政府應對環保公共事件過程中的倫理問題分析

摘要：在環境保護問題日漸引發全社會強烈關注的背景下，我國進入環保公共事件集中發生的關鍵時期。在-應對環保公共事件的過程中，單憑先進技術并不能解決全部問題，必須將環保事件納入社會經濟發展的整體進程中予以系統考量。政府須正視環保公共事件背后的各項倫理困境，反思自身在環境保護中的角色，同時探索各類困境的解決途徑并在此過程中樹立政府的環保倫理意識，在高度重視公眾生存權益和健康安全的前提下有效履行政府的環保倫理責任。

關鍵詞：環境保護；公共事件；行政倫理

中圖分類號：B82-058 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)08－0084-03

一、環保公共事件與政府倫理責任

環保公共事件指一定人數的公眾出于對生存權益和健康安全的關切，采取非常規的聚集、請愿、抗議等行為并對社會正常秩序造成一定影響的社會性事件。隨著社會經濟的發展，我國環境保護問題日益突出，社會公眾在切身體會著環境污染及惡化的過程中，逐步認識到環保的重要性，并開始以實際行動來捍衛其生存環境和健康安全。近年來一系列環保公共事件的發生，如鳳翔鉛中毒事件、岳陽砷污染事件、廈門PX事件和諸多城市因建設垃圾焚燒發電廠所引起的風波，都體現出社會公眾在環保問題上的嚴重關切和維權意識。目前，隨著人類對于自然環境影響力的增強，環境已從依賴自然為主的天然公共物品轉變為必須由政府提供并予以制度保障的政策性公共物品。因此，在人類良好生存環境這一公共物品的供給過程中，需要政府的積極介入。而環境保護不僅涉及到人與自然的關系協調，還包括人與人之間的利益調整，以及整體與部分、當代與后代、經濟與社會等利益的分配，因此政府在權衡這些復雜關系的過程中，不僅需要政策法制的硬性規范，還必須依靠倫理道德的意識指導，而在環保公共事件中政府所持的倫理立場，則直接影響到政府環保職能的定位。

環保公共事件起因于不同群體之間對于社會發展、經濟利益和環境保護關系的認識差異，并表現出作為環境破壞受害者的公眾自發抗爭、非正常聚集等行為。其在形式上具有群體性事件的特征。但與群體性事件“表達(一般)利益訴求或情緒”不同，環保公共事件中公眾所捍衛的權益是更為根本的生存權益和健康安全，因此其在事件中表現出更為堅決的態度和更為強烈的抗爭精神，這使政府在應對環保公共事件時將遭遇到更多的挑戰，從而不能以解決群體性事件的辦法予以簡單處置。

二、環保公共事件中的政府倫理困境

1，發展與維護之間的責任悖論

責任是行政倫理的核心問題，對于行政責任內涵的不同認識將使政府表現出不同的倫理行為。在目前法制社會尚待完善的行政氛圍中，諸多地方政府對行政責任的理解還停留在傳統道德規范的認識基礎上，其具體表現為“為官一任、造福一方”的建業思想以及“愛民如子”的青天意識。這一責任意識的影響下，在有限任期內做出標志性成績，落實大項目、建設大工程、成就大轉折等，成為諸多政府及主政官員的治理目標。但這種責任認識卻與官員任期以及資源環境等的限制產生了矛盾：首先，政府的任期是有限制的，對各屆政府而言一次次新開創的大建設與大改造，對公眾體會而言卻是永續的破壞和折騰：其次，資源環境的容量是有限的，其恢復更新需要一定時間周期，而立足于有限任期的耗竭式開發建設，則使得資源環境失去了喘息的時間與空間，從而形成難以恢復的延續破壞。像在廣州番禺垃圾焚燒廠事件中，地方政府在垃圾處理市場化的政策浪潮中迅速行動，正是受到傳統建業思想的驅使，因為相對包括分類回收在內的其它垃圾處理方式而言，焚燒發電廠模式無論在投資規模還是新聞效應等方面，都更能凸顯政府部門及官員的積極作為，也更貼合其自設的責任預期。但事實卻證明這一預期與公眾對于政府的責任期待是相矛盾的，于是就出現了事件中有關官員“政府是為老百姓好，為老百姓辦事，為什么不能得到百姓的支持呢?”的抱怨。

倫理學家憂那思認為，道德行為的根本任務并不在于實踐一種最高的善(這或許根本就是一件狂傲無邊的事情)而在于阻止一種最大的惡。因此，并非只有帶動社會進行無休止的建設、改造才能踐行政府責任、展現行政倫理；相反，休養生息以維護現有生存環境，藏富于民以維持公眾自主權益等也均具有行政倫理上的積極意義。

2，環保過程中的主體選擇悖論

法國思想家埃德加·莫蘭認為：“一切系統，包括那些被我們從其所屬集合中強行抽象出來的系統，都必然地扎根在自然界中”。人類對于生態環境具有天然的依賴性，20世紀60、70年代以來，隨著人類對于環境破壞的加劇，良好的生存環境已經由天然公共物品轉變為必須由政府提供并予以制度保障的政策性公共物品，政府作為公共治理的主體，充當著維護生態環境的保護者角色；而在各國環保運動高漲的背景下，環境保護日益成為各國政府的核心職能，其甚至寫入了一些國家的憲法之中。但保護環境只是政府職能體系中的一部分。政府同時還承擔著改善公眾生活、提升公共福利等諸多職責，在實現這些職責的過程中，政府行為都會對生態環境產生干預或影響，甚至會出現“經濟越發達的地區，水越黑”的現象。近年來，政府嘗試運用市場化工具協調環境保護和社會發展之間的關系，包括環保補償、排污權交易、環保項目BOT等被納入到市場調控范疇，政府在環保中的角色也開始由直接行為者向監督裁判者轉變。但環境不同于普通商品，其是人類生存發展中的必需品，且其一旦被破壞或失去則很難或不可能再恢復，因此市場化方式在環境保護這一公共領域中的作用是有限的，不管是理論上的“檸檬”問題、外部效應，還是實踐中以利潤最大化為目標的企業為追求超額利潤而違規生產、偷工減料，都在印證徐嵩齡的論斷：市場本身沒有為環境保護提供強有力的制度保證。

3，治理創新中的技術角色悖論

科技創新是社會進步的重要推動力，但隨著科技作用的凸顯，社會發展中卻出現一種由“技術推動”陷入到“技術崇拜”傾向，即將社會發展的所有希望全部寄托在技術創新、人才引進及先進設施的建造等方面，這一傾向在政府行為中則表現為將“治理創新”等同于“技術創新”。事實上，科學技術只是社會發展的工具，其所帶來的高效率也并非全部符合社會持續發展的要求，因此科技需要有效的管理、制度、文化等“軟科學”的配套才能發揮其積極作用。在政府治理過程中，推廣應用科學技術只是政府在實現其公共性職能的一種方式，其必須服務于促進社會發展、提升公共福利等根本目的。因此，技術創新僅是政府治理創新的一種手段，其效用發揮還必須由管理創新、制度創新等予以配套。

4，效率與公平目標的抉擇悖論

在效率與公平關系的調試過程中，政府逐步清晰的認識到社會公平的重要性，但這一認識和目前政府責任考核過程中的效率導向依然存在著矛盾，追求效率特別是經濟生產效率依然是諸多政府部門的重要治理目標，生產效率的畸重嚴重影響了社會公平目標的實現，并使其擴散到包括環境保護在內的各個領域。中國在人均GDP400-1000美元的條件下，出現了發達國家人均3000～10000美元期間出現的嚴重環境污染，這一過程中“某些人的先富犧牲了多數人的環境，某些地區的先富犧牲了其他地區的環境”，對于這種環保不公現象，環保部副部長潘岳曾撰文總結為四個方面：城鄉不公平、區域不公平、階層不公平、國際不公平。行為學家亞當斯所提出的社會公平理論中，以簡單的公式op／ip=oc／ic表達了公平對于滿意率的影響，即人們的滿意不僅來自于其個人所得，而且更多的來自于與他人相比的過程中所感受到的公平。由于政府對經濟效率的偏好而導致環保不公的頻繁出現，引發了社會公眾公平感的嚴重挫傷，從而導致其對于政策的不滿并引發環保公共事件。在廣州番禺垃圾焚燒廠事件中，公平的缺失是導致事件激化的重要原因，在目前地方政府劃分行政責任的“孩子論”(即“誰家的孩子誰家抱”)中。各地區自主消化其產生的生活垃圾的政策似乎有效貫徹了社會公平原則。然而，其背后所隱藏的確是在抹滅城鄉之間、區域之間已有發展差異的基礎上，而就垃圾處理政策的政府表態“除中心城區外，各區的垃圾，必須在各區內處理”則愈發加強了這一現實的不公，進而產生一種越是不發達，越不能成為中心城區，越會變成潛在的垃圾處理基地，而(垃圾處理基地建成之后)環境的破壞愈發加深了其發展的負累，使其進一步失去了成為中心城區的可能，從而進一步加大了成為垃圾處理基地的可能。如此反復。形成了“越發達，越中心，越不需要垃圾處理；越落后，越遠郊，給它更多的垃圾”的這種政府環保過程中的“馬太效應”。

三、環保公共事件中的政府倫理責任

責任是倫理學的基本概念，倫理學的基本問題就在于說明責任。而弗雷德里克·莫舍認為：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞(也)是最為重要的”。…因此，在倫理視閾下尋求政府行政與環境保護交集的過程中，責任無疑成為聯系二者的關鍵，正如瑞士學者司徒博所述“環境倫理乃是(一種)責任倫理”。各級政府要積極預防并有效應對環保公共事件，實現社會穩定前提下的健康生態和持續發展，就需要拋棄過往有關環境保護的純技術化認識，而從行政倫理的新高度全面審視生命健康和自然生態的重要性，并在此基礎上形成有關環境保護的政府倫理責任體系。

1，生命價值的保護責任

“……善是保護生命、提升生命，使能夠發展的生命實現其最高價值；惡是毀滅生命、傷害生命，壓制能夠發展的生命。這是絕對的、根本的道德原則。”早在上世紀初，阿爾貝-史懷哲就對維護生命價值這一社會根本責任進行了倫理判斷。尊重生命是文明社會的基本尺度，任何一個生命都有存在的理由，都享有不可剝奪的生命尊嚴。作為公共治理機構的政府，維護公眾的生命健康和生存尊嚴，是其在文明社會所必須擔當的最基本責任。而在這一責任擔當過程中首先需要明確的，就是要反對用功利主義觀念來衡量生命價值，反對把人類健康安全的考量利益化、價格化。對于政府來說，任何社會經濟利益在維護生命價值面前都必須居于次要地位，因為“對于幾乎所有的人而言，在幾乎任何情況下生命的主觀價值都是無限的。…因此，政府必須秉持生命第一的準則擔當起保護生命價值的責任，這一責任落實到環保公共事件中，不僅體現在事件處理的過程中不能以任何功利化考量，剝奪或威脅任何無辜者的生命：還體現在政府在預防與后續處置環保公共事件的過程中，必須以維護公眾生命價值為責任先導，妥善處理好關系公眾健康安全的環境保護與經濟效益、社會發展之間的關系。

2，環境正義的實踐責任

20世紀60、70年代以來，人們對于地球環境和生態破壞的關注提升到危及人類存亡的新高度，而有關公平正義的理解，也開始突破人類中心的局限，而從更為廣闊的視角來尋求人與自然生態的和諧共處。“一種倫理學，只有當它對動物、植物、大地和生態系統給予了某種恰當性的尊重時，它才是完整的”。因此通過更為全面的正義權衡進而關注自然環境作為整體的存在論本質，是政府建立環境倫理體系的又一項重要責任。而對此責任的實現，保羅·泰勒提出的“尊重自然”實踐倫理規范可作為路徑參考。在泰勒《尊重自然》一書中，其將人類處理與非人類生物倫理關系的原則分成一般原則和優先原則。其中一般原則是處理人與非人類生物倫理關系的普遍原則，其包括不作惡、不干涉、忠誠、補償正義等四項；而優先原則是解決人與非人類生物之間倫理沖突的特定原則，包括自衛、比例性、最小錯誤、分配正義和補償正義等五項內。而回顧環保倫理發展過程中對于生命中心論的批評。有關政府處理環保事件中的正義原則除去上述人與人、以及人與非人類生物之間的關系之外，也需要在處理人類與自然界無生命物之間的交互過程中予以體現。

3，民意傾聽的委托責任

權力的公共性要求政府不僅成為某一特定公共領域的管理者，同時要求其首先成為社會公眾的代理人，就像庫珀提出的“行政人最首要義務是公民義務”，“這是最基本類型的倫理關懷問題。因此，政府展開公共治理的過程中，需要以公民代表的身份，在委托——代理關系的協調下，虛心的傾聽并有效的實現社會公眾的意愿，而其中有關民意的傾聽，是政府有效執行的基本前提。

4，技術應用的監督責任

技術進步改變了人類的生活，并使得社會交往更加便利。但技術進步只是整個人類社會進步的一個方面，且這種進步的穩定性及其與現有制度、管理以及自然生態狀況的適應性還需要經過實踐的反復檢驗。因此，在先進技術的應用過程中，作為公共利益代表的政府，必須擔當起監督者的責任，在審核及規范技術應用的過程中促進社會的持續健康發展。

總之，環境保護問題是在人類社會發展的整體過程中產生的，因此在環保公共事件的預防及處理過程中，不能孤立的考慮環境利益和環境政策，更不能依賴某項先進技術予以簡單解決。政府必須立足于社會公益，將環境保護及相關事件的處理納入到社會發展整體予以系統權衡。在這一過程中，政府必須建立起公共治理過程中為環境保護事業而承擔的倫理責任體系，從而使得政府在積極促進人類社會和諧持續發展的同時，有效實現其作為公共權力代理人而肩負的維護公眾生存權益和健康安全的基本使命。

責任編輯 文嶸