論政府決策科學合理的核心標準

摘要：明確政府決策科學合理的核心標準，對于政府科學有效地開展工作具有重大的指導意義。由于公共利益是所有行政活動的理由和界限所在，故政府在追求決策科學合理的過程中，首先要明確理解何謂公共利益，妥善處理好四種利益關系的原則要求。在此基礎上，進一步明確妥善權衡多方利益需求才是實現政府決策科學合理的出發點和歸宿點，其間的關鍵就是要妥善處理好公平、效率和穩定三者之間的相互關系。

關鍵詞：政府決策；科學合理；標準

中圖分類號：D63 文獻標識碼： A

文章編號：1004－0544(2011)11－0031－04

按照貫徹科學發展觀的要求，并且比照用“科學”這一語匯來界定新時期發展觀的提法，可以說追求政府決策的科學合理是政府的神圣職責。并且由于在公共行政行為的三個基本環節——決策、執行和監督之中，決策處于首要的地位，決策的成效直接決定著公共行政的目標能否得以順利實現。因此，明確政府如何決策才能做到決策科學合理，進而明確政府決策科學合理的核心標準，對于政府科學有效地開展工作具有重大的指導意義。

一、公共利益的內涵

一般認為，科學合理的決策包括四個標準，即決策目標合理、決策方案可行、推行決策的代價最小和實施決策后所產生的副作用最小。在此基礎上，還必須明確政府決策的特點就是追求公共利益的實現和增進，但又不能簡單局限于此，因為實際上，公共利益是多元和多層次的，在有限的時空環境里，此公共利益與彼公共利益的實現經常就會發生沖突，比如跨區域的公共交通路網建設與耕地及其它自然資源的國家保護之間常發生沖突。此外，公共利益與私人利益也經常會發生沖突，此時如果只講公共利益的實現而不顧私人利益的合理保護就不合乎公正的法理。因此，妥善權衡多方利益需求才是實現政府決策科學合理的出發點和歸宿點。這也就是政府決策的核心標準，其它標準如信息原則、預測原則、客觀原則、法制原則、系統原則、時效原則、擇優原則、民主原則、外腦原則、動態原則，決策分析方法如確定性與不確定性、定性與定量、宏觀與微觀、現實與未來的結合，實際上都離不開對這個核心標準的評判。

那么，怎樣做到妥善權衡多方利益需求呢?要解決這個重大問題，首先必須完整準確地理解何謂公共利益。“公共利益是所有行政活動的理由和界限所在”，如果不對公共利益作出一個完整準確的界定，那么，怎樣理解政府決策科學合理就必將大有疑問。總體看來，公共利益雖因其抽象和宏大而很難下一個嚴格完備的定義，但如果將復雜問題簡單化，可以認為公共利益就是有關社會公眾的利益。這個概念的落腳點是“利益”一詞。那么何謂利益呢?王浦劬教授基于利益的角度建構政治學體系，他在解讀馬克思和恩格斯對利益的認識的基礎上，認為“所謂利益，就是基于一定生產基礎上獲得了社會內容和特性的需要。”又由于人們總是在一定的文化環境里論及利益以及利益的實現，故理解利益的含義又不可不了解文化的基本內涵。一般而言，文化即是人化，廣義的文化包括制度文化、物質文化和觀念文化，狹義的文化僅指觀念文化。因此，綜合以上利益和文化的定義，因此可以進一步地講，所謂公共利益就是社會公眾從一定社會文化所認同的公平公正原則出發，為維護和諧穩定的社會生活，發展和增進社會共同體的整體利益而對社會良制、公共產品和社會文化的多方需求。

學術的解讀與定義之外，在政府管理實踐中也常講到公共利益，但以往一直欠缺一個官方的權威說法，在2011年1月21日由國務院公布并實行的《國有土地上房屋征收與補償條例》中，首次立法界定公共利益，該法第八條通過列舉的方式指出以下情形下可以認定為公共利益：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業等方面的需要。此外，該法還同時確定政府的管理必須兼顧維護公共利益和保護公民合法私益。這是中國法治建設的進步，也有利于我們更為完整地理解公共利益。

為了更為全面的理解公共利益的內涵，在此還須簡要闡釋公共利益的特征。一般而言，公共利益的特征蘊含著公共經濟學中所指的公共物品的特征，即公共利益具有運營上的非營利性、享有上的非排他性和非競爭性。除此之外，結合政府決策的特點，公共利益還具有以下特征。

第一，主體的廣泛性。公共利益是相對私人利益而言的，其享有主體是大多數的、不確定的受益人。故此，非經法定程序和法定規則，政府、其他組織和個人都不得剝奪或隨意刪減個體享有公共產品的權益和質量。

第二，內容的客觀性、多樣性、層次性和不確定性。這是指公共利益是獨立于個人利益之外的客觀存在的利益；公眾生活需求的多樣性決定了公共利益的多樣性；公共利益因共同體的大小不同而分成不同的層級；公共利益的具體所指是有彈性的，其內容是隨著社會的發展而發展。

第三，公共利益與政府關系的特殊性。公共利益的實現主要靠政府的積極作為，但政府并不是維護、增進和分配公共利益的唯一主體，依照現代公共管理理論，非政府組織(NGO)與公民參與同樣能維護和增進公共利益。與此同時，政府在維護公共利益的過程中。自身也有利益享有和追求的權利，這就要求政府決策者在制度設計和執行上，妥善處理好政府公共性與自利性之間的關系，防范政府(主要是政府中制定和執行該項公共政策的公務員)由追求正當自利滑向拋棄公共的立場追求極端私利以及某個特定社會階層利益的危險。

第四，公共利益具有優先保障性。現代民主社會強調保障人權，并進而承認個人在某種程度上擁有以權利對抗權力的自由，但盡管如此，總體上講，公共利益的實現還是應該具有優先保障性。只不過需要注意的是，這種優先保障性不是絕對無條件的，不是說優先保障實現公共利益就無需考慮個人利益的實現和增進。

第五，“公共利益決策的相關性。由于公共利益不僅有利于某個人，而且有利于與它相關的許多人，相反，公共利益受到損害時，同一社群的所有人也都受到損害。因此，它不僅需要某些成員的保護，而且還需要其他成員的捍衛。當涉及到公共利益時，不應該由某幾個人說了算，也不應由哪個部門、哪個組織單獨決定，而是應該盡量讓與此有關的人都參與決策，讓所有與此相關的社群其他人都發表自己的意見。”

二、政府決策中的利益權衡

可以說，政府在實行公共決策時只有先完整理解公共利益的內涵與特征之后，才談得上如何妥善處理好多重利益關系，由此決策的科學合理才可能得以實現。

第一，公共利益與私人利益之間的關系。要實現政府決策科學合理，決策者首先是要妥善處理好優先保障公共利益實現與保護公民、法人及其他社會組織合法權益之間的關系。這里關鍵是要明確公共利益優先保障的基本條件在哪里，或者說在何種情況下公民、法人及其他社會組織擁有以私益對抗公益的權利與自由。一般說來，公共利益的優先保障根本上要求公益的維護、增進和分配與對私益的侵擾、損害、犧牲應當符合行政法的帝王條款——比例行政原則，即所取得的公益應大于所放棄的私益。這里必須要強調的是，社會中的少數群體或個人所放棄的私益只能是非基本權益方面，更為確切和具體地說，是無關其保障基本生存的那些利益，是可以通過物質補償來基本或完全彌補損失的那些利益，而有關公民人身安全的權益及其他危及公民基本生存的利益則天然地不可剝奪和減損。

第二，不同公共利益之間的橫向關系。公共利益因其內容和層次的不同而有多種區分，決策者在實際決策中經常要考慮在同一時空環境里滿足不同公共利益實現的需求，而在有限的時空環境里，各種社會資源是有限的，而且不同公共利益所強調的側重點也不同，這樣，在同一公共決策方案中不同公共利益之間就會出現沖突。面對這種決策目標沖突，“政策選擇的首要價值標準在于兼顧與兼得，其次在于判定輕重緩急”。因為決策科學合理就意味著決策公正，而公正內含著全面和均衡的意思，并且各種公共利益都是公眾不同方面生活所必需的，所以科學合理決策必需要求決策者兼顧各種公共利益的實現。與此同時，出于突出重點、解決主要問題的考慮，決策又必需有所側重，判斷側重的依據就在于在保障民生的前提條件下，再從系統、整體、發展的觀點出發，根據比例行政原則最終作出不同公共利益實現的優先順序。

第三，不同公共利益之間的縱向關系。這是指要妥善處理好當前公共利益與長遠公共利益之間的關系。在此，一般認為處理二者的關系應該是當前公共利益服從、服務于長遠公共利益，這種觀點從簡明扼要的角度講是成立的。但如果更為全面和細致地講，則要對二者的關系作更多的分析。比如合理使用礦產資源、保護生態環境是實現社會可持續發展的根本要求，是全局意義上的長遠的公共利益，與其相對而言，發展地方經濟、改善民眾生活則可視為是當前利益。如果在這個問題上只注重保護資源、環境而忽略發展經濟的重要性，忽略當代人所應享有的改善自身生活的權利和自由，則欠缺當前利益滿足的長遠利益保護能在多大意義上具有可行性和持久性就會是個疑問。所以當政府在處理當前公共利益與長遠公共利益之間關系的時候，還是得在兼顧基礎上再考慮孰輕孰重，切不可將當前公共利益服從、服務于長遠公共利益絕對化。

第四，公共利益的目標性與手段性之間的關系。這實際上涉及到如何處理政府決策中實質公正與程序公正的關系，合理的要求應該是堅持實質公正與程序公正的統一。具體地講，在政府決策中決策者既要堅持決策目標的科學合理，也要使所采取的實現決策目標的手段合理適當。如果因為所追求的目標合理，就忽略采用適當的實現目標的手段，這是不行的。因為很明顯，手段不當(比如過于簡單和粗暴)將會嚴重影響決策目標的公信力(哪怕它們原本是公正合理的)，會使所謂好事的推行也變得阻礙重重。總體看來，手段不當雖主要與行政執行有關，但如果在制定公共決策方案時就事先考慮實現公共利益決策目標的可行手段，在決策之時就對采用哪些實現決策目標的手段作基本的明確和規范，則不僅能減少出現行政執行手段不規范的現象，更能在完整意義上實現政府決策的科學合理。

三、妥善處理決策中公平、效率和穩定間的關系

政府在實行公共決策時只有妥善處理好以上四種利益關系，才能實現政府決策的科學合理。但進一步講，政府到底是依照什么標準來權衡不同利益關系呢?須知政府的決策標準是多重的，如政府決策既要考慮決策方案的公平性，又要考慮方案推行后能較快地促進工作的開展進度。還要考慮方案推行后社會的穩定和社會公眾的心理承受力，由此可以進一步說，妥善權衡多方利益需求才是實現政府決策科學合理的出發點和歸宿點，其間的關鍵就是要妥善處理好公平、效率和穩定三者之間的相互關系。

第一，公平與效率的關系。總的看來，公平與效率既存在一定程度的沖突，但在全局和長期看來二者更趨于統一。就二者沖突的一面而言，根本的原因就在于社會資源總體稀缺這一現實狀況，為了鼓勵社會進步和發展，整個社會在制度設計上就應該使能力強、貢獻大的社會成員相應得到較多的社會報賞，這即是說從個體自利(并非就是自私)的天性出發來設計制度以調動社會成員參與社會建設，如此就必然要看重高效。但社會競爭的無數事實都表明，競爭的結果只會使強者愈強弱者愈弱，強者將會支配遠遠超過其個人和家庭生活所正常需要的社會資源，而如果得不到有效的社會保障和救濟，弱者則完全可能陷于幾無立錐之地的境地。另一方面，社會是一個整體性的概念，社會的發展不應該只是使少數成員(哪怕他們貢獻再大)單獨獲得高收益。而應是使全體成員特別是社會弱者也能共享社會發展的成就，在這個意義上，公平特別是照顧社會弱者的人道主義公平就要削弱制度設計的效率作用，或者說，就會加重社會強者的負擔和責任，使得他的部分勞動成果通過社會管理制度(如稅收法規)直接轉化為以社會公共利益為代表的政府所有，這樣公平就具有了優于效率的意義。如此歸結起來，制度設計上調動個體積極性與社會整體平衡發展的需要之間就存在一定的緊張關系，這就使公平與效率之間在直接比較中蘊涵著一定程度的沖突。

必須明確的是，盡管公平與效率之間客觀上存在著一定的沖突，但這種沖突不是非此即彼的對立沖突，因而我們不能片面強調一方而擯棄另一方。也就是說，如果把公平理解為基本權利和非基本權利都要實現絕對的均等分配，把效率只是理解為現實產出的最大化，都是不合乎情理的。因為公平與效率之間更主要地蘊涵著協調統一關系，二者之間一損俱損、一榮俱榮。就此而言，首先，公平是提高效率的基礎。在短期和局部意義上，現實中有很多公平與效率之間的確存在一定的沖突，但長期和整體看來，二者應是趨于統一，保護環境與發展地方經濟之間的關系即是實證。在此也可以說，脫離公平指導的效率是片面、畸形的效率，公平才是提高長期效率的堅實基礎，即便是在現時看到有違效率的人道主義公平原則和措施(以削強補弱為根本特征)，長期和整體看來亦是有利于提高效率。因為社會實踐的事實已經表明，提高和改善弱者地位和權益將使整個社會處于穩定與和諧之中，從而根本上有利于強者維護其總量較大的利益的實現，也就是減輕乃至避免了社會內耗和動蕩的發生，這就為持久有序地提高效率提供了制度保障。其次，效率是導向公平的保證。這一方面是說，高效率有利于實現高公平，西方福利經濟學的鼻祖庇古就指出較高的社會經濟增長效率是有利于實現較高意義上的社會公平。其實不僅限于社會經濟領域，社會生活中的其它領域亦遵循同樣的法則，比如政府管理部門依法高效行政，就能使正義較快地得到彰現。另一方面，從相反的意義上講，低效率不僅使公平難以得到順利實現，甚至從根本上講，低效率就是不公平。制度上的低效率不利于發揮強者聰明才智，不利于把“蛋糕”做大，因而低效率意義上的公平只會導向實質上有違正義精神的絕對平均。也正是基于這一理解，才印證了黨中央提出的“發展是黨執政興國的第一要務”的深刻合理性。

第二，公平與穩定的關系。穩定即是一種秩序，是社會評價的一種重要尺度，相對穩定有序的社會狀態為人類生活所必需。德國學者柯武剛、史漫飛認為人類社會存在兩種社會秩序，分別為組織秩序或計劃秩序與自發秩序或非計劃秩序，前者“直接憑借外部權威，它靠指示和指令來建立秩序以實現一個共同目標”，后者“間接地以自發自愿的方式進行，因各種主體都服從共同承認的制度”。由此，可將穩定分為靜態、控制型的穩定和動態、認同型的穩定。就維系靜態、控制型的穩定而言，只要控制者掌握著對被控制者不可或缺的社會資源，這種穩定(哪怕它根本違背正義精神)就能維系下去，但維護這種穩定的社會成本也必定是高昂的。就維系動態、認同型的穩定而言，當然離不開管理者的管理和引導，但更主要的寄托于全體成員對有利于維護穩定的種種制度的內在認同和自覺遵守，因而比較而言維護這種穩定(以大家認同的正義原則為根基)的社會成本不會太高。現代民主社會所倡導的自然是動態、認同型的穩定。因而我們所要探討的公平與穩定的關系，準確地說主要是針對公平與動態、認同型穩定(宏觀的社會政治穩定方面)的關系而言的。

簡要地說，公平與穩定的關系表現在兩個方面。首先，公平是實現動態、認同型穩定的基礎。這是二者關系的核心要點。可以這樣說，建立在不公平基礎上的社會穩定是不人道的穩定，是刻板僵化的穩定，是維護成本高昂的穩定，因而也是很難持續下去的穩定。只有以公平為根基建立種種社會管理制度和規則，才會因制度代表了社會公眾的根本利益，從而贏得公眾的自發認同，維護社會的長治久安。這亦即是我們一般所講的政治合法性的獲得。這樣社會在一個以正義為政府管理宗旨的政府管理和引導之下，就能保持整個社會基本結構的穩定。其次，動態、認同型穩定能保證公平能較好地得到實現。因為動態、認同型穩定是以公平為根基建立的，所以它的實現也就是公平的彰現。與此同時，在這個基礎上，有利于政府及其它社會主體實現程度更高、范圍更廣的公平。這一點可以說是顯見的。因為如果沒有穩定這一必要的前提條件，好的社會公平政策就完全可能無法得到順利貫徹實施，公平政策的積極效應就不能充分展現出來。

第三，效率與穩定的關系。簡要地說，二者之間的關系可以演化為四個方面的子關系，即高效與高穩定、高效與低穩定、低效與高穩定、低效與低穩定的關系。在此，如果效率不是虛假、急功近利的效率，而是以公平為根基、在公平指導下的效率，穩定也不是靜態、控制型的穩定，而是動態、認同型的穩定，那么這四種關系可簡要分析如下。其一，高效與高穩定。就高效之于高穩定而言，高效在最初會打破固有的穩定狀態，但一般而言，它會促使形成更高層次的穩定。另一方面，高穩定是以社會成員高度認同、高度參與為根本特征，因而一般而言，高穩定并不排斥高效，高穩定會誘導高效的實現。在此，政府決策的理想狀態就是使各項社會公共事務領域實現高效與高穩定的互動結合。其二，高效與低穩定。社會發展實踐表明，高效會迅速打破低穩定，但如果新的社會認同不能同樣迅速地得到確立，高效反而有可能制造出混亂。在此也可以說，社會穩定的程度和狀況決定了我們應該實行多高的效率，政府決策(特別是在社會改革上)并不是效率越高越好。所以如果不是事情緊迫，出于穩妥的考慮，政府面對低穩定的現實，在宏觀政策制訂和發展策略選擇上，理性的做法應是逐步地提高效率，最好不要在解決問題伊始就采取過于迅猛的改革策略。其三，低效與高穩定。在高穩定的狀態下，低效會非常安全地在“量”和“質”上推進當前穩定狀況向前發展，逐步實現質的飛躍。但此處的缺點就在于，高穩定原本可以接受較高的工作效率，低效在積極意義上就遲滯了各項社會公共事務的發展進程。因此，在此情形下，政府可以考慮適當提高政策制訂和制度運行的效率。其四，低效與低穩定。在低穩定的基礎上，低效是能緩慢地增進當前穩定狀況的“量”和“質”，但也有可能是不能根本解決問題。可以說，低效與低穩定是一種最不理想的關系，是政府及社會公眾所不希望看到的。如果在社會公共事務領域出現這種情形，政府管理者就必須從根源上反思宏觀政策制訂和發展策略選擇是否符合公平的要求，是否體現事物發展的時代精神。此時，政府管理者就必須明白，在公共行政管理上，制度選擇既要承認量變的穩妥性，又要理解和接受關鍵時候實行質變的緊迫性和必要性。

總之，科學合理意味著全面、協調、均衡，所以政府決策科學合理就要求決策者必須在全面考慮多方利益需求，妥善權衡決策中公平、效率和穩定的關系，并根據所要解決的問題的主要性質再在決策時有所側重。這才是政府決策科學合理的核心標準和基本要則，才能通過推行科學合理的決策實現建設法治政府、責任政府和服務型政府的要求，最終建立人民滿意的政府。

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責任編輯 王友海