公關性\\社會公千與公民精神

摘要：弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中，對公共行政公共性、社會公平、公民精神進行了價值倡導，認為公共行政要信奉與致力于實現社會公平的價值，強調公民對社會公共事物的參與，指出了公共行政精神是與愛國主義、樂善好施的公民精神緊密聯系在一起的。但其在書中所表達的通過公共行政的政治化來建立強有力政府的思想，通過社會公平復合理論實現社會公平的模糊性以及對公共行政人員自由裁量權的過分倡導也應引起我們的反思。

關鍵詞：公共性；社會公平；樂善好施；公民精神

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)09-0088-04

一般認為。威爾遜的“行政價值中立”原則、韋伯的“官僚制”與泰勒的“科學管理”三者的結合產生了20世紀公共行政的科學化、技術化模式。這種模式將道德價值從公共行政的領域中剔除出去，從而使公共行政成為只有形式合理性的體系。20世紀70年代以來，美國政府的一系列丑聞事件，如水門事件、伊朗門事件、拉鏈門事件使人們在痛感政府道德重要性的同時，也痛斥政府官員的貪污腐敗、官僚主義、道德滑坡等行為，人們對公共行政提出了包括變革適應性差、回應性不夠、喪失了價值考量等在內的諸多批評。為回應這些批判，誕生了新公共行政理論學派，這一學派的代表人物之一就是喬治·弗雷德里克森。他在1968年發表的《走向新公共行政》一文中，首次把“社會公平”的價值引入公共行政，而這本出版于1997年的《公共行政的精神》，則是他對多年來公共行政社會公平的價值研究的升華。他認為，以效率、經濟為主要特征的傳統公共行政存在諸多弊端，忽視了公共行政的公共性，不能促進社會公平；而20世紀80年代興起的，以批判官僚制、主張企業化政府改革、實行公共服務外包與民營化為特征的新公共管理運動，在很大程度上又加深了政府與公共管理者的道德危險，使他們缺失了公共精神，從而邁向更加貪污、腐敗的深淵。縱觀全書，無論是對傳統公共行政的批判到還是對新公共管理運動的反思，弗氏理論中一脈相承的主線都是對公共行政公共性、社會公平、公民精神的價值倡導，認為公共行政要信奉與致力于實現社會公平的價值，強調公民對社會公共事物的參與，指出了公共行政精神即意味著對于公共服務的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾。

一、公共行政的公共性

要了解公共行政，必須重新發現公共性，而這又必須從理解什么是“公共”開始。何謂“公共”，人們幾乎沒有作出過界定；公共與公共行政領域是什么關系，人們也沒有詳細地予以說明。人們經常使用公民精神、公共利益、公共產品甚至政府來代替公共，但還是不能說明公共的內涵。其實，古希臘的思想家們早就從道德的角度出發，認為城邦具有實現和維護正義的公共性，因而城邦生活的目標是追求至高的善。但是后來，隨著功利主義哲學與工具理性的流行，公共一詞的本義大多已經喪失，它只是在與“私人”相對應使用時才有意義。人們認為，公共是理想的，公認的公共領域是不存在的。因此，完全有必要重新理解公共行政中“公共”的含義，以賦予公共行政新的精神，并為其注入靈魂。

一般認為，代表多數人、關系多數人利益的“公共”概念，產生于18世紀前后的歐洲發達國家。哈貝馬斯、阿倫特、羅爾斯都對“公共”的性質與定義有精辟的論述。可以說，學術界關注公共文化就是從研究哈貝馬斯的“公共領域”開始的。根據哈貝馬斯的描述，只有在清晰的產權制度下、在“私人領域”下，才區分出了“公共領域”、出現了公共事務和私人事務的分別，從而誕生了公共領域和真正意義上的“公共性”。而按照弗氏的解釋，公共一詞來自希臘語“pubes”或者“maturity”(成熟)，同時也來自希臘語“koinon”，意指關心。因此公共一詞的原初含義應該是能夠理性地理解自我和他人的關系，意味著與他人合作和為他人著想。但是，隨著社會的發展，“公共”已成為了“政治”與“政府”的同義詞，喪失了其廣義的價值。為了更為清晰地闡釋“公共”的含義，弗將“公共”歸納為多元主義的觀點、公共選擇的觀點、立法的觀點、服務提供的觀點以及公民的觀點，并指出每一種觀點的意蘊與不足。其中，多元主義觀點認為，公共體現在利益集團相互作用的過程中，公共利益是利益集團相互作用的結果。然而，由于對公共利益的認識上存在偏差，多元主義那種只關注自己利益而忽視公民尤其是經濟上與政治上處于弱勢群體的公民的觀點，與公共是背道而馳的。公共選擇觀點則把市場經濟規則運用到公共部門。認為公共是理性選擇者，是利益完全不同的個體追求自己利益的行動，政府與社會秩序不過是為個人的自由提供一種穩定的環境罷了。當然，公共選擇的觀點也是不能代表公共，如果那樣的話，“民選官員為私利而不為公利的行為就會動搖代議制政府的根基”。立法的觀點認為公共是被代表者，民選的官員代表公共。但是，相信代表論的人們很快又會發現，他們選舉的代表并未有效代表他們的意愿。服務提供論的觀點認為公共是顧客，是底層官僚提供服務的對象與群體。然而，由于顧客不能發揮公共那樣的作用，底層官僚也經常為自身的利益或結成的共同利益而犧牲公共利益。因而公共是顧客的觀點是站不住腳的。認為公共是公民的觀點很早就流行了，但直到20世紀80年代公民參與的發展壯大才使其明顯起來。該觀點認為，見多識廣、充滿活力的公民是有效政府管理的基礎，公共是公民精神。本杰明·巴伯甚至認為，公共是公民的觀念還可以走得更遠，它比前述4種觀念都具有更強的自治能力，“強勢民主要求實行公民參與，實行無中間環節的自治。他需要一種制度，這種制度能夠使個人在社區事務和國家事務中都能參與共同的對話。參與共同的決策與政治判斷，參與共同的行動”。這種觀點雖有利于強化和崇尚公共精神的潛能，但由于沒有認識到公共問題的復雜性，沒有認識到專業知識和領導的關鍵作用，沒有認識到激勵公眾參與的問題，因而也是偏頗的。盡管如此，弗里德里克森總結的這5個觀點對我們理解公共行政賴以存在的復雜的社會背景仍然具有重要的作用。

在提出5個不同的“公共”觀之后，為了界定公共行政精神有關“公共”的含義，弗氏進一步闡釋了公共行政的公共理論的構成要件。他認為，現在語境中的“公共”是建立在憲法、品德高尚的公民、對集體的和非集體的公共的回應，以及樂善好施與愛心的基礎之上的。因此，這樣的公共既是一種理念也是一種能力。作為一種理念，公共意味著所有的人們為了公利而非個人或家庭的私利走到一起。作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的獲取充分信息的能力。阿爾伯特·赫希曼(Albert O.Hirschman)曾指出，“‘公共’包括公共行動、追求公共利益以及公共幸福的行動，也就是政治領域中的所有行動，以及公民參與公共與社區事務的行動。”也就是說，以前，這種公共行動主要是由政府完成的，政府是治理公共事務的唯一主體。但在社會環境紛繁復雜、高度不確定性與高度不穩定性的當下，自愿者協會、非營利組織、公司、教堂、俱樂部等都是這一行動的主體與表現形式。在此意義上，公共行政的公共性得到了體現，正如弗氏援引戴維馬修斯的話說：“政府是公眾集體行動的工具。政府是公共的財產。公共與政府的不同之處在于。公眾之間的政治關系是橫向的，而在政府，這種政治關系則通常是一種垂直關系。”如此看來，公共行政的公共性實質體現在民主參與、共同關注、平等地交流與互動以及對公共利益的維護等方面。

公共行政的公共性既是理解公共行政發展變遷內在合理性的路徑。又是政府合法性的基礎。一般認為，行政領域的公共性集中體現在公共行政主體即政府部門的“公共性”，管理手段即公共權力的“公共性”，公平、正義、民主等價值觀的“公共性”。管理目標即公共利益的“公共性”等四方面。這就要求公共行政的價值追求應當突破合法性的框架，轉向公共性，即由追求政府統治的合法性轉向追求多中心治理的公共性。將公共性確立為再造政府、重塑政府角色、評價政府績效的基準規范和價值。只有這樣，才能打破統治和管理型社會治理模式“中心一邊緣”治理結構的窠臼。走向公平合作的多中心治理結構。

二、公共行政中的社會公平

如果公共行政中的公共性被理解為一種公共利益，為實現公共利益大家要共同參與、平等地交流與互動，那么公平則應該是公共行政的價值所在。但社會公平本身卻是一個歧義叢生的概念，它毫無疑問是人類不懈追尋的理想，又是以往任何歷史時代不能盡善盡美的議題。亞當斯密從微觀組織的角度探討公平。羅爾斯從政治倫理學范疇界定了社會公平正義。弗氏則從行政的價值目標出發極力倡導社會公平。通過對廣泛自由裁量權在理論上與實踐上合理性的論證，弗氏認為，自由裁量權是社會公平得以成為公共行政精神之必要成分的重要前提，社會公平是民主公正社會的基礎，是影響組織成員行為的因素，是分配公共服務的法律基礎和實踐基礎。是理解復合聯邦制的知識來源。因此，他提出了一個超越了新公共管理功利主義公平的復合公平觀。該公平觀認為。公平屬于政府理論的范疇，既包括單純的個人公平、分部化的公平、集團的公平，也包括代內和代際的公平，公共行政就是要致力于實現以上社會公平。這種跨越時代、跨越群體、跨越領域的復合公平觀不是一個修辭或一個口號，而是一個由定義與概念組成的復雜結構，成為了政策判斷與公共行政的標準，為我們在理論上與實踐上提供了一個基本分析框架。弗氏自己也指出，“這種詳細說明各種可能的公平形式甚至相互矛盾的公平形式的社會公平的復合理論，將能為我們的工作提供良好的指導”。同時，他還從公平與效率的關系。得出了社會公平應作為公共行政第三個理論基石的觀點。他在批判傳統行政學時指出：“實用的或傳統的公共行政學試圖找出下列兩個問題中的任何一個問題的答案：第一，我們怎樣才能夠利用可利用的資源提供更多的或更好的服務(效率)?第二，我們怎樣才能夠花費更少的資金保持服務水平(經濟)?新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務是否增強了社會公平?”他認為，把效率和經濟作為公共行政的指導方針是必要的。但僅此是不夠的，必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應公民的需要。也就是說，新公共行政學試圖通過對傳統公共行政“效率至上”價值觀的批判和對“社會公平”價值觀的倡導，來尋求公平與效率的協調統一。

此外。弗氏還特別關注代際公平。代際公平思想可追溯到古老的道德與倫理宣言，柏拉圖、洛克、休謨等對此都曾有過闡釋，他們從哲學上描述了后代人在當代人這里應享有的權利。現在，由于政府財政赤字、環境惡化，以及社會保障制度的推行，人們再次把關注的目光投向了代際公平，認為現在的政策制定嚴重背離了代際公平的準則，公共官員也沒有把代際公平作為社會公平的一個領域。為此，許多思想家發出了要關注后代人利益的呼聲。其中，羅爾斯的主張最為強烈。羅爾斯認為，作為公平的正義的選擇是在“無知之幕”之后產生的，他避免了一個人在知道他人的狀況后，不能做出有利于自己的選擇。為此，他確定了一條差別原則，即“社會與經濟上的不平等(如財富、權力的不平等)，只有他們能為所有人帶來利益補償，尤其是為社會中的弱勢群體帶來利益補償時，才是正當的”。而一旦人們接受了差別原則，就不得侵犯后代人的利益，“在實施差別原則時，合理的期望就是，最不支持那種延伸到后代的長遠預期。每一代人不僅保持文化與文明成果，完好無損地維持業已建立的正義制度。而且還要在每代人的時間里。儲存適當數量的積累資金。”這就是“正義儲存原則”，一代人要為后代人積累資本。盡管羅爾斯的代際公平倫理觀比較抽象與理想化，但其所認為的通過建立正義的制度來維持代際公平的形式卻是值得我們倡導的。這就要求現在的公共官員應竭力采用與實施那些有利于代際之間社會公平的政策，或不應制定對后代有可能產生消極影響的政策。正如弗氏所說，“考慮后代人的利益是公共行政的一種責任。”

社會公平依賴于一定的經濟基礎，它不僅是一個歷史概念，還是社會發展的目標，更是公共行政的基本價值準則與行政倫理的價值追求，張康之教授、庫珀等均在各自的著作中都對此進行了詳細的論述。而學界幾乎一致認為，對個體權利的尊重和保護、對弱勢群體利益的爭取與維護應當成為社會公平的起碼要求。

三、公共行政中的公民精神

上面提到，作為一種理念，公共意味著所有的人們為了公利而非個人或家庭的私利而走到一起。那么促使大家為公利而走到一起的動力或條件是什么呢?弗氏認為是良好的公民精神。“當我們在公共行政中尋找公共的意涵的時候，便會發現，公共與公民的角色密不可分。”因此，探討公共行政首先必須探討公民精神。考察公共行政倫理必須首先考察公民精神。從一定程度上說，一個好政府必須有一群他所代表的好公民或品德崇高的公民。哈特認為，這樣的好公民至少有四個特征：一是能夠理解一國的政策與法律并進行判斷：二是必須堅信美國政體的價值；三是能承擔個人的道德責任：四是具有容忍與寬容的品德操守。可見，哈特更多的是從愛國與責任的角度來訂立好公民的道德標準。因而培育這類公民是公務員的責任。反過來，品德崇高的公民也應尊重、關心與愛護公共服務。弗氏明確指出，“現在的公共行政需要諳熟憲法、熱心公共事務、見多識廣的公民，這樣的公民與公共行政倫理問題分不開。”這表明，公民精神不僅與公共行政有緊密的聯系，還與公共行政倫理有密切的關聯。公共行政精神中涉及的公共行政倫理包括公正與非公正、是與非、對與錯、善與惡等基本價值選擇，也包括愛國主義和樂善好施等高尚的倫理情操。與此同時，公共行政倫理也要求公共管理者關注公共利益和社會公正，這就進一步需要公共管理者持有公民精神傾向而不是私益傾向。公民精神傾向和私益傾向是一組相對范疇，私益傾向是導致政府腐敗和不道德行為產生的原因。“當具有私益傾向的個人擔任具有政府責任的職位時，有證據表明他們的信仰、觀點和價值同政府和公眾的道德觀念是不一致的。也經常因為這個原因，我們會在政府中發現腐敗與不道德的行為。”而相比于具有私益傾向的人，那些具有公民精神傾向的人具有更大的善或者公共利益的觀念。如果政府組織中的主導精神或者集體觀念是公民傾向的，那么組織強調的重點就會集中在服務、公共利益和有效的政府上。正如邁克爾·沃爾澤(Michael Walzer)所指出，“具有公民精神傾向的人會格外關注公共事務，對公共事務的關注和對公共事業的投人是公民美德的關鍵標志。”由此觀之，公民精神有助于行政倫理的實現，進而有助于公共行政的實踐，這也使得公民精神成為了公共行政追求的目標。

此外，弗氏還從古雅典、古羅馬等出發，論述了公民精神與行政管理之間的四維模式，從而總結出公民精神。他認為，公民精神與行政管理之間有4種模式。即以古雅典為代表的高公民精神一低行政管理模式。以古羅馬為代表的高公民精神一高行政管理模式。以古埃及為代表的低公民精神一高行政管理模式。以美國為代表的低公民精神—低行政管理模式。他指出，公民的公共情懷與對政治生活的高度參與是古雅典高公民精神的表現。當然。這與他們質樸、敦厚、善良與極富同情心的古典共和國氣質有很大的關系。正如弗氏所言，“雅典人是如此熱衷于公民參與。以致于他們會采取特殊措施防止委員會成員(執行委員會)成為有經驗的專家。”由于古雅典人是如此熱衷公共事務，因此，他們承擔了不太技術化的職能如監督、參與投票、上演公共劇目等而減輕了政府的負擔。政府的作用僅局限于軍事防御，稅收、教育等均由企業承擔，古雅典的行政控制較弱。古羅馬模式是代表性公民角色的最佳范例。古羅馬的公共實踐根植于法律對公民資格的理解，他們不僅有維護人人平等的法律，還有公平而正義的執法官即“正義的祭司”。參與、公平正義的執法者、具有公共情懷的公民是古羅馬高公民精神的主要體現。為此，弗氏指出。現代公共行政精神應是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎之上的。在這里，弗氏引用杰斐遜的觀點來說明樂善好施之必要，“開國元勛……相信實現真正民主的必要條件是。公民和公務員要有一種對他人的廣泛而積極的愛……他們要有一種樂善好施的意識。沒有它，用來確保政體價值的就只有職業主義、利己主義的動機。”事實表明，雖然愛國主義(對政體價值的熱愛)是投身公共領域的政治社群必不可少的特征。但作為以把政體的價值推廣到所有公民身上并保護每一位公民為目的政府而言。樂善好施就是實現愛國主義的必要條件。樂善好施意味著一種對公民的廣泛的和問心無愧的熱愛。意味著一種服務于更大的公共利益、公平地照顧公民需要的承諾。這樣，公共行政精神就與愛國主義和樂善好施等公民精神緊緊聯系在一起了，實現了公共行政精神與公民精神的有效契合。

由于道德思考水平的高低取決于人對問題或情景的了解、分析和理解問題的時間以及問題的性質，因而弗氏認為，通過教育、思考和分析的過程，改善公共行政人員道德水平的可能性是存在的，繼而為其提倡公共行政精神提供了可行性依據。這意味著，具有公民精神的行政管理者應是活躍的“創造性領導者”，他們擁有自己的工作理念和目標，而非保持價值中立；他們積極地尋求立法機構和行政機構與行政機構關鍵任務的支持和理解；他們在專家和技術官僚之間扮演溝通和執行的角色；他們懂得如何操縱由各種機構和相關人員構成的錯綜復雜的網絡，懂得討價還價而非像以前那樣總是惟命是從。

四、對弗氏理論的評價

弗氏究竟倡導什么樣的公共行政呢?概括起來有三個方面：一是漢密爾頓而非麥迪遜式的強有力的政府，主張行政應得到政治的保駕護航；二是建立公平正義的公共行政，強調行政中的倫理道德，批判政府的企業化；三是具有愛國主義、公民精神和樂善好施品質的公共管理者。這三點正是公共行政精神的實質所在。從某種程度上說，弗氏對公共行政精神的推崇是一次意在喚起社會理想主義的偉大壯舉，不僅超越了傳統的公共行政，還超越了新公共管理。正是憑借強烈的社會責任感，他表達了對功利主義哲學統治社會科學現狀深切的憂患意識，從應然的層面為公共管理者樹起了理想主義的道德標桿。然而，公共行政不僅是理論的，也是實踐的，這種強調價值的規范主義理論在現實主義主導的實踐中難免會曲高和寡，顯現出一些不足：第一，雖不能簡單地認為弗氏主張政治與行政不分(弗在最后一章指出，他是冒著被大家指責政治與行政不分的危險來談論此文的)，但他在全文中所表達出的通過公共行政的政治化來建立強有力政府的思想還是讓我們想到了政治與行政的曖昧關系。弗氏指出，傳統行政學的政治與行政二分使得行政學的研究局限在一個非常狹窄的領域內。尤其把研究焦點放在行政機關的預算、組織等所謂的“中性”問題上，很少重視與社會、政治密切相關的政策制定和政策分析等問題，致使公共行政游離于社會政治現實之外，遠遠不能滿足解決社會問題的需要。基于此。政治與行政二分只是一種理論虛構，而在現實的政治與行政運行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況是根本不存在的。因此他認為，行政是政治的一部分，公共行政的有效性取決于對政治與政治過程的了解程度，以及在政治背景下管理公共部門的能力。“在憲法的框架中，對一個民主政府來說，造就擁有高超的政治謀略，能夠與選任官員合作共事的公共行政領導者，顯得尤為重要。如此一來，公共行政的政治性就將成為美好愿望而實施善政的人類能力的輝煌寫照。”可見，弗氏積極主張公共行政的政治色彩，這種主張政府問題的解決之道在于“更多的政府，而不是更少的政府”的想法將會導致政府對市場與社會的過度干預。這不僅與當今的市場發育水平要求不符，更與時下的民主化、多元化趨向格格不入。第二，弗氏的社會公平復合理論，雖然將公平分為單純的個人公平、分部化的公平、集團公平、機會的公平等幾類，并指出這些不同的公平觀念在社會、政治、經濟領域有著不同的應用。但正如霍克希爾德發現的那樣，人們在公平上有著雙重標準。可是，弗氏未能說明在不同領域相互交叉與不同公平觀念相互沖突時，公共行政該依照怎樣的尺度來抉擇，存在著實踐上的模糊性。第三，弗氏主張官僚在處理公共組織的日常事務過程中應具有廣泛的自由裁量權，認為這種自由裁量權是社會公平成為公共行政精神的前提。雖然他論證了有公平正義精神的法官與執法者不會濫用自由裁量權，但這只是應然的理想狀態。在實踐中，如何選舉具有公平正義的執法者以及如何保證執法者的持續公平正義以約束他們手中的自由裁量權，這也不得而知。因此，Toole指出，新公共行政的敘事從未真正被廣大學者和實踐者們當作是使該領域合法化的敘事而接受。新公共行政被一些人看作是進行范式轉換的偉大嘗試：一次失敗的嘗試。盡管如此，弗氏將社會公平引入公共行政領域，并倡導公共行政精神與倫理道德對公共行政發展中的作用，在大家積極推行新公共管理運動的今天，其高屋建瓴的學術思想還是可見一斑，新公共行政成為了新公共服務理論的思想來源和概念基礎的四個方面的內容之一。

責任編輯 文嶸