《住房保障法》的基本制度建構(gòu)研究

摘要：十一屆全國人大常委會已將《住房保障法》列入立法規(guī)劃，但目前法學(xué)界對這部重要法律的起草工作仍然重視不夠。本文介紹了該法的立法背景，指出該法的出臺具有重大的經(jīng)濟、社會和政治意義，并提出了協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系、統(tǒng)一性與靈活性結(jié)合、實效性與前瞻性結(jié)合以及銜接相關(guān)法律的總體起草思路。在對《住房保障法》應(yīng)當(dāng)涉及的主體制度作一梳理后，筆者提出了《住房保障法》的基本框架建議：總則、住房保障的對象和方式、住房保障的住房和資金、住房保障的準(zhǔn)入和退出、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：住房保障法：居住權(quán)利：住房保障

中圖分類號：D922.38 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)08-0103-04

十一屆全國人大常委會已將住房保障法列入立法規(guī)劃，制定住房保障法，對于住房保障工作法制化，健全住房保障體系，維護(hù)民眾基本居住權(quán)利，促進(jìn)社會和諧發(fā)展，具有非常重要的意義。目前我國法學(xué)界對這部重要法律的起草工作仍然重視不夠。本文嘗試就住房保障法的制度建構(gòu)進(jìn)行體系化設(shè)計。

一、住房保障法的立法背景

住房問題是世界共同面臨的難題，各國政府都在不同程度上為中低收入階層解決住房問題提供幫助。1948年《世界人權(quán)宣言》便包含住房權(quán)利內(nèi)容。1981年國際住宅和城市問題研討會通過了《住宅人權(quán)宣言》。1996年第二次聯(lián)合國人類居住會議通過了《伊斯坦布爾人居宣言》和《人居議程》，我國成為簽約國。1997年，聯(lián)合國人居委員會第十六屆會議通過決議，要求各國政府迅速制定或執(zhí)行各自的住房戰(zhàn)略和政策。而美國、英國、日本、新加坡等國也都制定了各種法律，以實現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)。如美國的1961年《住房法》、1990年《全國可支付住宅法》，英國的1975年《住宅出租和補償法》、2004年《住房法》，新加坡20世紀(jì)60年代的《新加坡建屋與發(fā)展法》、《特別物產(chǎn)法》，日本的1951年《公營住宅法》、1955年《住宅公團(tuán)法》、1966年《城市住房計劃法》等。

隨著住房制度改革的深化和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)多數(shù)家庭通過房地產(chǎn)市場解決了住房問題，但部分民眾住房仍比較困難。“法治社會應(yīng)該特別關(guān)注在社會中處于不利地位的群體。”經(jīng)過多年努力，我國已初步建立了以廉租住房制度和經(jīng)濟適用住房制度為基礎(chǔ)的住房保障體系，部分地方還探索發(fā)展公共租賃住房或經(jīng)濟租賃住房制度，在解決城市低收入家庭的住房困難方面取得了一定成效，2001年我國城鎮(zhèn)居民人均居住面積達(dá)到10，3平方米。到 2008年底，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達(dá)到了28平方米以上，是1978年人均住房面積的4，2倍。但由于沒有一部全面規(guī)范住房保障的法律，住房保障政策體系穩(wěn)定性不足，住房保障實施缺乏權(quán)威法律依據(jù)，相關(guān)制度和措施不夠完善，由此帶來的一些問題，制約著住房保障政策的有效實施。在這種背景下，研究制定并盡快出臺有關(guān)住房保障的統(tǒng)一法律，是非常必要的。

二、住房保障法的意義

出臺住房保障法，是促進(jìn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，是改善民生、讓廣大人民群眾分享改革發(fā)展成果的重要舉措。對于健全住房保障體系，妥善解決“社會性的弱勢群體”住房問題，維護(hù)民眾基本居住權(quán)利，促進(jìn)社會和諧，具有重要意義。

1，經(jīng)濟意義。中低收入家庭是經(jīng)濟發(fā)展的重要勞動力資源和消費群體。通過住房保障法建立基本住房保障制度，使其以合理的住房消費支出取得基本住房，有利于減少其在住房支出壓力，促進(jìn)勞動力再生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)合理化，增強消費對經(jīng)濟的拉動作用。

2，社會意義。通過住房保障法。保證對中低收入家庭提供基本住房保障，不僅可以使其共享改革發(fā)展成果，加快家庭財產(chǎn)積累。培育和壯大中產(chǎn)階級力量，優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公民社會的生成，從而促進(jìn)社會公平，化解社會矛盾，推動整個社會的安定和諧。

3，政治意義。通過住房保障法推行基本住房保障，解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。體現(xiàn)了政府以人為本的執(zhí)政理念，對于維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治局面具有重大意義。

三、住房保障法的基本起草思路

1 協(xié)調(diào)政府、市場關(guān)系。住房保障實質(zhì)是政府對市場干預(yù)解決住房問題。住房保障法需妥善處理政府干預(yù)和市場機制的關(guān)系，明確住房保障為政府公共服務(wù)職能，強化政府相關(guān)職責(zé)的同時，更要防范政府失靈，避免“純粹的權(quán)力統(tǒng)治”。

2 統(tǒng)一性與靈活性結(jié)合。住房保障法應(yīng)充分考慮住房問題的區(qū)域性和各地經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r的差異，注重全國統(tǒng)一性和地方性事務(wù)的特殊性、原則性和實踐可操作性的有機結(jié)合，在統(tǒng)一的總體目標(biāo)和制度框架內(nèi)，給地方政府留下充足的操作空間。

3 實效性與前瞻性結(jié)合。住房保障法在立足解決當(dāng)前住房保障突出問題的同時，注重制度的前瞻性，考慮有關(guān)制度隨著經(jīng)濟社會發(fā)展可能的變化趨勢，努力構(gòu)建發(fā)展型的住房保障制度體系。

4 銜接相關(guān)法律。住房保障法應(yīng)以憲法有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，注重與《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》等現(xiàn)行法律銜接，并與《社會救助法》、《社會保險法》等起草中的法律制度設(shè)計相協(xié)調(diào)。

四、住房保障法的主要制度梳理

1，住房保障的涵義。有學(xué)者認(rèn)為“住房保障的實質(zhì)是政府承擔(dān)住房市場價格與居民支付能力的差距，以解決部分居民對住房支付能力不足的問題”。但就住房保障的具體內(nèi)涵和外延而言，理論界仍未達(dá)成一致意見。我們可以從“保障性”和“改善性”兩個層次對其進(jìn)行界定。“保障性”指住房保障的首要任務(wù)在于保障住房困難且依靠自身努力無法改善居住條件的公民享有適當(dāng)?shù)木幼l件。體現(xiàn)了對保障對象收入和財產(chǎn)條件的限制，避免對國家保障形成依賴的政策導(dǎo)向。“改善性”則指國家也有扶持發(fā)展并引導(dǎo)建立科學(xué)的住房體系以保障公民住房狀況不斷改善的義務(wù)。與之對應(yīng)，住房保障法的立法目的可設(shè)計為“保障公民的基本居住條件，維護(hù)公民的居住權(quán)利。促進(jìn)社會和諧發(fā)展”。

2，住房保障的基本原則。住房保障法中有關(guān)住房保障的基本原則可體現(xiàn)為四方面：第一，保障公民的基本居住需要原則。這一原則明確享有基本住房保障是住房困難公民的權(quán)利，政府應(yīng)予以保障，也明確了住房保障重在保障的特性，避免不切實際地擴大保障面或加大保障力度：第二，政府主導(dǎo)、社會參與原則。住房保障工作的推進(jìn)和落實必須以政府為主導(dǎo)，同時也應(yīng)注重調(diào)動社會各界參與的積極性，有效整合和運用社會資源：第三，與經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、逐步推進(jìn)原則

住房保障是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須有計劃、有步驟地逐步推進(jìn)，并與經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、政府財政承受能力、資源條件等相協(xié)調(diào)；第四，在全國統(tǒng)一的政策目標(biāo)基礎(chǔ)上因地制宜的原則。由于各地社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，行且住房保障的具體實施主要由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵各地在國家統(tǒng)一的政策目標(biāo)和住房保障制度體系總體框架內(nèi)立足本地實際，因地制宜，構(gòu)建符合本地實際的住房保障體系。

3，政府責(zé)任及職權(quán)劃分。住房保障法應(yīng)明確住房保障納入政府公共服務(wù)職能，由政府負(fù)責(zé)，中央和地方政府、地方不同層級政府之間的責(zé)任如何劃分，是需要厘清的關(guān)鍵問題之一。住房保障法可作如下規(guī)定：第一，建立住房保障屬地負(fù)責(zé)制，由省級政府向國務(wù)院負(fù)總責(zé)，市、縣政府承擔(dān)直接責(zé)任：第二，住房困難面積標(biāo)準(zhǔn)、住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)、租賃式保障住房的租金標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)式保障性住房的指導(dǎo)價格、住房租賃補貼標(biāo)準(zhǔn)等與住房保障水平卣接相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，由直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府制定：第三，住房保障所需資金主要通過市、縣政府財政預(yù)算和城市土地凈收益中提取的資金予以解決，中央和省級政府財政預(yù)算可以適當(dāng)安排專項補助資金：第四，住房保障對象除住房困難以外其他條件的劃定、保障性住房和住房保障資金的籌集和管理、住房保障的準(zhǔn)入和退出等具體實施環(huán)節(jié)的職權(quán)，由市、縣政府及其職能部門承擔(dān)。

4，住房保障的標(biāo)準(zhǔn)及體系。住房保障作為國家社會保障的一種體現(xiàn)，應(yīng)該和本國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、司時，住房保障的定位應(yīng)當(dāng)堅持以保障性為主，讓低收入者不致因為經(jīng)濟困難而居住在環(huán)境惡劣的住所或無處容身，保障標(biāo)準(zhǔn)在滿足保障對象基本居住需要的前提下不宜過高。因此，住房保障法可規(guī)定住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)刈》坷щy面積標(biāo)準(zhǔn)，且不超過當(dāng)?shù)鼐用袢司》棵娣e水平。實際承租或者購買的保障性住房面積超標(biāo)的，超標(biāo)部分的價格應(yīng)當(dāng)按照同區(qū)域同類普通商品住房的市場價格執(zhí)行。

住房保障體系主要體現(xiàn)為住房保障方式和對象的決擇。可考慮結(jié)合現(xiàn)行經(jīng)驗，形成由租賃式保障性住房、產(chǎn)權(quán)式保障性住房和住房貨幣補貼相結(jié)合的保障體系：第

，租賃式保障性住房包括廉租住房和其他以限定的租金標(biāo)準(zhǔn)出租的保障性住房。住房保障法可參照當(dāng)前實行的廉租住房和部分地方的公共租賃住房政策，就租賃式保障性住房的形式、租金、承租人的義務(wù)以及租金核減等內(nèi)容作出規(guī)定。承租對象應(yīng)當(dāng)在保障性住房內(nèi)實際居住，并不得轉(zhuǎn)租、出借、互換所承租住房，不得擅自改變住房功能和結(jié)構(gòu)；第二，產(chǎn)權(quán)式保障性住房包括經(jīng)濟適用住房和其他以限定的價格出售的保障性住房。住房保障法可參照當(dāng)前實行的經(jīng)濟適用住房政策，就產(chǎn)權(quán)式保障性住房的主要形式、住房供應(yīng)、售價、產(chǎn)權(quán)限制等作出規(guī)定。保障對象在規(guī)定年限內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓、互換、出租、出借和抵押所購保障性住房，并且在該規(guī)定的年限內(nèi)應(yīng)當(dāng)在所購住房內(nèi)實際居住，不得擅自改變住房功能和結(jié)構(gòu)。規(guī)定年限屆滿，保障對象可以將所購保障性住房上市交易，但應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納土地收益等價款，市、縣政府在同等條件下享有優(yōu)先回購的權(quán)利；第三，住房貨幣補貼以租賃補貼為主要形式，同時也包括購房貨幣補貼。住房保障法應(yīng)就住房貨幣補貼的形式、額度和標(biāo)準(zhǔn)及補貼資金的用途管理等作出規(guī)定。考慮到在符合困難人群支付能力的住房實物短缺、房價偏高的情況下，貨幣補貼方式會在一定程度上加劇住房資源的緊張，租金和房價的上升又會進(jìn)一步抵消困難人群所獲得的保障，建議采取慎用直接貨幣補貼方式的立場，規(guī)定貨幣補貼以租賃補貼為主要形式，住房市場供求關(guān)系均衡、房價總體水平較低的地區(qū)可以根據(jù)實際情況實行購房貨幣補貼。

5，保障性住房的建設(shè)及資金籌措。住房保障法可明確市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)多渠道籌集保障性住房。為嚴(yán)格控制保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建議規(guī)定新建保障性住房的套型建筑面積應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。在土地供應(yīng)政策上，保障性住房項目用地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)在土地利用年度計劃中單獨列出，并優(yōu)先于其他類型用地安排。在規(guī)劃區(qū)位和布局方面，建設(shè)保障性住房應(yīng)當(dāng)采取相對集中建設(shè)和配套建設(shè)相結(jié)合的方式，實現(xiàn)合理布局，并充分考慮住房保障對象的生活需要，逐步完善公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施，保證住房保障對象享有適宜的生活環(huán)境。

住房保障法應(yīng)規(guī)定住房保障資金的籌措渠道，并明確對于中西部財政困難地區(qū)，國家通過中央預(yù)算內(nèi)投資補助和中央財政專項補助資金等方式給予支持。住房保障資金應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一納入財政專戶管理，專項用于保障性住房的建設(shè)、籌集、維修和管理以及貨幣補貼的發(fā)放等用途。為了實現(xiàn)住房保障資金的內(nèi)部循環(huán)滾動管理，創(chuàng)新資金管理機制，維護(hù)資金規(guī)模和資金安全，建議可以探索建立住房保障基金管理模式。

6，住房保障的準(zhǔn)入與退出。住房保障的準(zhǔn)入制度應(yīng)包含如下內(nèi)容：第一，申請。應(yīng)以戶主或家庭成員共同推舉一名成年家庭成員作為申請人，向戶籍所在地或經(jīng)常居住地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或城市街道辦提出書面申請，并如實申報住房、收入和財產(chǎn)狀況及其他有關(guān)材料；第二，審核及審核結(jié)果的異議。申請人的材料由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或城市街道辦審核后，報所在地市、縣人民政府住房保障主管部門審批。市、縣人民政府住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)會同民政、房產(chǎn)、稅務(wù)等部門，對申請人及其家庭成員的有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查核實。經(jīng)審核不符合規(guī)定條件的，主管部門應(yīng)書面告知申請人并說明理由。建議同時設(shè)定異議程序，申請人有異議的。可向住房保障主管部門申請復(fù)核，對復(fù)核結(jié)果仍有異議的，可向本級人民政府申請復(fù)核；第三，公示。住房保障申請的審核結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示。公示期間，任何單位、組織和個人有異議的，可向當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ现鞴懿块T提出；第四，輪候。住房保障申請經(jīng)審核符合規(guī)定條件的，統(tǒng)一列入輪候冊進(jìn)行輪候，依輪候規(guī)則確定獲得住房保障的先后順序；第五，配置。市、縣人民政府住房保障主管部門應(yīng)根據(jù)住房保障規(guī)劃和計劃以及可供配置的保障性住房和資金情況，結(jié)合住房保障申請人的申請意向，按照輪侯順序配租、配售保障性住房或者發(fā)放住房貨幣補貼。

住房保障的退出制度應(yīng)包含如下內(nèi)容：第一，復(fù)核的調(diào)整和退出。承租保障性住房或領(lǐng)取貨幣補貼的對象有關(guān)條件發(fā)生變化的，應(yīng)及時告知當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ现鞴懿块T，主管部門應(yīng)會同相關(guān)部門進(jìn)行核查，并作出調(diào)整或者終止住房保障的決定。主管部門還應(yīng)定期以及在合同期滿時會同相關(guān)部門對保障對象的有關(guān)情況進(jìn)行核查：第二，保障對象的主動退出。承租保障性住房和領(lǐng)取貨幣補貼的對象可以隨時退出；第三，強制退出。承租保障性住房或者購買保障性住房但尚在規(guī)定年限內(nèi)的對象嚴(yán)重違反法定或約定義務(wù)的，住房由住房保障主管部門收回或者回購；第四，異議。可規(guī)定保障對象對主管部門調(diào)整或者終止住房保障決定的異議程序；第五，退出寬限和對拒不退出對象的處理。住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)為退出對象提供不少于一個月的搬遷期，退出對象確實無法按期遷出的，可申請寬展居住期限。無正當(dāng)理由拒不退出的，主管部門應(yīng)責(zé)令限期退出，拒不執(zhí)行的，由主管部門提請法院強制執(zhí)行。

7，監(jiān)督管理。我國仍未形成體系性的社會保障政府責(zé)任制度，住房保障法中規(guī)定對縣級以上人民政府住房保障工作實施情況的監(jiān)督和考核機制則非常重要，該機制包括人大監(jiān)督、上級政府對下級政府的監(jiān)督和考核、監(jiān)察和審計監(jiān)督、社會監(jiān)督等。

8，法律責(zé)任。住房保障法應(yīng)規(guī)定弄虛作假騙取住房保障、享受住房保障的對象嚴(yán)重違法違約、其他單位和個人協(xié)助弄虛作假、國家機關(guān)及其工作人員瀆職等情形的法律責(zé)任。當(dāng)事人行為符合詐騙罪構(gòu)成要件的，應(yīng)當(dāng)依照刑法關(guān)于詐騙罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。尚不構(gòu)成犯罪的，主管部門應(yīng)處以警告并責(zé)令退回住房和貨幣補貼資金，按照同區(qū)域普通商品住房的市場租金標(biāo)準(zhǔn)補繳居住保障性住房期間的租金，還可以規(guī)定并處騙取數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。對于實施欺詐行為在申請或輪候過程中被發(fā)現(xiàn)的，主管部門應(yīng)駁回申請并處以警告，已列入輪侯冊的，取消輪侯資格。對于實施了欺詐行為或者在享受住房保障期間有嚴(yán)重違法違約行為的當(dāng)事人，可同時禁止其在一定年限內(nèi)再次申請住房保障。

五、住房保障法的基本框架建議

前部分本文就住房保障法應(yīng)該涉及的主要制度內(nèi)容作了簡要梳理，基于這些分析，筆者認(rèn)為住房保障法的基本框架可設(shè)計為六大部分，分別為總則、住房保障的對象和方式、住房保障的住房和資金、住房保障的準(zhǔn)入和退出、監(jiān)督管理、法律責(zé)任。

第一部分總則，對立法目的、基本原則、責(zé)任主體等內(nèi)容作出規(guī)定。

第二部分住房保障的對象和方式，規(guī)定住房保障基本體系的建構(gòu)。可由五子部分構(gòu)成，分別規(guī)定保障對象的條件、標(biāo)準(zhǔn)等一般性內(nèi)容以及租賃式保障性住房、產(chǎn)權(quán)式保障性住房和住房貨幣補貼等三種主要保障方式的形式和內(nèi)容。此外，就住房金融和住房公積金的支持方式、住房困難人群的住房救助、被征收或征用人的居住條件保障、階段性住房困難群體的住房保障、農(nóng)民工的住房保障、棚戶區(qū)改造和舊住宅區(qū)整治等輔助性保障制度也應(yīng)作出規(guī)定。

第三部分住房保障的住房和資金，應(yīng)規(guī)定住房保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，可分為兩部分內(nèi)容。第一部分規(guī)定保障性住房的建設(shè)和管理，可就保障性住房的籌集渠道、面積標(biāo)準(zhǔn)、土地供應(yīng)、布局和區(qū)位要求、建設(shè)要求、登記和交付使用要求以及相關(guān)稅費政策優(yōu)惠等內(nèi)容作出規(guī)定；第二部分住房保障資金的籌措和管理，可就住房保障資金的來源和管理以及中央對地方的財政支持等作出規(guī)定。

第四部分住房保障的準(zhǔn)入和退出，規(guī)定住房保障實施的程序性制度，可由住房保障的申請和配置以及住房保障的調(diào)整和退出兩部分構(gòu)成，前部分規(guī)定申請的提出、受理、審核和異議、輪候和配置程序，后一部分規(guī)定住房保障的復(fù)核和退出的情形及相關(guān)的異議和處理程序。

第五部分監(jiān)督管理，規(guī)定嚴(yán)格的對政府住房保障工作實施情況的監(jiān)督和考核機制，包括人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、考核和監(jiān)察、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督等，以及社會信用體系和收入、財產(chǎn)申報核查機制建設(shè)、保障性住房的日常管理和監(jiān)督檢查、住房保障對象的檔案管理等。

最后一部分為法律責(zé)任，可就弄虛作假、嚴(yán)重違法違約、協(xié)助弄虛作假以及國家機關(guān)工作人員瀆職的法律責(zé)任等作出規(guī)定。

責(zé)任編輯 肖利