身作為代理人的利益，利用信息不對稱優勢規避中央政府的監督和檢查，減少自利行為的成本代價。在地方政府和中央政府這種特殊的委托—代理關系中，激勵約束機制幾乎失效，激勵兼容機制得不到實質貫徹，所以，“代理人”角色下的地方政府公司化行為有其不可避免的條件激勵。

三、地方政府公司化行為的負外部效應

（一）資源浪費和環境破壞

地方政府公司化行為給中國有限的資源和脆弱的環境帶來了難以補救的損失。在資源浪費層面上：首先表現為地方政府土地財政發展模式對土地資源的過度消耗。中國城市建設用地總量由1978年的13 851平方公里增加到現在的82 725平方公里，已達到世界第一。城市人均建設用地已是133平方米，高于國家最高標準人均100平方米的33%、高于發達國家人均用地82.4平方米的61.41%、高于發展中國家人均用地83.3平方米的59.66%。中國單位GDP地耗更是驚人，GDP每增長1個百分點，消耗115.84萬畝土地，高于日本6倍。其次是公共設施重復建設引致的資源浪費。為彰顯政績滿足考核標準，各地區不惜重復建設公共設施項目。一些地區的港口、機場等區域性基礎設施由于缺乏合理的組織，導致重復建設、功能趨同、效益低下。比如珠江三角洲、膠東半島、遼東半島機場設置過密，不僅機場本身的建設造成土地和投資的浪費，還帶來了運營虧損，再如近年來大規模公路和鐵路建設的低效益某種程度上也是一種資源浪費。在環境破壞層面上：中國的經濟增長以資源環境為代價，這種資源環境生態破壞的代價占GDP的13.5%（成思危，2009）。長期以來，各地方以高能耗、高污染和對環境的高損害為代價片面追求GDP的高速增長，使得中國的能源消耗強度持續偏高，2010年，中國的能源消耗強度是美國的3倍、德國的5倍、日本的6倍。2011年，中國污染物排放已超過了環境承載力的2倍（沈國舫，2011），由于各地高漲的投資沖動，致使中國今后完成污染物減排任務仍然面臨很大挑戰。

（二）滋生權力尋租和腐敗

公共選擇理論的代表人物布坎南把尋租定義為：“那些本可以用于價值生產的資源被用于只不過是為了決定分配結果的競爭……尋租從總體上看沒有配置價值，是一種純粹的社會浪費。”尋租活動被稱為人類社會的“負和博弈”，即一場就社會整體而言損失大于利得的競賽，它不但造成尋租行為本身的資源非生產性消耗，而且通過引起經濟扭曲而導致效率損失，這種效率損失被稱為是“看不見的腳”踩住了“看不見的手”。首先，政府權力尋租具有必然性，只要有權力的存在，只要這種權力一旦失去制衡或制約，它必然會有尋租的要求。地方政府利用制度的漏洞雙向尋租的過程首先造成了巨大的額外成本，扭曲了經濟資源配置，阻止了更有效生產方式的實施；尋租行為本身白白耗費了社會的經濟資源，使本來可以用于生產性活動的資源浪費在于社會無益的活動上；政府權力尋租還會引起其他層面上的尋租活動或避租活動。其次，布魯斯·本森認為，政府的尋租性腐敗會引起個人或團體既有產權的重新分配。當政府官員通過人為操作來重新分配產權時，會產生尋租空間造成市場主體交易成本的增加。最后，地方政府尋租性權力擠占了本應由市場機制發揮作用的空間，導致人為的經濟衰退。

（三）積聚財務風險

組建政府投融資平臺公司并把籌集到的資金運用于市政建設、公共事業等項目是地方政府行為公司化的一個直接表現。目前全國有8 000多個融資平臺公司，其中縣一級的融資平臺4 000多個，平均每個縣有3個平臺公司。這些平臺公司在推動地區城市化和工業化發展同時，助長了地方政府的財政機會主義②行為，積累了大量的地方隱形債務。據財政部財政科學研究所所長賈康估算，截至2009年5月末，中國地方投融資平臺負債超過6萬億元，其中地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%。這種風險具體有以下兩種表現方式：一方面，地方政府組建的各投融資公司的資產負債率偏高，多數在70%以上。而在實際操作中，對于項目建設和資金使用的管理力度不夠致使已有的資產遠遠不夠償還貸款資金，在地方政府無力償還這些貸款的情況下，這種地方政府隱形債務會由各地方層層轉移至中央政府，對中央財政構成巨大威脅。另一方面，政府融資平臺公司對整個金融體系構成了巨大的威脅，這種威脅主要由商業銀行風險向金融體系進行傳導。截至2009年5月末，中國地方政府融資平臺負債中有80%是通過銀行信貸獲得的資金，而銀行呆壞賬中的70%~80%是由地方政府擔?；虻胤秸谋尘肮緹o力償還貸款所造成。由于銀行業在中國金融體系中占據舉足輕重的地位，商業銀行運行健康與否直接關系金融體系的穩定，因而地方政府投融資平臺對商業銀行積聚的風險會直接傳遞到整個金融體系，威脅金融體系的穩定。

四、地方政府公共行為的歸位

根據公共選擇理論，地方政府是“經濟理性人”，其追求自身利益最大化和政治風險最小化毋庸置疑，但在地方政府公司化行為背后隱藏的是地方政府錯誤的思維邏輯，認為其追求自身利益最大化必須以犧牲民眾利益為代價。其實不然，通過歸位地方政府的公共行為，地方政府和中央政府以及民眾之間的博弈可以由零和博弈甚至負和博弈轉變為共贏。

（一）以法律形式明晰中央政府與地方政府各自的職責權限劃分

由于缺乏法律規范，中國中央與地方政府之間的權限劃分帶有很大的隨意性、不規范性和不穩定性，不利于中央與地方關系的良性發展。因此，在合理劃分中央政府與地方政府職權的基礎上，使中央與地方政府關系規范化、法制化是中央與地方利益關系調整的重要方面，中央政府與地方政府應該在法治基礎上形成新型的權利義務關系，只有對中央與地方的利益關系進行法律基礎上的調控，才能保證中央與地方政府關系的相對穩定性，提高中央政府與地方政府關系調整的規范性，防止中央政府收權放權的盲目性、隨意性和地方政府逾越冒犯的可能性。在通過法律形式明晰中央和地方政府各自職責權限的基礎上，要保護地方政府在其轄區內的合理權益，使其發展地方經濟的主動性與積極性始終得到充分發揮。中央政府要給予地方政府必要的經濟自主權，為地方政府積極性的發揮創造基本動力。

（二）深化財稅體制改革

糾正地方政府公司化行為需堅定不移地深化中國財稅體制改革，賦予地方適當的稅政管理權，培育地方支柱財源，增加各地方本級財政收入。改革的關鍵是中央與地方財權及事權的再分配問題。就事權再分配而言，需改變過去長達十幾年的中央和地方事權與財權錯位的狀況，即由中央各部委規劃地方要做的事、怎么做并就這些事情撥付資金。改革后應下放地方公共服務決策權，由地方政府根據本地區現實需要決定公共服務項目，按照服務的輕重緩急決定公共事務的時序安排，保障各地方政府在掌握本地區各種現實需求的條件下，力所能及地為本地區提供公共服務，加強政府與民眾交流，強化官民之間的信任關系。財權的再分配核心是財稅再分配，應將一些稅基基點和征收幅度權力下放給地方政府，并因地調整。增加一般性轉移支付，這種轉移支付解決的是一般人均收入差距問題，目的在于縮小地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力均等化，有助于減緩中國收入差距矛盾，同時減少專項轉移支付，保證中央的財權不受威脅。

（三）改革現有的人事考核體制

改革中國一味追求經濟增長，以純粹GDP和財政收入的高低論政績的地方政府績效考核標準，這種標準未能處理好經濟建設與社會發展和環境保護的關系，有些地方甚至以“形象工程”“政績工程”作為重要考核指標，這是一種非常不合理、不健康的績效管理導向。目前較為流行的綠色GDP績效考核指標更符合經濟和社會的和諧發展，值得我們借鑒，他是指剔除了自然資產損失之后所能創造的真正的國民財富的總量指標。綠色GDP的計算公式為：綠色GDP=GDP-自然資源損耗和環境退化損失-資源、環境恢復費用開支-環境損害預防費用支出-由于非優化利用資源而進行調整計算的部分（譚穎，黃泓杰，2010）。綠色GDP指標是結合了政府績效的環境考核指標，它是經濟增長與社會發展和環境保護相和諧的指標體系，不僅能綜合反映地區經濟活動的成果，還能系統地反映政府運作的經濟性、效率性和效果性。綠色GDP核算是符合工業經濟時代向知識經濟時代轉軌的當代經濟發展特征，要引導地方政府改變公司化思想模式，增強環境資源保護意識，自覺地走可持續發展道路，就必須將經濟利益、社會利益和環境利益三者的協調發展作為政府績效考核的評價指標。

注釋：

①北京共識是西方學者對中國經濟體制改革模式的總結，指中國沒有完全照搬美國自由主義學派的經濟全球化和經濟自由化的觀點，而是在政府主導下進行經濟體制改革，并取得巨大成功。

②世界銀行高級經濟學家漢諾（Hana）1998年在“或有政府債務：藏于財政穩定性背后的風險”一文中提出了“財政機會主義”概念。她認為，政策制定者在短的政治任期內面臨“財政赤字”等約束條件時，往往有通過預算外政策過度累積或有財政風險的偏好，以便隱藏政策成本。

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責任編輯、校對：艾 嵐