憲法演變與南京國民政府的憲政變遷

摘要：南京國民政府建立后，在廣大民眾的民主要求下制訂了幾個憲法性文件。這些憲法性文件的演變與南京國民政府的憲政發展有著緊密關系。《訓政約法》的制定為憲政的開始做了準備，《五五憲草》的制定標志著憲政的雛形，《中華民國憲法》的制定意味著南京國民政府憲政的定形。憲法演變與憲政發展的這種緊密關系給我們提供了重要啟示。

關鍵詞：憲法演變；南京國民政府；憲政變遷

中圖分類號：D929 文獻標識碼： A

文章編號：1004－0544(2011)11－0039－04

南京國民政府建立后，國民黨在廣大民眾的民主要求下曾不情愿的制訂了幾個憲法性文件。這些憲法性文件的變遷與南京國民政府的憲政發展有著內在關系，是分析南京國民政府憲政發展的鑰匙，鑒于此，本文擬對此種內在聯系做一考察。

一、《訓政約法》與憲政的預備

1，制定背景

《訓政約法》是《中華民國訓政時期約法》的簡稱，它的產生是人民群眾的民主推動和國民黨內政治斗爭的結果。首先，“人權運動”的興起和發展充分體現了民眾的民主推動對《訓政約法》產生的重要作用。1929年5月，胡適針對國民政府“保障民權”命令發表了《人權與約法》，提出“在今日如果真要保障人權，如果真要確立法治基礎，第一件事應談制定一個中華民國的憲法。至少，也應該制定所謂訓政時期的約法。”進而掀起“人權運動”。可見“人權運動”要求加快制定《訓政約法》的主要目的是為將來制定憲法做準備。后來隨著民眾政治參與意識的逐漸增強，國民黨政府為緩和與民眾的緊張關系，終于在1931年開始制定《訓政約法》。其次，《訓政約法》的制定一定程度上也是國民黨內政治斗爭的結果。南京國民政府建立后，國民黨曾于第二屆中常會第172次會議通過《中國國民黨訓政綱領》。后來國民黨內的汪精衛派在閻錫山等地方軍閥的支持下，召開了以反蔣為主旨的北平擴大會議，并發表宣言指責蔣介石“不能遵從總理之遺教，訓政雖號稱開始，約法迄今未頒布，遂致訓政其名，個人獨裁其實。”為了爭取政治上的主動權，蔣介石于中原大戰的勝利之際發表聲明，指出“準備以國家政權奉還于全國國民，使國民共同負責，以建設我三民主義國家。”實質上就是同意召集國民會議和制定訓政時期約法。在這些原因的推動下，1931年5月5日至17日，國民會議在南京召開，這是國民黨執政以后召開的第一次有各界代表參加的國民會議。會議審議5月1日由中央委員會臨時全體會議三讀通過的訓政約法。5月12日，國民會議三讀修正通過了《訓政時期約法》，6月1日國民政府頒布了《中華民國訓政時期約法》，并宣布即日生效。

2.主要內容

約法分為總綱、人民之權利義務、訓政綱領、國民生計、國民教育、中央與地方權限、政府之組織及附則等8章89條。從根本內容上來看，該約法基本上可以分為民權問題、黨權問題和政權問題三個方面。首先，在民權問題方面，對人民的各項自由和權利都進行了相關規定。如在第一章中規定“中華民國之主權屬于國民全體。”在第二章中規定“中華民國國民，無男女、種族、宗教、階級之區別，在法律上一律平等。”“中華民國國民，依建國大綱第八條之規定，在完全自治之縣，享有建國大綱第九條所定選舉、罷免、創制、復決之權。”“人民有信仰宗教之自由”，“人民有請愿之權”等。第五章中規定“男女之教育機會一律平等。”其次，在黨權方面，將國民黨與人民和政府的關系進行了規定。如第三章中規定“訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權。”并且指出“中國國民黨全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之。”再次，在政權問題方面，約法主要規定了政府的權力和中央與地方之權限劃分問題。在政府的權力上，第三章中指出“行政、理發、司法、考試、監察，五種治權由國民政府行使之。”第七章又重申“國民政府總攬中華民國之治權。”此外還作出以下規定，“國民政府統率陸海空軍”，“國民政府行使宣戰、媾和及締結條約之權”，“國民政府授予榮典”等等。在中央與地方權限上，約法第六章開始就申明“中央與地方之權限，依建國大綱第十七條之規定，采均權制度。”具體來說主要是，在法律制定上“各地方于其事權范圍內，得制定地方法規；但與中央法規抵觸者無效。”在課稅上指出“中央與地方課稅之劃分以法律定之”，在工商業上指出“工商業之專利專賣特許權屬于中央”。此外，針對憲政建設問題，還特別指出“凡一省達到憲政開始時期，中央及地方權限應依建國大綱以法律詳細定之。”可見，盡管有不少方面不盡如人意，畢竟邁出了民主的步伐。

3，《訓政約法》與憲政的準備

《訓政約法》嚴格來說不是一部憲法。但該約法曾被南京國民政府視為訓政時期的憲法性文件和由訓政到憲政過渡階段的重要文獻。因此，《訓政約法》時期基本屬于南京國民政府的憲政預備時期。這部約法實質上是采用西方國家憲法民主自由原則確認了國民黨一黨專政的黨治主義，所以它與人們的目標“國民所需要于約法者，以其能為達到憲政之階梯”還有一定距離。但同時它也具有一定積極意義，它在一定程度上削弱了國民黨對政府的控制，增強了國民政府的獨立性，這就為進一步走向民主憲政打下了基礎，所以這部《訓政約法》可以視為南京國民政府憲政的預備。

二、《五五憲草》與憲政的雛形

1，制定背景

《五五憲草》是《中華民國憲法草案》的簡稱。它的產生是與20世紀30年代中國的國內外形勢緊密聯系的。首先在國際上，中國面臨民族危機形勢的加深，進一步推動了中國國內的民主進程，使憲法的制定被提上日程。1929年爆發的經濟危機席卷了整個資本主義世界。日本為了轉嫁危機和確立遠東霸權制造了“九，一八”事變。國民政府的不抵抗政策，引起廣大民眾對國民黨一黨專政的強烈不滿，指出“約法雖已頒布，而黨治的制度初未動搖，統治之權仍在國民黨的手中。在黨治主義之下，黨權高于一切；黨的決定，縱與《約法》有所出入，人亦莫得而非之。”社會各界出現了要求制定憲法和實施憲政的呼聲。面對人們的責難和要求，國民黨政府被迫妥協，開始將憲法制定提上日程。其次在國內，制定憲法和實施憲政的要求也成為地方軍閥對抗中央的一種重要方式。20世紀30年代正值以蔣介石為首的中央勢力與各地方勢力矛盾尖銳時期。在蔣介石專制統治威脅下，各地方軍閥都竭力尋求各種方式和手段進行對抗。在這個過程中，地方軍閥看到民眾力量的強大，并主動與民眾反對專制統治的呼聲進行融合，敦促國民黨中央政府迅速制定憲法。在各方面的民主要求下，1932年12月，國民黨在南京召開四屆三中全會，決定于1935年3月召開國民大會，并決定孫科回任立法院院長，主持憲法起草工作。1933年1月組成了以孫科為委員長的憲法起草委員會。1934年3月、7月、10月，國民政府立法院連續三次公布修改的《中華民國憲法草案初稿》。1936年5月1日，國民黨中央通過憲法草案，5日，國民政府正式公布《中華民國憲法草案》，又稱“五五憲草”。

2，主要內容

“五五憲草”主要分為“總綱”、“人民之權利義務”、“國民大會”、“中央政府”、“地方制度”、“國民經濟”、“教育”和“附則”八個部分。其中，與憲政相關的主要就是“人民之權利與義務”，“國民大會”，“中央政府”與“地方制度”四個方面。首先，在人民之權利義務方面，申明“中華民國人民在法律上一律平等。”并進一步指出“人民有遷徙之自由，非依法律，不得限制之。”“人民有信仰宗教之自由，非依法律，不得限制之。”“人民有集會結社之自由，非依法律，不得限制之”等。其次，在國民大會的問題方面，主要對國民大會的代表、召集、職權等問題進行了相關規定。在國民大會的代表上，除規定了代表的組織方法外，還進一步指出，選舉上“國民代表之選舉以普通、平等、直接、無記名投票之方法行之。”年齡上“中華民國國民年滿二十歲者，有依法律選舉代表之權；年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權。”任期上“國民代表任期四年。”但“國民代表違法或失職時，原選舉區依法律罷免之。”在召集問題上，憲草指出“國民大會每二年召集一次，會期一月，必要時得延長一月。”“國民大會經四分之一以上代表同意得自行召集臨時國民大會。”在職權問題上，憲草規定國民大會有權選舉或罷免總統、副總統以及立法、監察等院院長和委員。同時還具有創制法律、復決法律、修改憲法，以及憲法賦予之其他特權。再次，在中央政府的制度方面，對總統和五院分別進行了詳細的規定和論述。在總統的相關規定上，憲草指出“總統為國家元首，對外代表中華民國。”同時將總統的權力、選舉和任期都進行了規定。在權力上，總統必須依法行使各項權力，如“總統依法公布法律，發布命令，并須經關系院院長之副署。”總統依法統率全國陸海空軍”等。在選舉上，憲草指出“總統、副總統之選舉，以法律定之。”在任期上，憲草規定“總統、副總統之任期均為四年，連選得連任一次。”在五院的設置和權力等相關問題上也作了比較詳細的規定。第一，規定“行政院為中央政府行使行政權之最高機關。”同時規定了行政院下設的各部各委及其設置和權力等問題。第二，指出“立法院為中央政府行使立法權之最高機關，對國民大會負其責任。”同時對立法院的權力、組織、責任以及立法院長及其委員的選舉和任期等都作了詳細規定。第三，規定“司法院為中央政府行使司法權之最高機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，公務員懲戒及司法行政。”同時對司法院各方面權力的行使、司法院的組織以及院長的選舉、任期等都作了規定。此外關于考試院和監察院，指出考試院“為中央政府行使考試權之最高機關，掌理考選、銓敘。”而監察院則為“中央政府行使監察權之最高機關，掌理彈劾審計，對國民大會負其責任。”

3，《五五憲草》與憲政的雛形

《五五憲草》在南京國民政府憲政發展進程中起到了一個過渡作用。一方面，國民黨確實在《五五憲草》中納入了一些具有專制色彩的內容，如對人民權利的規定本應該是五條件的，這里卻加上“非依法律，不得限制之”的限定字樣。但另一方面，它畢竟開始嘗試用憲法條文這種形式來確立政府權力和人民權利。同時，與《訓政約法》相比，它的民主色彩確實有了相當進步。如提出“還政于民”的口號，規定總統的權力必須依法行使，而且要受到國民大會、立法院和監察院的制約。至少在表面上給人一種印象：國民黨已經開始以法律為框架來規范自己的一切行為。可見，《五五憲草》已經初步形成了國民黨憲政的雛形。

三、《中華民國憲法》與憲政的定形

1.制定背景

《中華民國憲法》的制定，主要是在抗戰勝利后國內外強烈要求制定憲法和實施憲政的呼聲下，國民黨又不甘心權力完全受約束，而采取的一種妥協和折中。首先，抗戰后期，國民黨的獨裁政權開始遭到國內外各方面勢力的強烈反對。在國際上，國民黨的專制行為遭到各反法西斯國家的反對，如美國總統羅斯福也向蔣介石指出，“中國宜及早實施憲政”。在國內，各抗日黨派對國民黨的壓制政策感到不滿，要求國民黨實行民主憲政。在國內外多方面的壓力下，國民黨被迫宣布“國民政府應于戰爭結束后一年內，召集國民大會，制定憲法”。其次，因為在政治協商會議中沒有達到預期目的，國民黨最終決定采取極端化形式來確立自己的統治地位。抗戰勝利后，原計劃在1945年10月10日召開國民大會，制定憲法。因為中國共產黨與其它黨派聯合反對國民大會代表名額分配及“五五憲草”內容，直至1946年1月10日，國民黨才重新邀請共產黨、民主同盟、青年黨、民社黨等38人，在重慶召開政治協商會議。但最終通過的政協決議使國民黨大為不滿，再加上國民黨對自己軍事實力的自信，便于1946年12月25日召開由國民黨一手包辦的國民大會，“通過”了《中華民國憲法》，并于1947年1月1日公布，同年12月25日實施。

2，主要內容

《中華民國憲法》共十四章，一百七十五條。共分總綱、人民之權利與義務、國民大會、總統、立法、司法、行政、考試、監察、地方制度、選舉、罷免、創制、建議、決議等。如果不論現實中憲政的實際貫徹狀況，單從憲法本身對憲政的規定方面看，這部憲法相對于前面的“五五憲草”在許多方面有了重要進步。首先，在總綱中第一條明確規定，“中華民國基于三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國。”這與“五五憲草”相比增加了“民有民治民享”和“民主”兩個定語，這就在國體上進一步強調了國家的民主性質，將憲政又推進了一步。其次，在人民的權利義務方面進一步規定，“人民有居住及遷徙之自由”，“人民有言論、講學、著作及出版之自由”，“人民有集會及結社之自由”以及“人民有請愿、訴愿及訴訟之權”，“人民由選舉、罷免、創制及復決之權”等。而且這些自由和權利的規定已取消了“五五憲草”中“非依法律，不得限制之”的字樣，而全都采用直接肯定的形式。這標志著南京國民政府對人民權利和自由的保障已有一定的進步。再次，在國民大會方面，國民大會代表的范圍比“五五憲草”中增加了職業團體和婦女團體的代表，這就使國民大會的組織結構更加合理化。另外，憲法還指出“現任官吏不得于其任所所在地之選舉區當選為國民大會代表。”這就在國民大會代表中，對現任官員的代表資格也進行了限制，很明顯也是一種進步。最后，在總統和五院的權力規定上，《中華民國憲法》也進行了相應的調整和變化。第一，總統的權力有所擴大。如在總統與軍隊關系上憲法指出“總統統率全國陸海空軍”，以及總統不再向國民大會負責等。第二，五院中各院院長的產生進一步民主化。“五五憲草”中規定行政院院長和各部委員均由總統任免，這里改為“行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之”，“行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。”這就使總統和院長的權力都受到立法院一定程度的牽制和制約。在立法院和監察院中，“五五憲草”中并未明確規定出院長的產生方式，這里則明確規定“立法院設院長、副院長各一人，由立法委員互選之。”“監察院設院長、副院長各一人，由監察委員互選之。”在司法院和考試院中，“五五憲草”中均規定設院長一人，任期四年，由總統任命之。而《中華民國憲法》中則明確規定“司法院設院長、副院長各一人，由總統提名，經監察院同意任命之。”“考試院設院長、副院長各一人，考試委員若干人，由總統提名，經監察院同意任命之。”可見，這些五院院長的產生都說明《中華民國憲法》中已經開始建立起一定的制約機制，各種權力已經不可能為所欲為，盡管在實行中還有一定距離，也不失為一種進步。

3，《中華民國憲法》與憲政的定形

《中華民國憲法》是南京國民政府比較成熟的一部憲法，它基本代表了南京國民政府立憲水平。關于它的評價，有人認為“是集舊中國反動憲法之大成的一部徹頭徹尾的封建買辦法西斯憲法”。也有人認為是“在‘民有民治民享’的詞句掩飾下的維護封建買辦勢力和帝國主義侵華勢力在中國進行專制統治的憲法”。應該說這部憲法如果與歐美的資產階級民主憲法相比，確實依然有不少專制色彩。例如總統的權力依然沒有受到充分的限制等。但如果我們將南京國民政府由專制走向民主作為一個動態過程來看，就不難發現國民政府也在不斷嘗試約束自我的權力。其中最明顯的就是，在對人民自由與權利的規定上，已經由原來的法律限制主義改為法律保障主義。同時在五院院長的設立上也體現了不少權力制衡的色彩。總之，只要與《訓政約法》和《五五憲草》一比較，就能夠發現《中華民國憲法》還是帶有不少民主色彩的。當然，這些民主性質和色彩有很大程度上是中共、民盟以及全國人民和國民黨斗爭的結果。

四、憲法演變與憲政變遷的啟示

南京國民政府時期作為近代史上一個重要階段，其憲法演變和憲政變遷，既從理論上反映了中國憲法的立法水平，又從實踐上反映了中國民主憲政的發展進程，對我們今后的政治發展具有一定啟示意義。

1，憲法和程序是憲政實施和發展的兩個基本方面，程序憲政必須給予突出重視

南京國民政府憲法和憲政的發展使我們看到了憲法和程序對于憲政發展的意義。憲政既是個理論問題，同時更是個實踐問題。憲法和程序恰恰體現了憲政的這兩個方面：憲法從理論上宏觀規定憲政發展的原則、目標以及框架，體現的是憲政的理論方面，是憲政發展的前提；程序則是將抽象的憲法及其理論轉化為具體的可操作的制度體系，它側重于憲政的實踐方面，反映了憲政發展的水平。憲政的平穩實施和順利發展必然是憲法和程序的有機統一。從各國憲政尤其是中國憲政發展歷史來看，程序方面需要給予突出重視。因為在實踐中最容易被忽視的往往不是憲法而是程序，有憲法而無憲政已經成為中國近代憲政發展的一個重要特點。無論是作為預備的《訓政約法》，還是作為憲法文件的《五五憲草》和《中華民國憲法》，從單純立法角度看，都達到了比較高的水平；但若從具體憲法實施角度看，相應的程序遠沒有達到憲法所描述的目標。這也進一步給中國的憲政發展提出了一個課題：沒有程序給以保證的憲法只會成為一紙空文，因此必須重視程序憲政的建設和發展。

2，憲政的工具理性和價值理性在近代中國政治發展中成為一個悖論，國民黨南京政府無法破解這個悖論最終走向滅亡

憲政本身是工具理性和價值理性的統一體，是中國近代中國政治發展的一個重要主題，但它對于中國來說是個舶來品。在西方，憲政的工具理性和價值理性表現出一種和諧統一的關系。在價值理性方面，它的原本意義就是關照人的自我價值和自我權利的實現。在工具理性方面，憲政就是用人們通過憲法約束政府權力，從而保障自我權利不受過度膨脹的國家權力的破壞。換言之，憲政也是人們保障自我權利的工具，所以憲政經常和人權聯系在一起。但是當憲政在近代被引入中國后，其工具理性和價值理性不再是和諧統一的關系。這是因為在西方原本是個人用來對抗國家權力保障個人利益的憲政，在近代中國卻成為一種挽救民族危亡使國家走向富強的手段。這就表現為這樣一個悖論：憲政在價值理性應該是人權的體現和保護，這其中體現的應該是個人與國家的對抗關系；但在工具理性上憲政已經成為國人拿來拯救中國的一種制度，這體現的是個人與國家的統一關系。這反映在人們對政府職能的期望上就表現為這樣一個難題，政府既要高度整合全國力量，提升中國實力；又要充分發揚民主，尊重個人主權。而這就給南京國民政府提出了一個悖論：“不擴大公共參與，將削弱其合法性基礎：擴大公共參與，推進地方自治，又與其面臨的提高中央政府政治整合能力、加強對地方的嚴峻使命背道而馳。”因此，最終南京國民政府雖然犧牲了民主憲政建立起獨裁統治，卻沒有最終提升中國實力，最后以失敗而告終。

3，憲政的最終價值和功能是追求一種平衡，即代表強勢的國家權力與代表弱勢的社會權利之間的一種妥協和平衡

南京國民政府在民眾推動下不斷由專制走向民主的過程，本身就體現了憲政作為國家和社會之間平衡杠桿的作用。從憲政的本質功能上來看，它實際上是調節國家與社會關系的一種平衡杠桿。憲政的產生本身就是國家與社會之間張力發展的必然結果，而憲政的產生又進一步緩解了國家與社會之間的緊張關系，逐漸使國家與社會的關系達到一種平衡。從奴隸社會到封建社會，在國家與社會關系中，社會始終處于嚴重弱勢地位，個人沒有任何能夠限制和對抗國家權力的依賴。直到資本主義社會，近代憲法的產生將個人權利與國家權力做了明確的區分，才使得國家與社會之間的張力接近于平衡。這時憲法開始成為民眾與國家權力進行對抗的工具。在南京國民政府統治過程中，民眾不斷向政府施加壓力，從倡導《訓政約法》到鼓動《五五憲草》直到《中華民國憲法》的制定，這個憲法制定和憲政發展的過程本身，就反映了代表弱勢的社會權利在與代表強勢的國家權力進行斗爭中取得了重大勝利。這表明社會和個人的權利已經開始通過憲政這個杠桿越來越取得與國家權力接近于平衡的地位。

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責任編輯 梅瑞祥