憲法演變與南京國(guó)民政府的憲政變遷

摘要：南京國(guó)民政府建立后，在廣大民眾的民主要求下制訂了幾個(gè)憲法性文件。這些憲法性文件的演變與南京國(guó)民政府的憲政發(fā)展有著緊密關(guān)系。《訓(xùn)政約法》的制定為憲政的開(kāi)始做了準(zhǔn)備，《五五憲草》的制定標(biāo)志著憲政的雛形，《中華民國(guó)憲法》的制定意味著南京國(guó)民政府憲政的定形。憲法演變與憲政發(fā)展的這種緊密關(guān)系給我們提供了重要啟示。

關(guān)鍵詞：憲法演變；南京國(guó)民政府；憲政變遷

中圖分類號(hào)：D929 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

文章編號(hào)：1004－0544(2011)11－0039－04

南京國(guó)民政府建立后，國(guó)民黨在廣大民眾的民主要求下曾不情愿的制訂了幾個(gè)憲法性文件。這些憲法性文件的變遷與南京國(guó)民政府的憲政發(fā)展有著內(nèi)在關(guān)系，是分析南京國(guó)民政府憲政發(fā)展的鑰匙，鑒于此，本文擬對(duì)此種內(nèi)在聯(lián)系做一考察。

一、《訓(xùn)政約法》與憲政的預(yù)備

1，制定背景

《訓(xùn)政約法》是《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》的簡(jiǎn)稱，它的產(chǎn)生是人民群眾的民主推動(dòng)和國(guó)民黨內(nèi)政治斗爭(zhēng)的結(jié)果。首先，“人權(quán)運(yùn)動(dòng)”的興起和發(fā)展充分體現(xiàn)了民眾的民主推動(dòng)對(duì)《訓(xùn)政約法》產(chǎn)生的重要作用。1929年5月，胡適針對(duì)國(guó)民政府“保障民權(quán)”命令發(fā)表了《人權(quán)與約法》，提出“在今日如果真要保障人權(quán)，如果真要確立法治基礎(chǔ)，第一件事應(yīng)談制定一個(gè)中華民國(guó)的憲法。至少，也應(yīng)該制定所謂訓(xùn)政時(shí)期的約法。”進(jìn)而掀起“人權(quán)運(yùn)動(dòng)”。可見(jiàn)“人權(quán)運(yùn)動(dòng)”要求加快制定《訓(xùn)政約法》的主要目的是為將來(lái)制定憲法做準(zhǔn)備。后來(lái)隨著民眾政治參與意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，國(guó)民黨政府為緩和與民眾的緊張關(guān)系，終于在1931年開(kāi)始制定《訓(xùn)政約法》。其次，《訓(xùn)政約法》的制定一定程度上也是國(guó)民黨內(nèi)政治斗爭(zhēng)的結(jié)果。南京國(guó)民政府建立后，國(guó)民黨曾于第二屆中常會(huì)第172次會(huì)議通過(guò)《中國(guó)國(guó)民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》。后來(lái)國(guó)民黨內(nèi)的汪精衛(wèi)派在閻錫山等地方軍閥的支持下，召開(kāi)了以反蔣為主旨的北平擴(kuò)大會(huì)議，并發(fā)表宣言指責(zé)蔣介石“不能遵從總理之遺教，訓(xùn)政雖號(hào)稱開(kāi)始，約法迄今未頒布，遂致訓(xùn)政其名，個(gè)人獨(dú)裁其實(shí)。”為了爭(zhēng)取政治上的主動(dòng)權(quán)，蔣介石于中原大戰(zhàn)的勝利之際發(fā)表聲明，指出“準(zhǔn)備以國(guó)家政權(quán)奉還于全國(guó)國(guó)民，使國(guó)民共同負(fù)責(zé)，以建設(shè)我三民主義國(guó)家。”實(shí)質(zhì)上就是同意召集國(guó)民會(huì)議和制定訓(xùn)政時(shí)期約法。在這些原因的推動(dòng)下，1931年5月5日至17日，國(guó)民會(huì)議在南京召開(kāi)，這是國(guó)民黨執(zhí)政以后召開(kāi)的第一次有各界代表參加的國(guó)民會(huì)議。會(huì)議審議5月1日由中央委員會(huì)臨時(shí)全體會(huì)議三讀通過(guò)的訓(xùn)政約法。5月12日，國(guó)民會(huì)議三讀修正通過(guò)了《訓(xùn)政時(shí)期約法》，6月1日國(guó)民政府頒布了《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》，并宣布即日生效。

2.主要內(nèi)容

約法分為總綱、人民之權(quán)利義務(wù)、訓(xùn)政綱領(lǐng)、國(guó)民生計(jì)、國(guó)民教育、中央與地方權(quán)限、政府之組織及附則等8章89條。從根本內(nèi)容上來(lái)看，該約法基本上可以分為民權(quán)問(wèn)題、黨權(quán)問(wèn)題和政權(quán)問(wèn)題三個(gè)方面。首先，在民權(quán)問(wèn)題方面，對(duì)人民的各項(xiàng)自由和權(quán)利都進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。如在第一章中規(guī)定“中華民國(guó)之主權(quán)屬于國(guó)民全體。”在第二章中規(guī)定“中華民國(guó)國(guó)民，無(wú)男女、種族、宗教、階級(jí)之區(qū)別，在法律上一律平等。”“中華民國(guó)國(guó)民，依建國(guó)大綱第八條之規(guī)定，在完全自治之縣，享有建國(guó)大綱第九條所定選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)。”“人民有信仰宗教之自由”，“人民有請(qǐng)?jiān)钢畽?quán)”等。第五章中規(guī)定“男女之教育機(jī)會(huì)一律平等。”其次，在黨權(quán)方面，將國(guó)民黨與人民和政府的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定。如第三章中規(guī)定“訓(xùn)政時(shí)期由中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)代表國(guó)民大會(huì)行使中央統(tǒng)治權(quán)。”并且指出“中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)時(shí)，其職權(quán)由中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)行使之。”再次，在政權(quán)問(wèn)題方面，約法主要規(guī)定了政府的權(quán)力和中央與地方之權(quán)限劃分問(wèn)題。在政府的權(quán)力上，第三章中指出“行政、理發(fā)、司法、考試、監(jiān)察，五種治權(quán)由國(guó)民政府行使之。”第七章又重申“國(guó)民政府總攬中華民國(guó)之治權(quán)。”此外還作出以下規(guī)定，“國(guó)民政府統(tǒng)率陸海空軍”，“國(guó)民政府行使宣戰(zhàn)、媾和及締結(jié)條約之權(quán)”，“國(guó)民政府授予榮典”等等。在中央與地方權(quán)限上，約法第六章開(kāi)始就申明“中央與地方之權(quán)限，依建國(guó)大綱第十七條之規(guī)定，采均權(quán)制度。”具體來(lái)說(shuō)主要是，在法律制定上“各地方于其事權(quán)范圍內(nèi)，得制定地方法規(guī)；但與中央法規(guī)抵觸者無(wú)效。”在課稅上指出“中央與地方課稅之劃分以法律定之”，在工商業(yè)上指出“工商業(yè)之專利專賣(mài)特許權(quán)屬于中央”。此外，針對(duì)憲政建設(shè)問(wèn)題，還特別指出“凡一省達(dá)到憲政開(kāi)始時(shí)期，中央及地方權(quán)限應(yīng)依建國(guó)大綱以法律詳細(xì)定之。”可見(jiàn)，盡管有不少方面不盡如人意，畢竟邁出了民主的步伐。

3，《訓(xùn)政約法》與憲政的準(zhǔn)備

《訓(xùn)政約法》嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不是一部憲法。但該約法曾被南京國(guó)民政府視為訓(xùn)政時(shí)期的憲法性文件和由訓(xùn)政到憲政過(guò)渡階段的重要文獻(xiàn)。因此，《訓(xùn)政約法》時(shí)期基本屬于南京國(guó)民政府的憲政預(yù)備時(shí)期。這部約法實(shí)質(zhì)上是采用西方國(guó)家憲法民主自由原則確認(rèn)了國(guó)民黨一黨專政的黨治主義，所以它與人們的目標(biāo)“國(guó)民所需要于約法者，以其能為達(dá)到憲政之階梯”還有一定距離。但同時(shí)它也具有一定積極意義，它在一定程度上削弱了國(guó)民黨對(duì)政府的控制，增強(qiáng)了國(guó)民政府的獨(dú)立性，這就為進(jìn)一步走向民主憲政打下了基礎(chǔ)，所以這部《訓(xùn)政約法》可以視為南京國(guó)民政府憲政的預(yù)備。

二、《五五憲草》與憲政的雛形

1，制定背景

《五五憲草》是《中華民國(guó)憲法草案》的簡(jiǎn)稱。它的產(chǎn)生是與20世紀(jì)30年代中國(guó)的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)緊密聯(lián)系的。首先在國(guó)際上，中國(guó)面臨民族危機(jī)形勢(shì)的加深，進(jìn)一步推動(dòng)了中國(guó)國(guó)內(nèi)的民主進(jìn)程，使憲法的制定被提上日程。1929年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷了整個(gè)資本主義世界。日本為了轉(zhuǎn)嫁危機(jī)和確立遠(yuǎn)東霸權(quán)制造了“九，一八”事變。國(guó)民政府的不抵抗政策，引起廣大民眾對(duì)國(guó)民黨一黨專政的強(qiáng)烈不滿，指出“約法雖已頒布，而黨治的制度初未動(dòng)搖，統(tǒng)治之權(quán)仍在國(guó)民黨的手中。在黨治主義之下，黨權(quán)高于一切；黨的決定，縱與《約法》有所出入，人亦莫得而非之。”社會(huì)各界出現(xiàn)了要求制定憲法和實(shí)施憲政的呼聲。面對(duì)人們的責(zé)難和要求，國(guó)民黨政府被迫妥協(xié)，開(kāi)始將憲法制定提上日程。其次在國(guó)內(nèi)，制定憲法和實(shí)施憲政的要求也成為地方軍閥對(duì)抗中央的一種重要方式。20世紀(jì)30年代正值以蔣介石為首的中央勢(shì)力與各地方勢(shì)力矛盾尖銳時(shí)期。在蔣介石專制統(tǒng)治威脅下，各地方軍閥都竭力尋求各種方式和手段進(jìn)行對(duì)抗。在這個(gè)過(guò)程中，地方軍閥看到民眾力量的強(qiáng)大，并主動(dòng)與民眾反對(duì)專制統(tǒng)治的呼聲進(jìn)行融合，敦促國(guó)民黨中央政府迅速制定憲法。在各方面的民主要求下，1932年12月，國(guó)民黨在南京召開(kāi)四屆三中全會(huì)，決定于1935年3月召開(kāi)國(guó)民大會(huì)，并決定孫科回任立法院院長(zhǎng)，主持憲法起草工作。1933年1月組成了以孫科為委員長(zhǎng)的憲法起草委員會(huì)。1934年3月、7月、10月，國(guó)民政府立法院連續(xù)三次公布修改的《中華民國(guó)憲法草案初稿》。1936年5月1日，國(guó)民黨中央通過(guò)憲法草案，5日，國(guó)民政府正式公布《中華民國(guó)憲法草案》，又稱“五五憲草”。

2，主要內(nèi)容

“五五憲草”主要分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“國(guó)民大會(huì)”、“中央政府”、“地方制度”、“國(guó)民經(jīng)濟(jì)”、“教育”和“附則”八個(gè)部分。其中，與憲政相關(guān)的主要就是“人民之權(quán)利與義務(wù)”，“國(guó)民大會(huì)”，“中央政府”與“地方制度”四個(gè)方面。首先，在人民之權(quán)利義務(wù)方面，申明“中華民國(guó)人民在法律上一律平等。”并進(jìn)一步指出“人民有遷徙之自由，非依法律，不得限制之。”“人民有信仰宗教之自由，非依法律，不得限制之。”“人民有集會(huì)結(jié)社之自由，非依法律，不得限制之”等。其次，在國(guó)民大會(huì)的問(wèn)題方面，主要對(duì)國(guó)民大會(huì)的代表、召集、職權(quán)等問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。在國(guó)民大會(huì)的代表上，除規(guī)定了代表的組織方法外，還進(jìn)一步指出，選舉上“國(guó)民代表之選舉以普通、平等、直接、無(wú)記名投票之方法行之。”年齡上“中華民國(guó)國(guó)民年滿二十歲者，有依法律選舉代表之權(quán)；年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權(quán)。”任期上“國(guó)民代表任期四年。”但“國(guó)民代表違法或失職時(shí)，原選舉區(qū)依法律罷免之。”在召集問(wèn)題上，憲草指出“國(guó)民大會(huì)每二年召集一次，會(huì)期一月，必要時(shí)得延長(zhǎng)一月。”“國(guó)民大會(huì)經(jīng)四分之一以上代表同意得自行召集臨時(shí)國(guó)民大會(huì)。”在職權(quán)問(wèn)題上，憲草規(guī)定國(guó)民大會(huì)有權(quán)選舉或罷免總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及立法、監(jiān)察等院院長(zhǎng)和委員。同時(shí)還具有創(chuàng)制法律、復(fù)決法律、修改憲法，以及憲法賦予之其他特權(quán)。再次，在中央政府的制度方面，對(duì)總統(tǒng)和五院分別進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和論述。在總統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定上，憲草指出“總統(tǒng)為國(guó)家元首，對(duì)外代表中華民國(guó)。”同時(shí)將總統(tǒng)的權(quán)力、選舉和任期都進(jìn)行了規(guī)定。在權(quán)力上，總統(tǒng)必須依法行使各項(xiàng)權(quán)力，如“總統(tǒng)依法公布法律，發(fā)布命令，并須經(jīng)關(guān)系院院長(zhǎng)之副署。”總統(tǒng)依法統(tǒng)率全國(guó)陸海空軍”等。在選舉上，憲草指出“總統(tǒng)、副總統(tǒng)之選舉，以法律定之。”在任期上，憲草規(guī)定“總統(tǒng)、副總統(tǒng)之任期均為四年，連選得連任一次。”在五院的設(shè)置和權(quán)力等相關(guān)問(wèn)題上也作了比較詳細(xì)的規(guī)定。第一，規(guī)定“行政院為中央政府行使行政權(quán)之最高機(jī)關(guān)。”同時(shí)規(guī)定了行政院下設(shè)的各部各委及其設(shè)置和權(quán)力等問(wèn)題。第二，指出“立法院為中央政府行使立法權(quán)之最高機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)其責(zé)任。”同時(shí)對(duì)立法院的權(quán)力、組織、責(zé)任以及立法院長(zhǎng)及其委員的選舉和任期等都作了詳細(xì)規(guī)定。第三，規(guī)定“司法院為中央政府行使司法權(quán)之最高機(jī)關(guān)，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，公務(wù)員懲戒及司法行政。”同時(shí)對(duì)司法院各方面權(quán)力的行使、司法院的組織以及院長(zhǎng)的選舉、任期等都作了規(guī)定。此外關(guān)于考試院和監(jiān)察院，指出考試院“為中央政府行使考試權(quán)之最高機(jī)關(guān)，掌理考選、銓敘。”而監(jiān)察院則為“中央政府行使監(jiān)察權(quán)之最高機(jī)關(guān)，掌理彈劾審計(jì)，對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)其責(zé)任。”

3，《五五憲草》與憲政的雛形

《五五憲草》在南京國(guó)民政府憲政發(fā)展進(jìn)程中起到了一個(gè)過(guò)渡作用。一方面，國(guó)民黨確實(shí)在《五五憲草》中納入了一些具有專制色彩的內(nèi)容，如對(duì)人民權(quán)利的規(guī)定本應(yīng)該是五條件的，這里卻加上“非依法律，不得限制之”的限定字樣。但另一方面，它畢竟開(kāi)始嘗試用憲法條文這種形式來(lái)確立政府權(quán)力和人民權(quán)利。同時(shí)，與《訓(xùn)政約法》相比，它的民主色彩確實(shí)有了相當(dāng)進(jìn)步。如提出“還政于民”的口號(hào)，規(guī)定總統(tǒng)的權(quán)力必須依法行使，而且要受到國(guó)民大會(huì)、立法院和監(jiān)察院的制約。至少在表面上給人一種印象：國(guó)民黨已經(jīng)開(kāi)始以法律為框架來(lái)規(guī)范自己的一切行為。可見(jiàn)，《五五憲草》已經(jīng)初步形成了國(guó)民黨憲政的雛形。

三、《中華民國(guó)憲法》與憲政的定形

1.制定背景

《中華民國(guó)憲法》的制定，主要是在抗戰(zhàn)勝利后國(guó)內(nèi)外強(qiáng)烈要求制定憲法和實(shí)施憲政的呼聲下，國(guó)民黨又不甘心權(quán)力完全受約束，而采取的一種妥協(xié)和折中。首先，抗戰(zhàn)后期，國(guó)民黨的獨(dú)裁政權(quán)開(kāi)始遭到國(guó)內(nèi)外各方面勢(shì)力的強(qiáng)烈反對(duì)。在國(guó)際上，國(guó)民黨的專制行為遭到各反法西斯國(guó)家的反對(duì)，如美國(guó)總統(tǒng)羅斯福也向蔣介石指出，“中國(guó)宜及早實(shí)施憲政”。在國(guó)內(nèi)，各抗日黨派對(duì)國(guó)民黨的壓制政策感到不滿，要求國(guó)民黨實(shí)行民主憲政。在國(guó)內(nèi)外多方面的壓力下，國(guó)民黨被迫宣布“國(guó)民政府應(yīng)于戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后一年內(nèi)，召集國(guó)民大會(huì)，制定憲法”。其次，因?yàn)樵谡螀f(xié)商會(huì)議中沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的，國(guó)民黨最終決定采取極端化形式來(lái)確立自己的統(tǒng)治地位。抗戰(zhàn)勝利后，原計(jì)劃在1945年10月10日召開(kāi)國(guó)民大會(huì)，制定憲法。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨與其它黨派聯(lián)合反對(duì)國(guó)民大會(huì)代表名額分配及“五五憲草”內(nèi)容，直至1946年1月10日，國(guó)民黨才重新邀請(qǐng)共產(chǎn)黨、民主同盟、青年黨、民社黨等38人，在重慶召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議。但最終通過(guò)的政協(xié)決議使國(guó)民黨大為不滿，再加上國(guó)民黨對(duì)自己軍事實(shí)力的自信，便于1946年12月25日召開(kāi)由國(guó)民黨一手包辦的國(guó)民大會(huì)，“通過(guò)”了《中華民國(guó)憲法》，并于1947年1月1日公布，同年12月25日實(shí)施。

2，主要內(nèi)容

《中華民國(guó)憲法》共十四章，一百七十五條。共分總綱、人民之權(quán)利與義務(wù)、國(guó)民大會(huì)、總統(tǒng)、立法、司法、行政、考試、監(jiān)察、地方制度、選舉、罷免、創(chuàng)制、建議、決議等。如果不論現(xiàn)實(shí)中憲政的實(shí)際貫徹狀況，單從憲法本身對(duì)憲政的規(guī)定方面看，這部憲法相對(duì)于前面的“五五憲草”在許多方面有了重要進(jìn)步。首先，在總綱中第一條明確規(guī)定，“中華民國(guó)基于三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國(guó)。”這與“五五憲草”相比增加了“民有民治民享”和“民主”兩個(gè)定語(yǔ)，這就在國(guó)體上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的民主性質(zhì)，將憲政又推進(jìn)了一步。其次，在人民的權(quán)利義務(wù)方面進(jìn)一步規(guī)定，“人民有居住及遷徙之自由”，“人民有言論、講學(xué)、著作及出版之自由”，“人民有集會(huì)及結(jié)社之自由”以及“人民有請(qǐng)?jiān)浮⒃V愿及訴訟之權(quán)”，“人民由選舉、罷免、創(chuàng)制及復(fù)決之權(quán)”等。而且這些自由和權(quán)利的規(guī)定已取消了“五五憲草”中“非依法律，不得限制之”的字樣，而全都采用直接肯定的形式。這標(biāo)志著南京國(guó)民政府對(duì)人民權(quán)利和自由的保障已有一定的進(jìn)步。再次，在國(guó)民大會(huì)方面，國(guó)民大會(huì)代表的范圍比“五五憲草”中增加了職業(yè)團(tuán)體和婦女團(tuán)體的代表，這就使國(guó)民大會(huì)的組織結(jié)構(gòu)更加合理化。另外，憲法還指出“現(xiàn)任官吏不得于其任所所在地之選舉區(qū)當(dāng)選為國(guó)民大會(huì)代表。”這就在國(guó)民大會(huì)代表中，對(duì)現(xiàn)任官員的代表資格也進(jìn)行了限制，很明顯也是一種進(jìn)步。最后，在總統(tǒng)和五院的權(quán)力規(guī)定上，《中華民國(guó)憲法》也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整和變化。第一，總統(tǒng)的權(quán)力有所擴(kuò)大。如在總統(tǒng)與軍隊(duì)關(guān)系上憲法指出“總統(tǒng)統(tǒng)率全國(guó)陸海空軍”，以及總統(tǒng)不再向國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)等。第二，五院中各院院長(zhǎng)的產(chǎn)生進(jìn)一步民主化。“五五憲草”中規(guī)定行政院院長(zhǎng)和各部委員均由總統(tǒng)任免，這里改為“行政院院長(zhǎng)由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命之”，“行政院副院長(zhǎng)、各部會(huì)首長(zhǎng)及不管部會(huì)之政務(wù)委員，由行政院院長(zhǎng)提請(qǐng)總統(tǒng)任命之。”這就使總統(tǒng)和院長(zhǎng)的權(quán)力都受到立法院一定程度的牽制和制約。在立法院和監(jiān)察院中，“五五憲草”中并未明確規(guī)定出院長(zhǎng)的產(chǎn)生方式，這里則明確規(guī)定“立法院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，由立法委員互選之。”“監(jiān)察院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，由監(jiān)察委員互選之。”在司法院和考試院中，“五五憲草”中均規(guī)定設(shè)院長(zhǎng)一人，任期四年，由總統(tǒng)任命之。而《中華民國(guó)憲法》中則明確規(guī)定“司法院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之。”“考試院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，考試委員若干人，由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之。”可見(jiàn)，這些五院院長(zhǎng)的產(chǎn)生都說(shuō)明《中華民國(guó)憲法》中已經(jīng)開(kāi)始建立起一定的制約機(jī)制，各種權(quán)力已經(jīng)不可能為所欲為，盡管在實(shí)行中還有一定距離，也不失為一種進(jìn)步。

3，《中華民國(guó)憲法》與憲政的定形

《中華民國(guó)憲法》是南京國(guó)民政府比較成熟的一部憲法，它基本代表了南京國(guó)民政府立憲水平。關(guān)于它的評(píng)價(jià)，有人認(rèn)為“是集舊中國(guó)反動(dòng)憲法之大成的一部徹頭徹尾的封建買(mǎi)辦法西斯憲法”。也有人認(rèn)為是“在‘民有民治民享’的詞句掩飾下的維護(hù)封建買(mǎi)辦勢(shì)力和帝國(guó)主義侵華勢(shì)力在中國(guó)進(jìn)行專制統(tǒng)治的憲法”。應(yīng)該說(shuō)這部憲法如果與歐美的資產(chǎn)階級(jí)民主憲法相比，確實(shí)依然有不少專制色彩。例如總統(tǒng)的權(quán)力依然沒(méi)有受到充分的限制等。但如果我們將南京國(guó)民政府由專制走向民主作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看，就不難發(fā)現(xiàn)國(guó)民政府也在不斷嘗試約束自我的權(quán)力。其中最明顯的就是，在對(duì)人民自由與權(quán)利的規(guī)定上，已經(jīng)由原來(lái)的法律限制主義改為法律保障主義。同時(shí)在五院院長(zhǎng)的設(shè)立上也體現(xiàn)了不少權(quán)力制衡的色彩。總之，只要與《訓(xùn)政約法》和《五五憲草》一比較，就能夠發(fā)現(xiàn)《中華民國(guó)憲法》還是帶有不少民主色彩的。當(dāng)然，這些民主性質(zhì)和色彩有很大程度上是中共、民盟以及全國(guó)人民和國(guó)民黨斗爭(zhēng)的結(jié)果。

四、憲法演變與憲政變遷的啟示

南京國(guó)民政府時(shí)期作為近代史上一個(gè)重要階段，其憲法演變和憲政變遷，既從理論上反映了中國(guó)憲法的立法水平，又從實(shí)踐上反映了中國(guó)民主憲政的發(fā)展進(jìn)程，對(duì)我們今后的政治發(fā)展具有一定啟示意義。

1，憲法和程序是憲政實(shí)施和發(fā)展的兩個(gè)基本方面，程序憲政必須給予突出重視

南京國(guó)民政府憲法和憲政的發(fā)展使我們看到了憲法和程序?qū)τ趹椪l(fā)展的意義。憲政既是個(gè)理論問(wèn)題，同時(shí)更是個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。憲法和程序恰恰體現(xiàn)了憲政的這兩個(gè)方面：憲法從理論上宏觀規(guī)定憲政發(fā)展的原則、目標(biāo)以及框架，體現(xiàn)的是憲政的理論方面，是憲政發(fā)展的前提；程序則是將抽象的憲法及其理論轉(zhuǎn)化為具體的可操作的制度體系，它側(cè)重于憲政的實(shí)踐方面，反映了憲政發(fā)展的水平。憲政的平穩(wěn)實(shí)施和順利發(fā)展必然是憲法和程序的有機(jī)統(tǒng)一。從各國(guó)憲政尤其是中國(guó)憲政發(fā)展歷史來(lái)看，程序方面需要給予突出重視。因?yàn)樵趯?shí)踐中最容易被忽視的往往不是憲法而是程序，有憲法而無(wú)憲政已經(jīng)成為中國(guó)近代憲政發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)。無(wú)論是作為預(yù)備的《訓(xùn)政約法》，還是作為憲法文件的《五五憲草》和《中華民國(guó)憲法》，從單純立法角度看，都達(dá)到了比較高的水平；但若從具體憲法實(shí)施角度看，相應(yīng)的程序遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到憲法所描述的目標(biāo)。這也進(jìn)一步給中國(guó)的憲政發(fā)展提出了一個(gè)課題：沒(méi)有程序給以保證的憲法只會(huì)成為一紙空文，因此必須重視程序憲政的建設(shè)和發(fā)展。

2，憲政的工具理性和價(jià)值理性在近代中國(guó)政治發(fā)展中成為一個(gè)悖論，國(guó)民黨南京政府無(wú)法破解這個(gè)悖論最終走向滅亡

憲政本身是工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一體，是中國(guó)近代中國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)重要主題，但它對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)是個(gè)舶來(lái)品。在西方，憲政的工具理性和價(jià)值理性表現(xiàn)出一種和諧統(tǒng)一的關(guān)系。在價(jià)值理性方面，它的原本意義就是關(guān)照人的自我價(jià)值和自我權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在工具理性方面，憲政就是用人們通過(guò)憲法約束政府權(quán)力，從而保障自我權(quán)利不受過(guò)度膨脹的國(guó)家權(quán)力的破壞。換言之，憲政也是人們保障自我權(quán)利的工具，所以憲政經(jīng)常和人權(quán)聯(lián)系在一起。但是當(dāng)憲政在近代被引入中國(guó)后，其工具理性和價(jià)值理性不再是和諧統(tǒng)一的關(guān)系。這是因?yàn)樵谖鞣皆臼莻€(gè)人用來(lái)對(duì)抗國(guó)家權(quán)力保障個(gè)人利益的憲政，在近代中國(guó)卻成為一種挽救民族危亡使國(guó)家走向富強(qiáng)的手段。這就表現(xiàn)為這樣一個(gè)悖論：憲政在價(jià)值理性應(yīng)該是人權(quán)的體現(xiàn)和保護(hù)，這其中體現(xiàn)的應(yīng)該是個(gè)人與國(guó)家的對(duì)抗關(guān)系；但在工具理性上憲政已經(jīng)成為國(guó)人拿來(lái)拯救中國(guó)的一種制度，這體現(xiàn)的是個(gè)人與國(guó)家的統(tǒng)一關(guān)系。這反映在人們對(duì)政府職能的期望上就表現(xiàn)為這樣一個(gè)難題，政府既要高度整合全國(guó)力量，提升中國(guó)實(shí)力；又要充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重個(gè)人主權(quán)。而這就給南京國(guó)民政府提出了一個(gè)悖論：“不擴(kuò)大公共參與，將削弱其合法性基礎(chǔ)：擴(kuò)大公共參與，推進(jìn)地方自治，又與其面臨的提高中央政府政治整合能力、加強(qiáng)對(duì)地方的嚴(yán)峻使命背道而馳。”因此，最終南京國(guó)民政府雖然犧牲了民主憲政建立起獨(dú)裁統(tǒng)治，卻沒(méi)有最終提升中國(guó)實(shí)力，最后以失敗而告終。

3，憲政的最終價(jià)值和功能是追求一種平衡，即代表強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家權(quán)力與代表弱勢(shì)的社會(huì)權(quán)利之間的一種妥協(xié)和平衡

南京國(guó)民政府在民眾推動(dòng)下不斷由專制走向民主的過(guò)程，本身就體現(xiàn)了憲政作為國(guó)家和社會(huì)之間平衡杠桿的作用。從憲政的本質(zhì)功能上來(lái)看，它實(shí)際上是調(diào)節(jié)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種平衡杠桿。憲政的產(chǎn)生本身就是國(guó)家與社會(huì)之間張力發(fā)展的必然結(jié)果，而憲政的產(chǎn)生又進(jìn)一步緩解了國(guó)家與社會(huì)之間的緊張關(guān)系，逐漸使國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系達(dá)到一種平衡。從奴隸社會(huì)到封建社會(huì)，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中，社會(huì)始終處于嚴(yán)重弱勢(shì)地位，個(gè)人沒(méi)有任何能夠限制和對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的依賴。直到資本主義社會(huì)，近代憲法的產(chǎn)生將個(gè)人權(quán)利與國(guó)家權(quán)力做了明確的區(qū)分，才使得國(guó)家與社會(huì)之間的張力接近于平衡。這時(shí)憲法開(kāi)始成為民眾與國(guó)家權(quán)力進(jìn)行對(duì)抗的工具。在南京國(guó)民政府統(tǒng)治過(guò)程中，民眾不斷向政府施加壓力，從倡導(dǎo)《訓(xùn)政約法》到鼓動(dòng)《五五憲草》直到《中華民國(guó)憲法》的制定，這個(gè)憲法制定和憲政發(fā)展的過(guò)程本身，就反映了代表弱勢(shì)的社會(huì)權(quán)利在與代表強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家權(quán)力進(jìn)行斗爭(zhēng)中取得了重大勝利。這表明社會(huì)和個(gè)人的權(quán)利已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)憲政這個(gè)杠桿越來(lái)越取得與國(guó)家權(quán)力接近于平衡的地位。

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責(zé)任編輯 梅瑞祥