多哈回合農業市場準入談判對中國的影響與對策

摘要：多哈回合農業市場準入談判的最新進展集中體現在2008年12月的模式草案中。根據關稅削減公式進行的關稅削減將對國際農產品市場產生重要影響，而關于靈活性的規定也為成員方的農產品市場提供了保護。中國應在談判過程中，積極參與農業市場準入談判進程，充分運用靈活性條款以減輕國內市場面臨的負面影響，并調整農業生產結構以應對未來的挑戰。

關鍵詞：多哈回合談判；市場準入；模式草案

中圖分類號：F744 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）10-0020-04

一、問題的提出

在1986年啟動的關稅與貿易總協定（GATT）烏拉圭回合談判中，農業首次被納入多邊談判的議題之內。歷經8年艱苦談判，GATT締約方最終于1994年達成了《農業協定》，為農產品貿易建立了國際規則。然而，《農業協定》只是依據農產品貿易自由化的目標所達成的初步規則，仍然存在模糊性語言以及對于貿易保護措施的默許。為進一步推動農產品貿易自由化，WTO多哈回合談判于2001年啟動，各成員方在農業國內支持、市場準入與出口競爭三方面議題展開了激烈討論。其中，農業市場準入是農業談判中各成員方分歧最多、受到重視程度最高的議題。中國在入世過程中已經承諾實質性削減農產品進口關稅與非關稅措施，逐步擴大農產品的市場準入。那么，農業市場準入談判將對中國產生哪些潛在影響？中國應采取何種應對策略？這是本文所要分析的主要問題。

二、多哈回合農業市場準入談判的最新進展

自多哈回合啟動以來，農業議題談判始終是重點和難點所在。發達成員要求發展中成員進一步擴大農業市場準入，而發展中成員則要求發達成員實質性削減扭曲貿易的農業補貼。各方在農業議題上的分歧難以彌合，導致多哈回合屢屢陷入僵局。在2006年多哈回合終止之后，2007年起各方圍繞各項議題繼續展開談判。在已經取得的農業談判成果基礎上綜合各方立場之后，WTO農業談判委員會于2008年12月公布了農業“模式草案”（Draft Modalities），是為多哈回合農業談判取得的最新進展。在“模式草案”有關市場準入的內容中，農業談判委員會對于成員方農產品進口關稅的分層削減公式、敏感產品、關稅升級與關稅簡化、特殊與差別待遇（特殊產品、特殊保障機制、熱帶產品與優惠侵蝕）等一系列議題展開了談判。其中關于關稅削減、敏感產品、特殊產品與特殊保障機制的文本是農業市場準入談判的重點內容。

（一）關稅分層削減公式

由于農產品關稅水平仍高于非農產品，仍有一些成員的特定農產品關稅水平遠超過100%，因此關稅削減是農業市場準入談判的核心內容。如表1所示，WTO農業談判委員會將各成員的農產品關稅率水平分為四層，稅率越高的層級削減幅度越大。[1]總體來看，發達成員方關稅削減幅度為50%~70%，而發展中成員方的關稅削減幅度范圍為33.3%~46.9%，是發達成員方削減幅度的2/3。此外，在整體削減幅度要求上，發達成員方總體平均削減幅度不低于54%，發展中成員總體平均削減幅度不高于36%。[2]新加入成員稅率10%以下的農產品可免于關稅削減。由此可見，一方面，各成員方農產品約束關稅的水平仍然較高，具有較大的削減空間；另一方面，盡管發展中國家所面臨的削減壓力低于發達國家成員，但仍將面臨較大幅度的削減，可能會對發展中國家的農業造成負面影響。

（二）敏感產品

發達成員可以指定該國農產品關稅稅目中的4%作為敏感產品（Sensitive Products），發展中成員可以規定農產品關稅稅目中5.3%的敏感產品，比發達成員多1/3。發達成員方指定的敏感產品可以享有較低削減幅度的優惠，具體有三種削減方式可供選擇：一是選擇原削減水平的1/3，同時應增加該產品的關稅配額，配額量不低于產品國內消費量的3%；二是選擇原削減水平的1/2，則應增加配額量至少為國內消費量的3.5%；三是選擇原削減水平的2/3，則應增加配額量至少為國內消費量的4%。對于上述允許有2%額外敏感稅目的發達成員，在稅目之外應增加0.5%的配額。如果該敏感產品原有配額超過其國內消費量的10%，則其配額可少增加0.5%，超過30%則可少增加1%。執行關稅削減承諾后（包括敏感產品的削減），發達成員仍可有部分稅目高于100%（發展中成員為150%），但前提是該稅目須額外再增加相當于國內消費量0.5%的配額。發展中國家成員的敏感產品關稅配額僅需增加相當于發達國家的2/3，同時其國內消費量不包括生存生產的自身消費。[3] 具體來說，發展中成員可以從如下三個方案中選擇一個作為敏感產品的方案：一是三年內不多于1/2的敏感產品比分層公式少削減1/3；二是兩年內不多于1/3的敏感產品比分層公式少削減1/2；三是一年內不多于1/4的敏感產品比分層公式少削減2/3。對于敏感產品稅目的其他部分，發展中成員可以按照分層公式全額削減，但是要額外多實施三年或擴大關稅配額。

敏感產品方面的分歧主要源自日本與加拿大兩國要求增加敏感產品數量，其中日本要求增加4%，加拿大要求增加2%。針對加拿大和日本的要求，模式草案中提出了單獨的建議案以關注部分發達成員的利益，但沒有明確具體內容，只有進一步談判之后才能解決。

（三）特殊產品與特殊保障機制

特殊產品（Special Products）和特殊保障機制（Special Safeguard Mechanism， SSM）是市場準入談判中對發展中成員優惠待遇的體現。在關于特殊產品的規定中，發展中成員可指定農產品稅目的12%（新加入成員為13%）作為特殊產品，其中5%稅目的產品可免于關稅減讓，但特殊產品的關稅削減幅度的平均值應達到11%（新加入成員為10%）。（見表2）特殊產品為發展中成員方的關稅削減提供了靈活性，根據自身實際情況，發展中成員可以對某些重要農產品的關稅少削減甚至免于削減，這對于發展中成員保護國內農產品市場和維護農業可持續發展具有重要意義。

特殊保障機制是發展中成員針對農產品進口增長可能帶來的沖擊所采取的臨時性進口保護措施，特殊保障機制可以按進口數量和進口價格設定觸發水平。對于依據進口數量的特殊保障機制，如果發展中成員方某年農產品的實際進口量如果超過基準進口量，則可以按照超過進口量的不同比重實施不同水平的救濟關稅。如果實際進口量與基準進口量的比值為110%~115%，則可以實施超出目前約束水平的15%或增加15個百分點（取較高者，下同）的救濟關稅；如果實際進口量與基準進口量的比值為115%~135%，救濟關稅可超出40%或40個百分點；如果實際進口量與基準進口量的比值超過135%，救濟關稅可超出50%或50個百分點。對于依據進口價格的特殊保障機制，在進口價格（到岸價格）低于參考價格（以往3年的月均最惠國價格）的85%時觸發，救濟關稅不超過進口價格（到岸價格）與觸發價格差價的85%。

發達成員與發展中成員在特殊保障機制方面存在著巨大分歧，致使2008年7月多哈回合農業談判在最后一刻以失敗告終。12月的模式草案給出了新的談判建議，將特殊保障機制分兩類情況：一類是救濟關稅沒有超過多哈回合前的約束稅率，觸發水平和救濟關稅水平沒有變化；另一類是救濟關稅超過多哈回合前的約束稅率，這種情況的爭議較大，模式草案提出了單獨的建議案，包括觸發門檻、救濟關稅、預先比率等方面內容，但仍有待于成員方之間進一步討論才能正式達成。

三、多哈回合農業市場準入談判對中國的潛在影響

從理論上看，多哈回合農業市場準入談判通過削減農產品貿易壁壘，促進國際農產品貿易的自由化，提高了世界整體福利。然而由于各談判方經濟發展與農業發展水平存在很大差異，談判結果對不同成員農業的影響差異很大。中國作為新加入WTO的發展中成員，農業發展水平相對落后，如果在多邊談判中大幅削減農產品進口保護措施，則可能會引起農產品進口進一步快速增長，從而對國內農業帶來沖擊。根據模式草案的主要內容，農業市場準入談判對中國的潛在影響主要包括以下三個方面。

（一）農產品關稅削減對中國的潛在影響較大

一國關稅削減將降低進口農產品的價格，從而提升進口農產品的競爭力，農產品進口量增加，對國內農業生產的壓力加大。在模式草案分層削減公式的要求下，中國作為發展中成員方，總體關稅削減幅度為33.3%~46.9%。由于中國農產品關稅水平多數處在30%以下，因此大多數稅目的減幅為33.3%。[4] 根據田志宏（2009）的計算，如果按照發展中成員削減公式削減，中國農產品關稅平均約束稅率將從15.76%下降到10.38%，降幅為34.1%；如果按貿易加權的平均約束稅率計算，中國農產品關稅加權約束稅率將從15.33%削減至9.75%，降幅為36.4%。[5]可見，如果沒有靈活性的規定，中國農產品關稅將面臨較大幅度的削減，市場準入的擴大將使國內農產品市場承受較大的進口壓力。

（二）靈活性規定有利于中國緩解關稅削減的負面影響

WTO允許成員方在農業市場準入中擁有靈活性，主要通過敏感產品、特殊產品以及特殊保障機制等方面來體現。首先，與其他發展中成員一樣，中國有權指定農產品稅目5.3%的產品作為敏感產品，這部分稅目的農產品的關稅削減幅度較低；其次，根據發展中成員享有的優惠待遇，中國還可以指定農產品稅目的12%作為特殊產品，其中5%的特殊產品免于削減，余下的7%稅目的農產品的削減幅度也較低；此外，當農產品進口超過基準進口量一定比重之后，中國還可以采用特殊保障機制，征收臨時性保護關稅以保護國內市場。不僅如此，中國還是WTO的新加入成員，可以在上述靈活性優惠待遇基礎上，再享有一定的差別待遇，以減輕農業市場準入擴大的壓力?？傊?，敏感產品、特殊產品、特殊保障機制與新成員等靈活性規定，將留給中國較大的余地來保護國內農產品市場。

（三）貿易伙伴擴大市場準入有助于促進中國具有比較優勢的農產品出口

市場準入談判中的關稅削減對WTO的每個成員都適用，這為中國的農產品開拓海外市場帶來了更多機遇。在農業市場準入談判中，發達成員將較之發展中成員面臨更高的削減幅度。由于中國是農產品的主要出口目的國，如日本、美國、韓國、歐盟等均為WTO發達成員，因此市場準入談判將通過削減國外農產品關稅壁壘而促進中國的農產品出口增長。中國的勞動密集型農產品與加工后的食物產品，如水果、蔬菜及其制品等，將面臨著更加廣闊的國際市場空間。[6] 然而，由于發展中成員的關稅削減具有較多的靈活性，因此中國向發展中國家的農產品出口增長有限。而對于最不發達成員，由于WTO賦予其免于擴大市場準入的權利，因此中國向這些國家的農產品出口不會發生明顯的變化。

四、結論與政策建議

綜上所述，在多哈回合農業談判中，談判方關于農業市場準入議題的具體削減指標已達成初步共識，但仍存在著諸多分歧，反映出各談判方之間激烈的利益沖突。在沒有最終達成協議之前，中國需要積極應對，權衡多哈回合農業市場準入談判的利弊，在推動多邊農產品貿易自由化的同時，盡量減弱農業市場準入對國內市場可能帶來的負面影響。

（一）確定談判立場，推動談判進程

目前中國農產品的關稅水平很低，平均約束關稅率僅為15.76%，是世界農產品平均關稅水平的1/4。同時，中國的農產品關稅結構單一，沒有水分，且不存在關稅高峰。中國的農業保護措施沒有對農產品進口產生實質性障礙，僅僅對進口農產品價格產生一定影響。面對關稅削減造成的巨大壓力，中國主張高稅高減的原則，以縮小成員之間的不平衡。堅持發展中成員特殊待遇的權利，特殊產品與特殊保障機制對于發展中成員農業發展的重要性。在關稅削減上與其他發展中國家立場保持一致，要求發達國家成員采用激進的削減幅度。此外，在敏感產品問題方面，一是要限制發達成員敏感產品的范圍，抵制日本、加拿大等國家對于敏感產品額度的過分要求；二是要主張大幅度追加低關稅進口配額，以促進市場準入的穩步擴大。在特殊保障機制方面，中國應與印度等發展中成員立場保持一致，維護運用特殊保障關稅保護國內農業市場的權利。

（二）充分利用市場準入的“靈活性”政策保護中國農產品市場

中國作為發展中國家，農業發展相對落后，政府部門有理由為國內農業發展尋求相應的靈活性。同時，在當前各方已在市場準入談判關稅削減公式基本達成共識的情況下，中國需要充分利用靈活性以減緩關稅削減的負面影響。首先，根據農產品關稅的不同層級，盡量將關稅高于30%的農產品（處于關稅削減第二層）設定為敏感產品，將糧食、棉花等關系到國計民生的大宗農產品設定為特殊產品以免于關稅削減。其次，充分利用特殊保障機制對國內市場進行有效保護，明確農產品進口的觸發水平。最后，中國要與其他發展中成員，尤其是巴西、印度等發展中大國保持談判策略的相對一致性，力爭擴大發達成員方市場準入的同時，使市場準入談判對本國農業的負面影響降到最低?？傊C合考慮關稅減讓幅度、特殊產品比例等問題，在推進國際農產品自由貿易的同時，注意保護國內農產品市場和農業生產的可持續發展。

（三）調整國內農業生產結構

隨著國際農產品市場進一步開放，中國作為談判方自身的市場準入范圍不斷擴大，關稅水平進一步降低，可能使土地密集型農產品進口大幅增加，對中國糧食、棉花等土地密集型產品的生產帶來沖擊。與此同時，中國具有比較優勢的園藝農作物如蔬菜、水果等，在目的國市場準入擴大之后，可以擴大出口市場空間。[7] 為此，中國應該積極調整國內農業生產結構和市場運行制度，逐步建立與完善符合市場經濟和WTO規則要求的農業法制體系，加快農業產業結構調整，一方面鼓勵具有比較優勢與國際競爭力的農產品出口，另一方面加大對土地資源密集型大宗農產品的國內支持力度，并維持一定程度的市場準入保護。

參考文獻：

［1］鄂德峰，周立春.多哈回合農業市場準入談判現狀盤點及前景展望［J］.國際貿易，2010，（6）.

［2］M. Gifford， R. Montemayor. An Overview Assessment of the Revised Draft WTO Modalities for Agriculture［R］. ICTSD Programme on Agricultural Trade and Sustainable Development， June，2008.

［3］吳朝陽.多哈回合農業談判2008年“12月草案”對中國影響的評估［J］.當代財經，2009 ，（9）.

［4］Committee on Agriculture Special Session. Revised Draft Modalities for Agriculture［R］. World Trade Organization， December 2008.

［5］田志宏.2008年12月農業模式草案對中國的影響［R］.國際貿易和可持續發展中心農業貿易和可持續發展項目，2009年6月.

［6］徐圓.多哈回合談判農業最新草案對中國農產品市場準入的潛在影響［J］.世界經濟研究，2009，（8）.

［7］陳松洲.多哈回合農業談判最新成果對我國農業的影響及應對［J］.農業經濟，2009，（3）.

責任編輯、校對：焦世玲