行政文化的價值依歸與設計邏輯:中西比較與自我重塑

摘要：由于歷史傳統和現實政治的巨大差異，中西方對行政文化的核心價值有著明顯不同的認知和理解。中國受根深蒂固的官僚政治影響，其傳統行政文化未能實現向現代化的轉型。當前的行政改革，中國除應向西方學習成功經驗外。更重要的是通過強化執行力和內外監督來整肅官紀，并在此基礎上重塑自己的行政文化。

關鍵詞：行政文化；價值依歸；設計邏輯；比較；重塑

中圖分類號：G04 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)08-0053-03

自上世紀80年代，中國開始全面接觸和學習包括行政文化在內的西方行政學理論。但這些新理論，帶給中國的是新概念而非新觀念。特別是對行政改革的實踐來講，它“整體上并沒有對我們這個處于巨大變革的社會所面臨的重大問題做出建設性的貢獻”。其中一個重要原因，就是中國對行政文化核心價值的理解與西方存在顯著差異。這種差異有其深刻的社會背景，根源于中國深厚的官僚政治土壤。

一、中西方對行政文化核心價值的理解差異及現實反映

基于歷史傳統和現實政治不同基礎上產生的中西兩種行政文化，在一系列碰撞后并沒有形成一種新的普遍共識，在價值選擇、法治思想、制度內核等諸多重要方面依然存在巨大差異。

(一)公共行政價值

公共行政價值是公共行政學理論的基石范疇，可以說一切關于公共行政的實證與經驗分析，其深層次的意蘊在于所涵攝的價值依歸。西方公共行政價值取向的歷史演變，經歷了傳統公共行政學“效率至上”的行政價值觀，新公共行政學以“社會公平”為核心的行政價值觀，以及新公共管理以“企業化”、“市場化”和公共服務“質量”為核心的行政價值觀。幾經變遷，但其主線始終圍繞效率與公平展開。當下，行政價值的討論更加重視利益的公共性，彰顯出西方文化中政府契約理念和人本主義傳統。

現代中國倡導的行政價值一直是全心全意為人民服務。早在1944年在《為人民服務》的演講中，毛澤東就系統闡述了這一思想。1954年《憲法》第2條規定，政府的根本宗旨是全心全意為人民大眾服務；第18條規定，一切國家機關工作人員必須服從憲法和法律，努力為人民服務。自此，它正式被確立為中國公共行政的主導價值。文革期間，不僅公共行政價值。整個社會的價值取向都一度發生混亂。改革開放后，特別是90年代以來，隨著社會經濟的發展，人們的價值觀又出現了一些新的特點，表現在行政方面，即在市場作用下，利益分化和權力集中的加劇使得“官”“民”之間漸行漸遠。“父母官”在現實中異化為一種至高無上的家長意識和控制權力；就廣大民眾而言，普遍的認知依然是官高民一等，對權力的崇拜較以往更甚。

(二)行政法治思想

文化傳統與社會實踐塑造了西方文化秩序中法一理一情的邏輯順序，并成為一種共識和規范。法治以民主政治為前提和目標，以嚴格依法辦事為理性原則，表現為良好的法律秩序，并包含著內在價值規定的法律精神。在西方圓家民主憲政的法治思想下，國家公共權力的行使必須以法律為邊界。法律至高和政府權力受法律限制與約束，是其基本理念和普遍原則。國家機關(特別是行政機關)的行為必須是法律或法規許可，并經特定程序產生。行政機關管理社會公共事務的行政權力必須經法律授權，其一切行政活動必須依據法律規定并在憲法和法律范圍內活動。

在中國的“法治”傳統中，西方意識中的法治理念并不存在。構成中國傳統政治文化的“法治”，是作為封建專制統治的工具與手段而存在和發生作用的，甚至包括群臣在內，都無任何權利可言。同時也表明，并不是有法、“一切軌于法”就有法治。如果構成法治的法不是以維護社會公眾的基本權利為目的，反映和體現社會公眾意志的法就不具有最高的權威性，從而也不是法治，而是“人治”。中國的行政法治表現出顯性、隱形兩條文化路徑，在情一理一法的順序格局中，潛規則、關系網絡、非正式群體等隱性文化常常將顯性法治的條文遮蔽。

(三)官僚制精神

官僚制是誕生于18世紀末，成熟于19世紀前半葉的一個詞匯。1922年，馬克斯·韋伯在其出版的《經濟與社會》一書中賦予了它新的含義，并產生了廣泛影響。在韋伯看來，官僚制是一種以分部一分層、集權一統一、指揮一服從為特征的組織形態。它倡導工具理性，致力于效率的提高。在官僚組織中，官員之間存在自上而下的職務等級，這種等級與人員身份無關，是一種組織結構上的差異。可以說，韋伯式官僚制是一種理想的治理模型，蘊含著法律面前人人平等的思想。韋伯之后，西方學者在批判與反思、構建與檢驗中不斷對此進行理論調適和理論創新。20世紀70年代以來，西方國家興起了治道變革的浪潮，官僚制受到前所未有的激烈抨擊。但是，建立在由理性精神支配的科學觀念、法治觀念和契約觀念基礎上的官僚制精神，并沒有因此而被拋棄。

中國的官僚制是一個含義更廣、意義更深的詞匯。中國學者由于司空見慣或長時間浸染其中，對此有一種下意識的認同。因此，在闡釋韋伯式官僚制時，往往有意無意地加以“中國化”的理解。除了包含技術層面的官僚制外，它更多地被賦予了社會層面的意義，即作為一種社會形態的官僚制，或者被狹隘地理解為一種官僚作風或官僚習氣。其突出特征是以人的身份差別來區分官僚等級，建立在法外特權或法內差權的基礎上，通常表現為一種能動的操作方式，體現著等級秩序中的人治觀念。它形式上具備了韋氏官僚制的特征，實質上并沒有融會其精神內核。

二、傳統行政文化的歷史根源與社會基礎

作為一個具有兩千多年封建歷史的國家，中國行政文化以濟世利民、清廉儉政的思想為源本。但這種思想本身又包含著權力主義下的官民分層，在現實中容易異化為官僚主義，這也成為中國傳統行政文化中最明顯的特征。而宗族、血親、鄉黨、師徒等雜樣關系又將眾生拴在一起，由點到線，聚而成網，成為狹隘的利益集群。兩者結合，誠如費孝通所言，“社會關系是逐漸從一個一個人推出去的，是私人關系的增加，社會范圍是一根根私人聯系所構成的網絡，因之，我們傳統社會里所有的社會道德也只在私人聯系中發生意義”。道德化的標榜反過來沉重地壓抑著制度的健康施行，具體表現在官僚政治中，即所謂的“名教、傾軋、高調、貪污”。政治標語與官樣文章流行，派系黨爭普遍、低調做事與高調歌功對比明顯、貪污腐敗成為頑疾，這些深深植根于傳統官僚政治的土壤并依次體現在它的三種性格中：(1)延續性——指中國官僚政治延續期間的悠久。它幾乎悠久到同中國傳統文化史相始終。(2)包容性——指中國官僚政治所包攝范圍的廣闊，即官僚政治的活動，同中國各種社會文化現象如倫理、宗教、法律，財產、藝術等方面，發生了異常密切而協調的關系。93)貫徹性———指中國官僚政治的支配作用有深入的影響，中國人的思想活動乃至他們的整個人生觀，都拘囚錮蔽在官僚政治所設定的樊籠中。

近代以來，面對歐風美雨，中國社會屢經洗禮。但無論是外部理論的沖擊還是內部體制的改革，始終難以撼動官僚政治的外墻。王亞南在《中國官僚政治》一書中指出，“中國現代官僚政治雖然大體照應著中國社會經濟各方面的形質上的改變，從國外、晚近更從德美諸國新官僚體制中吸入了一些新的成份，把原來傳統形態復雜化了，但原來的傳統形態并不會因此被否定或代置，反之，我們甚且可以說，那是原來官僚政治形態在現代的變本加厲或強化”。

改革開放三十多年來，在資源和權力配置迅速而劇烈地變化時，合法性規則和含義規則的發展卻沒有與之同步，傳統價值觀念與倫理體系制服下的“差序格局”與“差等—平等”意識下社會秩序的結構性矛盾愈發突出。存這種境況下，傳統社會文化追求人格差等，卻又以經濟平等作為這種差等結構的補償；追求“人上人”的價值觀與親親意識的結合，往往產生派系林立、黨朋相爭；追求圣人之道又與家私意識結合，導致了人格的巨大分裂。“公與私”的問題容易演化為“義和利”的問題，再而構成中同人思維的圣化特征和善惡標準。盡管圣化思維與國民平等之間看似相似，實則大相徑庭。這也就是西方行政價值日益達成公平正義之取向時，中國的行政價值卻明暗交加、各行其是的根由所在。

當前，“中國公共行政的一個最大特點，就是政治與行政水乳交融、無法區分。一種忽略了政治維度的中國公共行政學研究根本無法真正理解和政治密不可分、渾然一體的公共行政現實”。中國的政治和行政不管從制度安排上還是在實際層面上都是一種整合關系。一方面，這有利于決策的高效和迅速，在重大危機和災難時尤顯優勢。另一方面，政治對行政的過度控制也會帶來權力的高度集中，這種缺乏有效監督和約束的集權必然會引起大量的腐敗活動，從而削弱政權的合法性。中國行政生態的這種特殊性，決定著中國行政現代化的進程，也決定了構建符合市場經濟要求和中國國情的行政文化的難度。

三、西方行政文化的構成要件與中國行政文化的設計層次

西方行政文化的形成和發展與國家經濟進步和政治改革相伴相依，具有典型的“西方特色”。同時，它也是一個民主法治思想與制度設計并進的過程，無論是希臘的城邦制還是聯邦黨人的三權分立，都體現著思想與制度的互動與促進。兩者內外兼治，從而造就了其今天的樣貌。也就是說，西方行政文化的確立及傳承，既需要民主思想的先導，也需要相關制度的跟進。當一種思想成為多數人的意識和共識，制度的制定和遵守也就順理成章，以此良性循環，進而形成行政文化及法治社會。

當下，民主的趨勢不可阻擋。治理的觀念深入人心。中國的行政文化重塑必然要適應這一潮流。但大可不必跟風。正如俞可平所說：“在任何公共治理中，制度的因素與人的因素都必然發生作用。但對于政治文化傳統中缺乏法治內容的中國來說，人的因素顯得格外重要”從某種意義上講，無論是官僚制還是公共行政精神，無論法治還是德治，歸根到底都在于人，更確切地說，在于吏。因此，整肅官場、文化再造，不是一味地否定“人治”，而應著眼于“冶人”，尤其是“治吏”，即塑造官員民主、法治、正義之思想，這也是中國傳統文化中最缺乏的。西方行政文化形成的成功之處，在于思想和制度的互動與促進。特別是對契約、形式、規則的重視，是西方理性主義一以貫之的傳統，早已成為構筑社會生活的平臺，現代行政文化的建立不可避免地要在這一平臺上展開。中國的不同之處在于，盡管自身的制度日趨完善，但思想建設還遠沒有與之同步。所以，在塑造中國的現代行政文化過程中，既要重視制度，更要培養思想。只有了解了這種差異，才能辨清中國官僚文化的特點，才能更容易理解行政文化再造的意義。

第一，制度建設。制度是要求人們共同遵守的辦事規程或行動準則。許多情況下，制度也是某一領域的制度體系，并以法律的形式表達出來。制度建設應包含兩層基本含義：一是制定出良好的制度，二是良好的制度要得到普遍實施。2011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國宣布，“中國特色社會主義法律體系已經形成。”這是制度完善的一個重要方面，意味著我們已經具備了“法治國家”的第一層含義，具備了制度有效實施的前提。現在關鍵是第二步。制度能否逐步改造、逐步理性化，能否得到切實執行，在很大程度上取決于人的思想，特別是民主法治思想。中國作為一個發展中國家，正經歷著從傳統社會向現代社會轉型的歷史性轉變，仍處于思想建設不足階段。中國現代行政文化從理論建構到制度設計的框架和規范已然形成，但尚缺乏與之相適應的核心價值體系。可以說，沒有精神的內核，制度的外殼即使再厚重也承載不起現實的壓力。

第二，民主法治思想的養成。中國社會的特殊性，決定了政治改革中頂層設計的重要性和從“頭”開始的緊迫性，即當務之急是治吏以重塑官紀。中國官僚制最為國人所詬病的莫過于貪污腐敗和低效率。基于官員自律的道德約束及各種形式的學習培訓，或許能起一時之效，但長遠來看，重拳出擊和加強監督才是反腐倡廉、治理官場的必由之路。一方面，通過嚴刑重典，強化官員的執行力，以形成良好的群體規范。所以，應將加強執行力作為政府改革的首要之選，這是重塑政治文化的邏輯起點，是一個自上而下、由強力打壓轉化為意識、習慣的過程。另一方面，通過公眾、輿論和媒體對官員進行集體監督。促使權力的行使更加公開和透明。政府要鼓勵公眾和組織參與社會治理，并提供便利和寬松的環境條件。這是一個自下而上、由自發到自覺逐漸成為一種社會共識和社會責任的過程。兩條路徑的結合，是中國建立現代行政文化的基本保障。

四、小結

當前中國行政文化的研究往往基于西方國家的歷史，對中國現實問題考慮不足。按照西方行政學的邏輯前提來解決中國的行政問題顯然行不通，必須加以“中國化”。正如威爾遜在將行政學從歐洲引入美國時所說的，它的“目標、事例和條件，幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓為根據的。……因此，為了與我們的目的相符，對它必須進行調整。它必須從內心深處認識我們的制度，必須把官僚主義的熱病從血管中加以排除，必須多多吸入美國的自由空氣。”對美國如此，對中國也一樣。

中國的行政文化建設無論在制度層面還是觀念層面都缺乏足夠的現實支撐，其構建和規范還有很長的路要走。只有將西方行政文化的基本精神融入中國優秀的傳統文化，形成新的行政倫理，才能真正塑造具有中國特性的行政文化，這既是行政體制改革的目的，也貫穿于行政改革的全過程。

責任編輯 梅瑞祥