論功能分析法在公共行政研究中的應用

摘要：功能分析方法在社會科學研究中占有重要的地位，公共行政研究也不例外。本文在對功能分析作了一個概述后，重點研究了功能分析方法在公共行政研究領域的應用，一是政治一行政二分法，另一個是官僚制的負功能分析。政治一行政二分法盡管遭到嚴厲的批評，但對于理解公共行政研究仍然有著重要的意義，而對官僚制的負功能分析將為修正官僚制提供某些重要的理論啟示。

關鍵詞：公共行政；功能分析；政治一行政二分法；官僚制

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)08-0075-05

公共行政研究離不開方法的指引，公共行政研究有著多種研究方法，比如公共行政的行為研究方法、制度研究方法、生態研究方法等。但是，學術界對于公共行政的功能分析方法的研究存在著很多不足，主要表現在，通過文獻檢索，幾乎找不到關于公共行政的功能分析及類似文獻。因此，對于公共行政的功能分析進行研究無疑具有重要意義。本文將從兩個主要方面來進行研究。在對社會科學中的功能分析進行簡要介紹后，重點探討功能分析方法在公共行政研究領域中的應用。在這一部分，首先探討政治一行政二分法，然后對官僚制的負功能進行分析。

一、社會科學中的功能分析

(一)什么是功能

社會科學中的術語缺乏統一而明確的意義，是一個很普遍的現象。功能一詞就是這樣的術語。默頓把功能一詞不同的意義分成五類：常識上的意義、數學上的意義、經濟學上的意義、政治學上的意義、社會人類學及社會學上的意義。口’從最流行的一種用法上來講，功能代表著一些通常具有儀式意義的公共集會或節日活動。這種用法與社會科學中的功能分析毫不相關。就數學意義上而言，功能意味著數學意義上的函數。就經濟學意義上而言，功能一詞實質上等同于職業(occupation)這一術語了。這種用法與社會科學中的功能分析完全不同。政治學上功能的意義，功能常被用來指那些有一定社會地位的要員的活動。更為具體地說，是某一官職或政治地位的占據者。社會人類學及社會學意義上的功能是由生物科學引申來的。在生物科學中，功能這一術語被理解為“有助于維持有機體的生命過程或有機過程”。

功能是指一個系統中的局部活動對于此系統的關系，是局部的某種活動對于總體活動所做的貢獻。

(二)功能分析

所謂功能分析，“乃指由生物科學的創始，經由社會人類學及社會學的發展，而漸漸影響到整個社會科學的一種理論模式”。功能分析具有一些基本概念。

1，系統與次級系統。所謂系統，“是在時空中被約定的一個范圍，它有外在的環境關系及內在的功能關系，而且它的內在各部分間具有能量互變的交互影響”。次級系統是系統的子系統，是系統的組成要素，它是相對的。

2，結構。功能往往與結構聯系在一起。結構是指組成系統的各要素之間的排列組合方式。結構與功能往往不是一一對應的，也即一種結構可能有多種功能，一種功能可能由多種結構產生。

3，潛功能與顯功能。一個社會系統中的局部活動對政體活動的功能關系，被其成員所意識得到的。就是顯功能。反之，如果不被其成員所意識到的，就是潛功能。“社會學家突出的知識貢獻主要在于對社會活動未預料后果(潛功能就在其中)的研究以及對預期到的后果(其中包括顯功能)的研究”。

4，正功能與負功能。當其一個社會系統中的局部活動，對于這個系統的整體產生適應、整合或維持作用的狀態時，即為正功能(function)。反之，如果產生損壞、分離或傾覆作用的狀態時，即為負功能(dysfunction)

5，主觀愿望與客觀后果。社會中的成員對于社會活動所懷有的動機和目的是主觀愿望。一種社會態度、社會信仰或一套社會行為對于社會結構的維持作用，或社會結構對社會系統的整合作用，才是客觀后果。它是一種客觀的存在。默頓認為功能分析不涉及主觀愿望，只問客觀后果。這樣才能保證功能分析經驗上的可證性。

二、功能分析法在公共行政中的應用

本文對公共行政的功能分析主要探討在公共行政研究中具有重要地位的政治一行政二分和官僚制，這兩者被稱為傳統公共行政的兩大基礎理論。而且時至今日，這兩大理論對于理解公共行政理論以及改善公共行政實踐仍然有著重要的意義。

(一)政治行政二分法

政治一行政二分法就是一種功能分析。“在傳統上而育，公共行政的一個重要的理論關注就是尋找在政治與行政之間的一種功能區分”。在公共行政的開山之作《行政學研究》一文中，威爾遜從功能的角度對政治與行政進行了區分，從而產生了公共行政學的一個重要理論基礎。即政治一行政二分法。威爾遜首先對行政進行了界定，認為：“行政是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府：它就是政府的執行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經歷”。顯然，“布隆赤里和史坦因的有機體理論影響了威爾遜關于政府的政治方面和行政方面的觀點”。威爾遜對政治與行政之間的關系進行了具體的闡述。他認為，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖則行政管理的任務是由政治加以確定的。但政治卻無需自找地去直接指揮行政管理機構”。“政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動，而在另一方面，行政則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情”。后的古德諾利用功能分析方法，對政治一行政二分法進行了系統的闡述和論證。在《政治與行政》一書的第一章《國家的主要功能》中，古德諾對經典的三權分立觀點進行了批評，他明確指出，在所有的政府體制中，都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國家一直的表達和國家意志的執行，他將這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。

政治一行政二分法構成了一種理論體系。這一理論體系包括以下內容：(1)政府的職能可以分為政治職能和行政職能，即國家意志的表達和執行。(2)政府機構之間的分工不可能像政府職能分工一樣明晰，因此“政治”與“行政”二者相互分離，早期的行政學者并沒有過政治和行政在行政事務部門和具體行政事務上可以分離的表述。(3)行政更多地表現為一些事務性、程序性和操作性的具體事務。因此，行政對于效率的追求是可行的。有了對行政定性的認識才有了早期公共行政對于效率的追求。也正是因為有了政治一行政二分法才有可能將行政學從政治學中獨立出來，作為一門獨立的學科來進行研究。如果用更簡潔的表達方式來說的話，政治一行政二分法可以表述為：民選的代表或政治家通過政治程序決定政府應采取何種方案，而行政官員則負責具體執行這些方案。在政治領域實現民主，在行政領域實現效率，從而達到民主和效率的統一。

政治一行政二分法自產生以后。盡管一直受到公共行政學者的嚴厲批評，但政治一行政二分法對理解公共行政仍然至關重要，持續地指導著公共行政研究。連發起新公共行政學運動的沃爾多也不得不承認：“正式地或公開地，我們對二分法嗤之以鼻。但同時，作為一種思想，也作為一種實踐，二分法仍然在我們周圍‘徘徊’。我并不將這種‘徘徊’簡單地視為一種慣性，一種文化時滯。這種二分法在邏輯原理和有用性上已經不容忽視”。登哈特認為，有三個原因可以解釋政治行政二分法的持續影響力。首先，政治一行政二分法有助于研究范圍的限定。早期行政學研究認為行政是一種在政府不同的部門(包括立法、司法)中發揮作用的功能，威洛比則將公共行政的研究范圍限定在行政部門的運行。這一區分至少在兩方面非常重要：(1)將行政與一個特定的政府部門相聯系，這實際上意味著政治與行政的兩分法，至少就可以脫離政治過程來研究行政而言，這意味著政治與行政的兩分；(2)正如馬歇爾·迪莫克不久指出的，這種研究方法進一步證實了這種說法，即行政研究就是關注增進高度結構化的管理效率。其次，企業管理技術的應用。威洛比對公共行政的制度性定義起到了確認威爾遜和其他早期學者的觀點的作用——他們認為政府行政與任何組織的管理是相同的，效率是其首要目標。接著人們認為公共行政領域可以從企業管理領域學到很多東西。正是這個觀點——即公共行政與私營管理在本質上是一樣的——在20世紀20、30年代為一些研究組織和管理的學者所接受。這個時期公共行政理論的主要特征就是關注組織結構、科學管理和組織效率等問題，這使得公共行政的制度性定義成為可能，也使政治(或價值)不進入公共行政領域這一假定成為可能。只有當行政研究以脫離政治這一觀點出現之后，才有可能在公共行政領域采用企業管理的方法和技術。最后，公共組織在民主社會中的作用。政治——行政二分法對公共行政研究具有持續象征性意義的第三個原因是，政治與行政的關系(而不是區別)對于公共行政領域的學者和實務者來說確實是重要的。公共行政是否有一些什么特別的東西?政府是否像阿普爾比所說的有什么“不同”?所有這些問題，實際上最終都取決于政治與行政的關系，更確切地說，政治與行政的關系已經成為民主社會中公共組織作用的象征性問題了。

(二)官僚制

對于公共行政與官僚制的關系，海迪作出了如下解釋：“盡管公共行政與政府官僚制不是同義詞，但它無疑就是一個處于現代行政核心的概念，并且它還是經歷了那些對公共行政感興趣研究人員的各種激烈批評洗禮的概念”。里格斯則更把官僚制等同于公共行政，他認為：“官僚制概念為什么對公共行政學者有吸引力，是因為官僚制這個概念使他們能夠把政府的組織結構與行政過程或功能等同起來……于是一個奇怪的等式產生了：官僚制研究等于行政研究，反之亦然”。里格斯進一步解釋道，只是由于官僚制病理而不是官僚制理性使得公共行政學者不太經常使用“官僚制”這個詞，而寧愿使用能在本質上替代官僚制的“公共行政”或“行政系統”。從這個角度來講。對公共行政的功能分析在很大程度上可以等同于對官僚制的功能分析。

官僚制是馬克斯·韋伯在其《社會組織與經濟組織理論》一書中構建的一種理想的組織形式。它以實現組織效率化為最高原則。所謂效率，是指組織的成本效能。成本表示組織資源的花費，效能則表示組織目標的達成。組織對各種可行的方案進行比較，哪一種方案的成本效益率最有利，便選擇哪一種方案。官僚組織內的任何行為都具有目標導向性質，唯其如此，才能確認其具有合理性。官僚制的特征主要有以下幾方面：(1)分工與專門化。這一特征是指科層管理結構為達成其目的，以特定方式分配其職務的各種規則性活動。組織內部的工作很多很復雜，需要很多人合作共同完成，在職位上加以分工可以使每個人從事一份專門化工作，提高工作的熟練化程度，避免雜亂無序，以增進效率。(2)規則和程序。科層組織內部都有一套完備的規則系統，這些規則系統包括每一職位被賦予的權力和義務，這些規則被要求實際應用到每一個別事件中去。(3)權威的層級節制。組織內部依層級安排職位，全部職位形成一個角錐體，建立上下級節制系統，以確保對于上級指揮的服從。(4)非個人取向。組織內部各種行為都按統一的規定辦理，不因人而異，不夾雜個人的情緒或偏見。法規面前，所有個體一視同仁，任何決定，均應避開情感沖動或個人好惡，以有效達成組織目標為準繩。(5)終身事業取向。在科層組織中，職員以其所獲得的技術資格被雇傭，并獲得終身事業保障，以培養其成員對組織的忠誠。組織內部所采取的晉升制度是以年資與成就并用為根據。韋伯認為，從技術觀點來看，純粹的理性官僚制是能夠最大限度地發揮效率的，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優越，它能夠正式地應用于各種行政管理任務。韋伯的理性官僚制概念一經提出，就引起了極大的爭議，并且受到了激烈的批評。其中部分學者提出了官僚制的負功能問題，對官僚制理論進行了批評，并力圖對官僚制理論進行某種修正。

(三)官僚制的負功能分析

對于官僚制負功能的分析，主要代表人物有默頓、古爾德納、布勞和克羅齊埃等，我們重點來看看默頓、布勞和克羅齊埃三人的觀點。

1，美國著名社會學家默頓率先提出官僚制負功能理論。默頓的早期著作深受韋伯的影響。這種影響主要表現在默頓對官僚制結構的討論中。他追隨韋伯，對科層制的基本機構加以描述。默頓在對官僚制的結構作出描述后，利用他首次提出的正功能與負功能的概念分析了官僚制結構的負功能問題。在1940年發表的具有開拓性的《官僚制結構和人格》一文中，默頓明確提出了官僚制結構的反功能問題。默頓寫道：“模式化的職責對科層人員是情感壓力，而這樣的情感壓力是有安全線的……而且，如此強調將導致情感從組織的目標轉移到規則所要求的行為細節。規則原本只是手端，現在卻變成了終極目標：當‘工具性價值轉變為終極價值’時，就會出現人們所熟悉的目標置換。無論在什么情況下，紀律(常常被等同于規則)不被看成是針對具體目的的手段，而是變成了科層人員所在組織的直接價值觀。”默頓認為導致目標轉換有四個主要原因。第一，科層制的規則和規范要求功能價值以外的象征意義。遵守規則能得到獎勵；違反規則會受到懲罰。第二，對規則的了解程度形成了規則專家。而科層人員的團隊精神又有賴于團體成員對規則的具體理解。第三，非人格化。認為為了滿足顧客具體要求而表現的規則彈性都會被指責為偏袒，因為沒有做到所有顧客一視同仁。最后，因為政府機構不存在競爭對手，所以，政府機構的顧客舍此別無他途。

對于默頓的官僚制反功能的評價可以從兩方面來進行，首先，默頓的貢獻在于，從其結構一功能主義研究方法出發，探索性地研究了韋伯未能發現的負功能，這為后世學者繼續對官僚制的負功能分析奠定了基礎。從這一點來看，默頓“研究功能障礙則是革命性的，因為功能障礙反映了變革的需要并有助于滿足這些需要”。其次，默頓的研究“促進了韋伯理想型的可驗性和實際性，繼則話定了組織層次的主要范圍。因此，踏實加強古典學派的可驗性和正確性的先驅”。另一方面，對于默頓官僚制負功能研究，仍然存在不足。第一，默頓的研究方法和韋伯一樣，仍然運用于理想型的方法，這“不論在理論上還是經驗上都遺留有非常重大的問題”。第二，默頓描述的科層制特征模式，“大多數在韋伯的框架之內”，也就是說，與其說默頓是對韋伯的官僚制理論提出了質疑，還不如說默頓是對韋伯官僚制理論的補充和完善。至此，可以說韋伯和默頓兩人奠定了完整的理想型的官僚制理論，不同的是，韋伯更側重于強調官僚制的積極方面。即官僚制為資本主義發展提供了一種極具效率的組織形式：而默頓則側重于強調官僚制的負功能。正確指出了符合韋伯定義的官僚制可能會產生意想不到的負功能。

2法國社會學家克羅齊埃提出的官僚制“惡性循環”理論。法國社會學家克羅齊埃在談到官僚制的負功能時提出。官僚制結構應該被理解為天生的低效率，而不是有效率的管理手段。通過非等級權力關系產生的觀察，克羅齊埃建立了官僚制過程的一般理論。理論的核心就是克羅齊埃所稱的“官僚制反功能的怪圈”。怪圈中的第一個要素是非人格發展的廣度。非人格規則對各種職務的細枝末節和職務擔任者在最大多數可能情況下應遵循的行為都做了最詳細的規定。克羅齊埃認為，由于這些規則的存在，組織的每一成員都得到保護，既不受上級壓力的侵擾也不受下級壓力的侵擾。但是這種保護也是一種隔離，其后果也是雙重的。一方面，成員被奪走了一切主動，完全服從外界強加給他的規則。另一方面，他又完全擺脫了一切個人從屬的束縛。他不怕任何人，從這個角度上說，他幾乎處于完全獨立的地位，就仿佛他并未受雇于人。這種人際關系使得上下級關系失去其情感上的重要性，無論對上級而言，還是對下級而言。怪圈中的第二個要素是決策的集中化。克羅齊埃認為在科層組織體系內，決策權往往置于人們更重視的有關組織功能目的的內部“政策”體系處于穩定狀態的那些地方。這樣，解釋和完善規則的決策權與更改和新制定規則的決策權，都離執行單位越來越遠，或者說都離將執行這些決定的一級越來越遠。怪圈中的第三個要素是各等級類別的隔離和群體對個人的壓力。由于一整套非人格規章制度的發展和決策的集中化，上級自行干預的可能性被排除，下級個人施壓的可能性也與之同歸于盡，這就造成了一個非常嚴重的后果，它構成了科層組織體系的另一個基本特征：每一等級類別，每一個分層，無論上級還是下級，都將與其他分層完全隔離開來。怪圈中的第四個要素是平行權力關系的發展，引發了對新規則和更集中決策的需求。進而弱化了垂直命令，并為非等級影響開辟了新的空間。克羅齊埃總結道：“官僚組織最主要的特征是：由于我們上面分析的四個特征的存在而產生的困難、成績不佳和失望，最終使新的壓力得到發展，這些壓力又加強了造成這些困難、成績不佳和失望的非人格化和集權化的氛圍。換言之，一個科層組織體系是這樣一個組織體系：它的平衡建筑在一系列相對穩定的惡性循環上，它在非人格化和集權化的氛圍中得到發展。”

對克羅齊埃官僚制“惡性循環”理論的評價，也可以從兩方面進行。從克羅齊埃研究的正面意義來說。首先，克羅齊埃不像默頓一樣，克羅齊埃完全突破了韋伯模式，聚焦于研究官僚制組織的負功能，這可從他對官僚制的定義看出來。他認為，官僚制“是一個不能根據自己的錯誤進行自我糾正的組織。”其次，克羅齊埃采用的是實證研究方法，選取了法國巴黎會計事務所和聯合工業壟斷企業作為案例，進行了經驗研究，使其分析更具有實證色彩，有力地推動了官僚制負功能的理論研究。從克羅齊埃研究的不足來看，首先，盡管突破了韋伯理想型官僚制的模式，但克羅齊埃完全研究官僚制的負功能，仍存片面之處。正如默頓所言：“當功能分析完全注重負功能后果時，它就傾向一種極為激進的烏托邦”。其次，正如克羅齊埃自己承認的，他提出的模式具有相對局限性，“因為我們的基本事實只是法國的，而且它們還不是法國或法同國家單位中很具代表性的”。

3，美國社會學家布勞對官僚制負功能的分析。作為默頓的學生，布勞承襲了默頓對官僚制負功能的分析。在《現代社會中的科層制》一書中，布勞專辟一章，集中闡述了官僚制的負功能問題。布勞認為，官僚制的負功能有三點：負功能之一是來自于規則和規范運用中的過分剛性，過分剛性導致官僚制無力回應外界發生的變化和組織的成長，因而無力滿足完成任務的基本需求，為此，布勞引述了三個模型，前兩個模型就是前文分別介紹的默頓以及克羅齊埃的模型，第三個模型是梅耶提出的，認為理性管理限度導致了變化和不確定環境下科層制無限增長：負功能之二是保守主義和對革新的抵制，布勞認為，官僚制是管理的強有力工具，官僚制一旦建立，便總是運用其權力維護其地位，而不是促進變遷和革新；負功能之二三是官僚制能夠固化甚至強調社會階級裂痕的傾向，布勞認為，組織條件和組織提供的崗位類型產生有影響的人格，并因此影響到獲得崗位維護的機會。隨著時間的推移，組織條件強化了社會的分層。熱門崗位需要更多的技能，更容易升遷；而事務性崗位不需要技能，很少獲得升遷。所以，盡管官僚制結構會使社會差別層級化，同時，官僚結構也會給工作在科層組織中的人們創造了不同的生活機會。最后，布勞總結道：“我們討論了科層制一些反功能，包括低效率、保守性、對變革的抵制，以及對社會階級差別的固化。這些反功能提醒我們要注意，甚至進行更正：但這決不意味著科層制完全是反功能的，也沒有能力做出積極的貢獻；無論在私營還是在公共機構都是如此。必須要討論的是，能否獲得并實施克服科層制反功能的機制。”難得的是，布勞在承認官僚制存在負功能的前提下，并不認為，官僚制完全是負功能的，也沒有能力做出積極的貢獻。相反，布勞認為，官僚制是指在大型組織中對工作進行控制和協調的組織原則，任何組織，只要有行政任務，都有官僚制。

由此可見，默頓開創了官僚制的負功能研究。此后，包括布勞、塞爾茲尼克、古爾德納以及克羅齊埃推進了官僚制負功能的研究，從而構建了官僚制的負功能理論。“他們為自己設定的目標是，以韋伯的理論為基礎，并對它進行修改，這樣就可能出現關于復雜組織的更為豐富、全面的理解”。

三、簡短的小結

公共行政的功能分析方法無疑在公共行政研究中具有重要的意義。在對功能分析在公共行政兩個主要領域的應用進行檢視之后，我們能夠得出如下結論：(1)政治一行政二分法盡管被很多學者批評為不現實，但對于公共行政研究仍然具有重要的意義；(2)官僚制盡管遭受學術界和實務界的雙重攻擊，但是目前為止仍然沒有一個有效的組織形式能夠取代官僚制，“官僚制的一些基本特征還會存在，因為它代表著高度的理性，而理性是任何社會都需要的。”我們只能從某種程度上修正官僚制，而從官僚制負功能分析的角度也許能為修正官僚制提供更多的啟發。

責任編輯 文嶸