歐盟社會政策的發展及其特點與動力

摘要：歐洲一體化的發展不僅是一個經濟整合的過程，也是一個社會整合的過程。歐盟社會政策的發展經歷了五個階段，其整個過程呈現出獨特的發展特點，實現了從附屬性向獨立性、手段性向目的性、生存型向發展型的三大轉變。在此基礎上，本文對歐盟社會政策發展的動力因素進行了探討，并認為經濟一體化因素是推動歐盟社會政策發展的根本動力；多種政治力量也對其發展起到積極地保障作用：全球化帶來的挑戰成為其發展的外部動力。因此，正是在上述動力因素的共同作用下，歐盟社會政策才不斷取得突破。

關鍵詞：歐盟；社會政策；一體化；特點；動力

中圖分類號：C916.1(5) 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)08－01５7-04

一、歐盟社會政策的歷史發展

上世紀50到70年代中期是歐盟社會政策發展的起步階段。1951年簽訂的《建立歐洲煤鋼共同體條約》分別對工資和工人的自由流動問題予以規定。這些條款的頒布是共同體社會政策產生的標志，對維護共同體內部煤鋼工人的權益產生積極作用，但是范圍很窄，委員會的權力也僅限于對不符合條約規定的行為提出建議，對成員國并不具有很強的約束力。隨后，1957年簽訂的《羅馬條約》要求建立保護工人與公眾健康的統一安全標準等。這些安全標準和最低要求的確立是共同體社會政策發展的體現，與《建立煤鋼共同體條約》相比，《羅馬條約》在共同體社會政策領域的權能確實有所增強，但是條約對社會政策的規定很審慎。只是提出一些基本的社會政策原則，缺乏具體的標準和實施細則。1961年頒布的《歐洲社會憲章》，詳細規定了共同體公民的基本社會權利，雖然不具有法律約束力，但是它為共同體社會政策的發展設立了一個綜合且連貫的政策目標。除此之外，從上世紀60年代到70年代初，共同體在社會政策領域的主要進展是將三個條約中的社會政策條款加以融合，構建共同體社會政策的基本框架。

20世紀70年代中期到80年代中期是歐盟社會政策的緩慢發展階段。進入20世紀70年代后，歐盟社會政策的主要進展是在1974年實施了首個社會行動計劃(SAP)，強調經濟發展的目的是提高人們的生活水平，經濟發展本身不應成為目的，并為此后的社會政策發展確立了三大基本目標，社會行動計劃雖然不具有約束成員國行動的能力，但是為共同體社會政策以后的發展奠定了基礎。隨后在1978年和1984年又分別組織了新的社會行動計劃。除此之外，共同體在20世紀70到80年代中期，無論在社會政策的立法上或實施上均未有明顯進展。總體上看，共同體社會政策進入20世紀70年代后，發展速度整體放慢。

從20世紀80年代中期到90年代初歐盟社會政策發展的第三階段。進人20世紀80年代中期以后，德洛爾擔任歐共體委員會主席，他強調“任何忽視歐共體社會層面又企圖發展共同市場的努力都注定要失敗”。在他的積極推動下，歐盟社會政策逐步走出前一階段的停滯，實現新的突破，這集中體現在1986年簽訂的《單一歐洲文件》中。《單一歐洲文件》在社會政策的內容上并未有實質性的擴展，但在決策程序上引入了“有效多數決策”。這對于推動共同體社會政策的發展意義非同凡響。除此之外，另外一個突破是1989年通過的《歐洲工人基本社會權利憲章》。該憲章是在1961年《歐洲社會憲章》基礎上提出的。憲章對工人的基本權利作出明確的規定，并把之前的社會政策目標進行了整合，使共同體社會政策漸趨系統化。不過該憲章仍然不具有法律約束力，對于實施上述工人基本權利也只能流于表面。

1992年《馬斯特里赫特條約》的簽訂標志著共同體的發展進入歐盟階段，也將歐盟社會政策帶人一個新階段。首先，從條約本身來看，馬約增加了一個專門針對社會政策的《社會協定》作為附件。其次，馬約擴展了歐盟社會政策領域，把政策范圍擴展到就業和社會保護、歐洲社會基金項目的發展、勞動者自由流動的保障、教育培訓水平的提升等。第三，擴大“有效多數決策”程序在社會政策領域中的適用范圍，包括工人自由流動、健康與安全等方面。但是，由于英國在該問題上采取“選擇退出”(Opt Out)的立場導致條約分裂，“使《社會協定》仍不具有法律效力。1993年，為了貫徹落實《社會協定》，歐盟委員會提出了《社會政策綠皮書》，該文件強調要改善就業、社會政策趨同、反對貧困和社會排斥、青年和老年人政策；自由流動、性別平等、社會對話；提升社會基金的作用等方面加強討論，作為行動計劃的基礎。隨后，1994年在綠皮書的基礎上發表了一份白皮書，該文件為歐盟社會政策的發展確立了基本的發展方向并提出到20世紀末的發展前景，強調歐盟社會政策是歐洲經濟與社會變遷過程的一個關鍵部分，其目標是要保證歐洲人民從戰后以來的經濟繁榮、社會和諧和高質量的生活中獲得實惠。

1997年的《阿約》對歐盟社會政策的發展具有里程碑意義，也將其帶入系統化發展階段。《阿約》將“高度就業”作為重要目標寫進條約。確立了就業政策的中心位置；英國放棄了一直以來奉行的“選擇退出”立場，使《馬約》的《社會協定》納入聯盟條約中，從而賦予社會政策完全的法律地位；同時確立了“開放式協調”(OMC)的政策執行模式。可以說《阿約》對歐盟社會政策的影響是多層面、全方位的。2000年的《社會政策日程》將實現“歐洲社會模式”的現代化，以及促進即將入盟的中東歐國家的社會政策體制與歐盟的接軌作為其發展的根本目的。此后，2004年《歐盟憲法條約》賦予歐盟社會政策完善的憲法基礎，雖然未獲通過，但是修改后的《里斯本條約》擴大了“有效多數決策”的范圍，增加了民眾的參與。以彌補歐盟的“民主赤字”。該條約對歐洲一體化的社會目標、公民的社會權利等問題的詳細規定，增強了歐盟在社會層面的合法性。

經過上述五個階段的發展，歐盟社會政策在立法上、政策內容、政策執行上都實現了不同程度的突破，整體政策發展框架日趨成熟。同時，從其發展過程中，我們也能找到一些獨特的發展特點。

二、歐盟社會政策發展的特點

在歐盟社會政策的整個發展過程中，不同階段呈現出不同的發展特點。50多年中實現了從附屬性向獨立性、手段性向目標性、生存型向發展型的三大轉變。這些轉變對于歐盟社會政策的發展具有極其重要的意義。

(一)附屬性向獨立性的轉變

經過50多年的發展，歐盟社會政策從最初作為經濟一體化的附屬發展為與經濟一體化相并列的歐盟重要基石。與此相對應，人們對歐盟社會政策的認識也經歷了不斷擴展和深化的過程，從最初不被重視的邊緣領域轉變為一體化發展不可或缺的中心領域。

歐洲一體化啟動之初，在三大基礎條約中均涉及到社會政策的一些內容，如：工人的自由流動、工資、健康和安全、工作環境等，這些內容的規定宣告了共同體層面社會政策的誕生。但是當時這些政策是附屬于經濟一體化的，并不具有獨立性。從政策的內容上看，上述這些社會政策均與經濟一體化緊密相關，都是為解決由經濟一體化的發展而導致的社會問題，而且主要集中于煤、鋼和核能等具體行業領域，主要功能是保障這些行業一體化的推進。具體來講，經濟一體化的發展要求實現工人的自由流動，而這些跨國工人的社會保障問題僅靠單個國家是無法解決的，需要在共同體層面作出統一的規定，于是關于跨國工人的社會保障問題的規定應運而生。顯然，社會政策的發展被看作經濟一體化的結果，而不是前提條件。另一方面，從人們的認識上來講，共同體社會政策最初并未受到重視，正女奠定《羅馬條約》基礎的斯巴克委員會報告所指出的：“制定共同社會政策的需要非常有限，社會開支和國家的種種補貼對競爭制度的影響固然值得注意。但對個人和對教育、衛乍之類的社會幫助，則不在新組織應關心的范圍之內”。

這種狀況一直持續到20世紀90年代《馬斯特里赫特條約》的簽訂，社會政策的從屬地位才有所改善。馬約的附件《社會協定》的出臺，標志著歐盟開始從完全倚重經濟一體化轉向經濟、政治、社會一體化全面發展的新階段，從而賦予社會政策與經濟政策同等的地位。隨后的《阿姆斯特丹條約》將《社會協定》納入聯盟條約，根本上完善了社會政策的法律地位。這樣。歐盟社會政策擁有了實質意義的獨立性，成為歐盟全面發展的重要基石。

歐盟社會政策從附屬性向獨立性的轉變過程，也是歐洲一體化不斷成熟、深化的過程，同時也伴隨著人們對一體化在認識程度上的加深。社會政策獨立地位的確立也使其推動經濟發展、維護社會穩定的功能得以更好地發揮。

(二)手段性向目的性的轉變

歐盟社會政策也經歷了從手段性向目的性的發展過程。所謂手段性是指歐盟社會政策是實現經濟一體化的手段，這與初期社會政策在歐洲一體化發展中所處的附屬地位相聯系。所謂目的性是指社會政策本身的發展成為歐盟所追求的目標，與經濟發展共同構成歐盟的總體發展目標，這一點與歐盟社會政策的獨立性相聯系。

歐洲一體化是從經濟領域開始的，重心和著力點均在經濟問題上，而且一體化的基礎也是經濟一體化。因此，早期的一體化幾乎全部問題圍繞經濟展開，所有其他相關問題的提出均是服務于區域內經濟聯合，共同體社會政策也不例外。很長一段時期內，社會政策是作為推動歐洲經濟一體化的手段而出現的。從早期共同體各個發展階段的條約來看，社會政策的條款都是包含在經濟政策內或與經濟一體化相關的政策領域內的，它的發展是為了達到經濟目標，而不是將其本身作為目標。例如工人自由流動以及對流動工人的社會保障的條款并不是在條約的“社會政策章節”而是在“四項基本自由章節”之下，這意味著這些社會政策本質上是服務于勞動力自由流動的經濟一體化目標。盡管如此，也實現了小步發展。因為社會政策是隨著歐洲一體化實踐的發展而發展的。當實踐中需要通過發展各種社會政策來解決經濟一體化中遇到的問題的時候，社會領域的合作與協調就會加強，客觀上推動了共同體社會政策的發展。因此早期共同體社會政策的發展可以看作是一種被動反應型發展模式。

但是，隨著一體化的擴大和深化，逐漸跨越了經濟一體化的界限，擴展到政治以及社會領域。在此過程中，歐盟逐漸認識到其在維護社會穩定、促進經濟發展中的重要作用。決意給予歐盟社會政策以足夠地重視，并把發展共同體層面的社會政策作為目標，隨之作為手段的社會政策轉變為歐盟的發展目標；也實現了自身發展模式的轉變，從被動反應型轉變為主動適應型。

歐盟社會政策實現從手段性向目標性的轉變后，無論從發展速度、政策范圍，還是從發展深度、政策實踐都有較大地突破。

(三)生存型向發展型的轉變

從歐盟社會政策的內容上來看，50多年的發展逐步實現了從生存型向發展型的轉變。生存型社會政策主要是為了保障人們的基本生存和生活條件而設立。生存型社會政策包括基本生活條件、工作條件、人身健康和安全等。發展型社會政策的理念與社會變遷、政府干預、社會包容和經濟社會和諧發展等問題相關，旨在通過協調社會政策和經濟政策來改善所有人的福利。達到這一目標的手段，是若干實際的社會投資策略和資產建設策略，實現社會政策從以消費和再分配為導向的服務轉向提高受助者能力、擴大經濟參與和促進經濟發展的干預方法。發展型社會政策主要包括職業培訓、提供教育機會等。

歐盟社會政策在早期發展過程中，內容上側重于對基本生產、生活條件的保障，如工人的生活條件與工作條件的改善，健康與安全，工資平等，同工同酬，事故與疾病的預防等，這些屬于生存型社會政策的內容，雖然注重對個人的直接經濟援助，可以解決工人或困難者暫時的問題，但是割裂了社會政策與經濟的聯系，使社會政策成為一種純粹的消費或再分配過程，因此不具有可持續性。隨著全球化的發展，許多國家和地區都受到全球化的沖擊，加之社會結構和就業方式的變革，傳統的社會政策陷入危機，于是西方國家開始探索新的方式來擺脫危機，發展型社會政策是它們找到的有效途徑。這種變革開始于美國與歐洲的主權國家，但是很快影響到共同體層面的社會政策。于是歐盟開始更加強調職業培訓、再培訓、成人教育、職業咨詢等，力圖通過增加人的權利、提升人的能力、使人重新融入社會以及幫助社會困難群體等途徑來尋求社會政策的發展前途，同時提出共同體應鼓勵成員國間的合作，對發展高質量的教育作出貢獻，發展教育的歐洲規模與深度，并把增加就業作為其中心目標。自1997年《阿姆斯特丹條約》以來，歐盟在越來越多的政策性文件中，貫穿著一種發展型社會政策理念：社會政策不是一種負擔或者成本，相反，它是一種生產要素。從而超越了“改善生活條件與工作環境”的局限。

三、歐盟社會政策發展的動力因素分析

歐盟社會政策之所以能夠實現上述三大轉變，不斷取得突破，是多種動力因素共同作用的結果。其中，既包括經濟方面的經濟一體化因素，又包括各種政治力量的推動，以及全球化的挑戰等外部壓力的影響，也包括歐盟主觀認識上的深化等主觀因素的作用，這些因素構成了歐盟社會政策前進的動力。

(一)經濟一體化的發展是歐盟社會政策產生與發展的根本動力

歐洲一體化是從經濟領域開始的，經濟一體化始終是歐盟的重心，也取得了比其他領域更高的成就，而且經濟一體化的發展也催生了與其有密切關系的社會政策領域的聯合。可以說，經濟一體化的推進是歐盟社會政策發展的根本動力和前提基礎。

首先，經濟一體化的發展對歐盟社會政策產生了功能性需求。隨著經濟一體化的發展，在共同體范圍內實現了商品、人員、服務和資本等四大生產要素的自由流動，并取得了關稅同盟、單一市場、經貨聯盟、統一貨幣等一系列標志性成果。隨著這些經濟成果的獲得，一體化對社會政策領域的合作與協調水平也提出了相應的要求。例如：四大要素的自由流動需要有共同體層面的社會政策的保障，像流動工人的社會保障、工作條件、身體健康、工資問題等，這些都不是單個國家可以解決的，于是對共同體的社會政策提出了要求，由此，歐盟社會政策誕生了。另外，隨著經濟一體化程度的深化，像單一市場、經貨聯盟的實現，也必然需要在社會政策領域有相應的提升以保障經濟一體化的順利推進，歐盟的就業政策就是在這樣的背景下提出并發展的。可以說，沒有經濟一體化的啟動，也就沒有歐盟社會政策的誕生；沒有經濟一體化的發展，也就沒有歐盟社會政策的發展。

其次，經濟一體化的順利發展需要有公平的競爭環境，而社會政策的主要目標和經濟功能就是維護公平競爭，防止出現利用降低社會保障水平而提升競爭力的“社會傾銷”現象。綜上所述，一方面可以看到共同體社會政策對經濟一體化的保障作用，另一方面也反映出經濟一體化對社會政策的動力作用。

再次，雖然經濟一體化的發展對社會政策產生了需求，但是從供給方面來講，經濟一體化為歐盟社會政策的發展也創造了條件。一方面，作為推行社會政策的重要手段之一的社會基金，有賴于經濟一體化的發展，才能獲得充足的資金以保障社會政策的實施，另一方面，經濟一體化的發展成果在一定程度上也能轉化為社會領域的成果。由此，我們可以從需求和供給兩個方面看出經濟一體化對歐盟社會政策的推動作用。

(二)多重政治力量是歐盟社會政策發展的重要推動力量

按照治理理論的觀點來看，歐盟社會政策的發展離不開各種政治因素的推動，是多重政治力量相互博弈的結果。第一，歐盟的超國家機制對歐盟社會政策的發展具有根本的制度保障作用。從社會政策的制定到實施，都離不開歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲法院、歐盟經濟與社會理事會等相關機構的協調與合作。也離不開各個階段的條約、指令、行動計劃等一系列或強或弱的規制性措施。第二，從成員國層面來看，各成員國是歐盟社會政策的關鍵決定者，而且政策的實施必須通過成員國政府轉化為社會行動，因此成員國在歐盟社會政策的發展中具有不可替代的作用。畢竟成員國在社會政策領域的主權讓渡才有了歐盟層面的社會政策，盡管目前在該領域的主權讓渡程度仍然很低，但是隨著其功能逐漸突顯，相信它的超國家性會逐漸增強。第三，歐盟社會政策的發展離不開一些重要政治人物的積極推動，如20世紀80年代，擔任歐共體委員會主席的德洛爾在推動共同體社會政策走出停滯、實現新突破的過程中發揮了非常積極的作用，他認為社會政策是歐洲一體化的前提，“社會空間”是對競爭的自然補償，也是解決各種矛盾的手段，因為此他積極倡導“社會空間”并推進其發展。第四，一些相關的社會組織也是歐盟社會政策發展的推動力量。如：歐洲工會聯盟、歐洲雇主聯合會等，它們本身是社會政策的執行者，也是歐盟社會政策的推動者，尤其在勞資談判方面以及對歐盟社會政策的建議和咨詢方面的作用比較明顯。

(三)全球化帶來的挑戰是歐盟社會政策發展的外部動力

全球化的迅猛發展是當今時代的突出特征，也是影響國際體系的重要變量，因而成為分析國際問題所必須考量的重要因素。對于歐盟來講，全球化既是機遇，也是挑戰。一方面，全球化為歐盟的商品尋找到更廣闊的市場，為歐盟經濟的發展擴展了空間；同時又能將歐盟的先進發展模式和理念傳播到世界各地，為歐盟軟實力的構建創造良好的基礎。另一方面，全球化加劇了國際競爭，使歐盟在激烈的競爭中面臨諸多挑戰。第一，歐盟國家大多實行高福利、高稅收的社會發展模式，這種模式降低了其在國際貿易和資本市場的競爭力，進一步造成歐盟區域內的失業率增長、政府財政赤字嚴重、經濟增長乏力、社會問題叢生，從而對歐盟社會政策的發展提出現實的需要，只有從歐盟層面加強在該領域的協調和合作才能應對由全球化帶來的挑戰，正如哈貝馬斯所認為的那樣，必須建立一個獨立于各國政府之外的跨民族的管理體制，一方面可以維護世界市場的正常運轉，另一方面可以對經濟政策、社會政策和就業政策施加影響，以保證社會公正。由此歐盟社會政策在壓力中找到了動力，在解決現實問題中不斷發展。第二，經濟全球化背景下，勞動力的跨國流動變得非常普遍，但與之相應的失業保險、醫療保險、養老保險等一系列社會保障問題并未實現跨地域的銜接，從而影響人員的自由流動，最終牽制經濟的發展。而這些問題超越了單個主權國家的能力范圍，正如吉登斯所言：“在全球化時代，民族國家正在被重塑，西歐國家的傳統功能，包括社會功能，正在出現向上級歐盟交權、向下級地方政府分權的趨勢”，因此在歐盟范圍內實現社會保障問題的協調與統一成為必然。

四、結語

歐盟社會政策走過了近60年的發展歷程，取得了很可觀的成就，實現了諸多重大突破。但是，由于其自身的發展特點以及歐盟當前面臨的問題，注定其未來的發展將是一個緩慢的過程。原因在于：第一，與經濟一體化相比，歐盟社會政策的發展始終受到“輔助性原則”(subsidiarity)的限制，即社會政策的主體首先應該是較低層次的主權國家，只有當它們難以解決社會領域的問題的時候，或是它們認為在歐盟層面解決問題更有效的時候，一項社會政策才會從成員國的政策上升為歐盟的政策，這一原則一直制約著歐盟大規模和實質性地介入社會政策領域，這也將是歐盟社會政策未來發展的主要制度性障礙。第二，成員國不同的社會標準不僅僅是由于政治偏好不同，而且也是經濟發展不平衡的結果。歐盟目前的區域發展不平衡問題可謂前所未有，從2004年一大批中東歐國家入盟以來，歐盟的貧富差距驟然拉大，這必然對歐盟社會政策的發展增加難度。第三，從歐盟當前的發展狀況來看，受金融危機的影響，歐盟經濟遭到重創，一體化遭遇嚴峻考驗，在這樣一種現狀下，很難期待社會政策能有快速的發展。因此，歐盟社會政策的發展前景依然取決于歐盟整體經濟狀況的好轉以及一體化的進一步調整和提升。

責任編輯 王友海