中國行政體制改革模式探析

摘要：20世紀70年代以來，世界范圍的改革潮流對傳統行政體制形成沖擊，中國隨著改革開放的不斷發展，加強政府自身建設，建立一個符合時代要求的公正透明、廉潔高效的行政體制也日益被關注。本文系統回顧了當代中國行政體制改革歷史，以此為基礎初步構建了觀察改革的基本模式，分析了這種改革模式的特點和所存在的路徑依賴、動力不足和缺乏制度規范三大缺陷，并對繼續推進改革提出了設想。

關鍵詞：行政體制；模式；路徑依賴

中圖分類號：D63 文獻標識碼： A

文章編號：1004－0544(2011)11－0078－04

行政是國家行政機構管理社會公共事務的有效活動。特定時期的社會、經濟、政治等因素會對行政體制產生影響，促其不斷調整、完善。20世紀70年代以來，世界范圍的改革潮流從政府職能、文官制度、財政預算等各方面對傳統行政體制形成沖擊。與此同時，中國隨著改革開放的不斷發展，加強政府自身建設，建立一個符合時代要求的公正透明、廉潔高效的行政體制也日益被關注。在此背景下，梳理中國行政體制改革的歷史，總結改革的模式和經驗，提出系統的建議尤具有現實意義。

一、全能主義模式及其超越

1949年新中國建立之后的政治模式被稱作全能主義政治模式。它受戰爭年代根據地政權體制和斯大林時期蘇聯的影響，通過政黨領導政府、政府控制組織、組織管理個人的方式，實現了國家對市場和社會的全面管制。這種模式在當時特定的歷史條件下有一定的合理性：作為一個規模大、資源不豐富且又分散的社會，由政府直接對社會資源進行動員和配置，既有利于社會秩序的穩定，又能確保將有限的資源集中到現代化建設的關鍵環節。當然，這種行政體制弊端也不少，集中體現為地方自主性較弱；行政領域黨政不分；政府過度膨脹等方面。克服這些弊端形成了改革的直接動因。至今為止，行政體制改革經歷三大階段。

1，調整階段

1953年的“過渡時期總路線”計劃用15年甚至更長時間完成社會主義改造任務。但三年不到。以公有制為國民經濟的唯一基礎的目標提前實現，在此基礎上，蘇聯式的集中計劃經濟體制全面建立。由此帶來的龐大的計劃制定、執行、監督等任務使政府的社會、經濟管理的功能不斷拓展，政府規模隨之擴張。以政務院(1956年后改名為國務院)為例，1949年下屬部門35個，1956年后增加到81個，7年內翻了一倍多，它既要指導地方政府的相應機構，又要直接管理各種企事業單位，形成權力向上的“條條”模式。此模式下，地方積極性受到極大的影響。為此，1956年毛澤東在《論十大關系》中指出“要擴大一點地方的權力”，“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好”。于是，1958年的行政體制改革的重心轉向中央向地方放權讓利，將中央的“條條”管理改為以地方的“塊塊”管理；通過撤銷、合并，國務院機構減少到60個。然而，權力下放的副作用開始顯現：地方政府各自為政，特別是在“大躍進”等“左”的思潮干擾下，地方政府不顧經濟運行的客觀規律，重復建設，浪費資源，使經濟陷入嚴重困難。面對嚴峻局面，中央不得不重新強調集權，1960年在“調整、鞏固、充實、提高”八字方針的指導下收回了下放的權力。與此相應，中央機構再次膨脹，1965年，國務院機構增至79個，回到1956年的規模。

2，轉型階段

1978年之后，改革開放的顯著成果強化了改革自身的合法性。經濟體制改革對舊的行政體制帶來巨大沖擊，再次拉開行政體制改革的帷幕。1982年行政體制改革的重點是解決領導體制問題，目的是實現干部隊伍的“四化”。這次改革廢除了干部終身制，給領導隊伍注入新鮮血液。1987年，黨的十三大決定，在深化經濟體制改革的同時，進行政治體制改革，而行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分，“轉變政府職能”第一次被確定為改革目標，成為解決計劃經濟傳統與市場化之間矛盾的突破口。1993年的改革繼續以職能轉變為核心，對政府職能重新界定，提出按照“政企分開”和“精簡、統一、效能”原則綜合管理。

3，創新階段

如果說轉型階段的行政體制改革是經濟體制改革的折射，那隨著社會主義市場經濟的確立發展，行政體制改革進入新時期。1998年行政改革的重點在于優化政府職能結構。2001年，中國加入WTO后，市場制度的普遍性特征日益影響政府行政模式，客觀上要求轉變政府與社會、市場和企業的關系，規范政府管理方式，提高政府治理水平。舊的管理體制中的一些弊端，如腐敗問題，公共服務收費問題引發了對民生問題的普遍關注，所以2003年行政體制改革在“以人為本，執政為民”新理念的指導下，強調機構改革的重點是“提高政府治理能力，提高人民群眾滿意度”。在此基礎上，2007年的十七大報告首次提出“建設服務型政府”的觀點，為將來的改革指明方向。2008年十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，描繪了新一輪改革藍圖：此輪改革的總體目標是到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。在堅持以人為本、執政為民，維護人民群眾的根本利益的宗旨下，按照精簡、統一、效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置。

從以上歷史可見，我國的行政體制改革貫穿于國家制度建設的全過程。如何深入理解行政改革?今后的改革中有哪些經驗要弘揚、哪些不足要克服?有必要建立一個基本模式，從抽象層面總體把握，從中發掘一些有意義的東西。

二、行政改革模式的分析框架

模式也被稱作模型。在社會科學研究中，將現實世界中的研究對象經序列化、抽象化，形成特定的結構，就是模型。依靠模型進行思維是人類思維的典型特征，使錯綜復雜、變化無常的現實世界便于把握。中國行政體制改革的模式有三個維度構成，分別是行政體制改革的目標、行政體制改革的路徑和行政體制改革的動力。

1.行政體制改革的路徑：漸進式

中國行政體制改革沿著一條漸進式路徑進行，這在轉型和創新階段尤為突出。馬克思主義認為經濟基礎決定上層建筑，上層建筑服務于經濟基礎。作為經濟體制和政治體制的結合部，行政體制改革既受到政治體制模式、政治力量格局和政治文化等因素的影響，依賴于政治支持，同時又與經濟體制改革緊密相聯。特別是1978年以后，每次行政體制改革都是因經濟體制改革而引發，經濟體制改革中的每一次認識上的深化都會成為新一輪行政體制改革的起點。中國經濟體制改革的漸進式的增量改革戰略特征必然會折射于行政體制改革中，凝結成行政體制改革的基本路徑。

采取漸進式的改革有一些深層原因：首先，和經濟體制改革一樣，行政體制改革帶有探索性，在相當長時間內缺乏建立一個全面性方案的知識和能力，存在巨大的能力－困難缺口，只有通過摸索、試錯、糾正才能找到一條解決問題的正確途徑。其次，改革意味著利益的重新分配，行政體制改革涉及大量人員、機構的利益變動，匯聚了眾多爭議性問題。同時，它作為政治體制改革和經濟體制改革的結合面，具有一定的敏感性。若采取激進的巨變方式，必會遇到極大阻力。只有通過漸進性手段，積小變為大變，才能消解阻力，層層推進。第三，按照漸進決策理論，由于社會、經濟和政治領域存在較大的不確定性，人們無法對未來有絕對的把握，無法完全擺脫風險。對于改革來說，變化的步子越大，風險也越大，越是嚴重的錯誤就越難完全糾正。如果步子邁得小一些，即使失誤，也易糾正。因此，文革后的行政改革，一般以五到六年為一個周期，通過經濟體制改革推動行政體制改革，從制度外圍人手，逐步深入到制度創新和政府職能調整等核心問題，邊實踐，邊探索，邊總結，摸著石頭過河。

2，行政體制改革的目標：超越式

中國行政體制改革的目標呈不斷超越態勢。行政生態學認為，行政環境決定行政體制，行政體制從屬于行政環境。行政改革的推進是行政系統與環境互動的結果。當行政系統與環境保持平衡狀態，行政系統能充分吸收環境的要求，有效做出反應，對環境產生影響。當環境發生變化，舊的平衡被打破，會促使行政系統改變狀態，更好的與環境保持新的平衡。(如圖2)。

從這個角度觀察，不同的行政環境必然對行政系統提出不同的要求，經政治系統和行政系統的統籌規劃，再具體化為行政系統的目標(如表1)。

計劃經濟時期，在中央高度集權的行政環境下，行政體制改革的目標主要是精簡機構、理順關系。改革開放后，從計劃經濟向市場經濟轉型的整體環境使改革目標定位為轉變職能。當社會主義市場經濟建立、發展后，改革的目標又在原來基礎上轉變為“提高政府治理能力”。這些目標前后相繼，內涵不斷深化，前目標被后目標超越，后目標又包含著前目標的實質內容，構成一條從統治型政府向服務型政府發展的主線。

3，行政體制改革的動力：政府主導型

行政體制改革的動力指推動行政發展的力量。這種力量源于對改變行政系統現狀的需求。行政環境對行政系統的壓力是改革的外部動力，新的技術方法的推動、政府內部的推動、行政人員的利益需求等構成改革的內部動力。中國的每一次行政體制改革都是政府主張、政府設計、政府推動，自上而下來實現。這一定程度上與中國共產黨習慣使用政治動員的動力機制有關。無論是長期的革命實踐，還是建國后的社會主義改造、現代化建設，黨和政府都將自上而下的政治動員作為一種重要的社會發展手段。這必然會在政府行為的方方面面體現，在改革上也不例外。

漸進式的發展路徑、不斷超越的目標、政府主導型的動力機制構成了改革的基本模式，勾勒出改革的大體面貌。在此模式下，我國行政體制改革成績斐然，但也有一些缺憾，存在一些阻礙因素。

首先，是路徑依賴問題。道格拉斯，諾斯認為路徑依賴類似于物理學中的慣性，制度變遷一旦進入某一路徑，它的既定方向就會在以后的發展中自我強化，沿著既定的路徑，制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化；也可能沿著原來錯誤的路徑繼續下滑，最終被閉鎖在一種惡性循環的無效率狀態。中國行政體制改革漸進性路徑的弊端體現為：它往往窮于應付具體的細節問題，缺乏全局性的理論和長遠的價值理念的支持，只見樹木不見森林，因而在實踐中瞻前顧后、搖擺不定。形象地說“我們選擇了不爭論、摸著石頭過河，但這種過河只是解決問題，并不意味著已經知道究竟在哪一點上岸，也不知道河的那邊是什么樣的體制”。在此情況下，如果選擇的錯誤不斷積累，會使改革在不知不覺中陷入惡性的路經閉鎖之中。

其次，動力悖論問題。行政改革的主要動力是政府主導、自上而下的推動。這構成了一個明顯的悖論：政府既是改革的設計者、實施者，又是被改革的對象。改革顯化的公共目標取向與改革執行者隱化的自身利益取向之間構成矛盾。精簡機構、職能轉變、建立服務型政府的改革目標會不斷削弱某些行政部門和政府人員的既得利益，不難理解，作為改革執行者的某些部門或人員為了維護這些利益會成為改革強大的阻力：他們或采取“上有對策，下有對策”的方法，或通過“層層截留”、“故意曲解規則”、等手段使改革的效果大打折扣，最終扭曲改革。

第三，缺乏制度規范。中國行政體制改革的目標呈不斷超越的態勢，不過，在不斷超越的目標背后，往往缺乏支持這些目標實現的相應的制度規范。西方國家在行政改革中非常重視法律對改革進程的約束和推動作用：美國1978年的行政改革以《文官制度頒布法》為起點；與克林頓時期行政改革相配套的是《政府績效與結果法》、《政府管理改革法》；澳大利亞1984年行政改革的配套法案有《公共部門改革法案》、《審計法案》等；德國為了行政改革于1995年、1996年和1998年分別通過《公共服務改革法案》、《聯邦公務員法修正案》、《預算法修正案》；日本國在1998年通過《中央省廳等改革基本法》之后又相繼通過一系列部門法，在充分立法的基礎上，2001年1月才開始新一輪行政改革。通過這些配套性立法既可以保證改革在法理上的正當性和權威性，又可以將改革目標的實現、評估置于制度的監督、控制之下，使整個改革進程理性化、有序化。

三、未來發展：可持續的全面創新

行政體制改革涉及面極廣。在既定的政治、經濟條件下，取決于推動因素和阻礙因素之間的博弈，當動力大于阻力時，改革才有可能繼續推進。因此，行政體制改革的關鍵是不斷給行政體系注入新的活力以抵消那些惰性因素，并逐漸以新的行政結構取代舊的結構。從這個意義上說，行政改革的核心就是創新，我個人認為它必須體現在三個層面。

1，觀念層面

行政體制改革的漸進性路徑的缺陷是缺乏全局性的理論和長遠的價值理念的支持，所以，提供這種理論和理念是觀念層面創新的重要使命。

首先，構建理論范式，將現代官僚制度與新公共管理理念相融合。在公共行政領域，西方國家以工業化進程為基軸依次出現過三種行政范式，分別是政治領袖范式、官僚制范式和企業家政府范式(見表2)。

與之對照，可發現當代中國處于傳統農業社會向現代化工業社會轉型階段。此階段最重要的任務是建立真正以等級制、規則化、高效率為特征的現代理性官僚制度。同時為了揚棄現代理性官僚制中組織僵化、理性主義極端化等缺陷，需引入西方新公共管理理論，以企業家政府范式加以補充。

其次，更新行政理念，以行政文化變遷帶動改革。行政文化是行政體系中的成員在一定的社會文化背景下所形成的對行政活動的態度、情感、價值觀和信仰，它影響著行政改革的效果。既有行政體制下的行政文化與改革方向的契合度至關重要，其反差越小，改革的難度就越小，反之，阻力則越大。在我國行政系統中，過去長期積淀的行政文化的消極方面，如官本位意識、官僚主義、人情行政從文化心理上制約著公務員的行為選擇，阻礙著改革的深入發展。所以必須把行政文化建設納入行政改革的總體戰略中，真正按照科學發展觀指導改革，構建以有限政府、責任政府和服務型政府為基石的新的行政文化，發揮目標導向作用和對成員的激勵作用，推動行政系統健康的發展。

2，動力層面

我國行政體制改革來自政府的推動，存在動力不足問題。因此，一方面，繼續需要政治上的權威性推動。特別是要成立行政改革專職機構，以政治權威消除改革阻力，落實改革的任務，保持改革的持續性。同時，該機構也應擁有對改革的垂直領導權和監控權。因為我國行政改革的普遍問題是越到基層就越難執行，甚至出現改革中的“地方保護主義”。究其根源是改革的權威滲透不到基層。只有由專職機構直接監控各級地方政府的改革進程、評估改革成效，才能確保改革順利進行。另一方面，要將體制內的改革動力與體制外的改革動力有機結合。體制外動力來源于擴大公民有序的政治參與。行政體制改革作為一個公共政策與所有公民的切身利益都緊密相連，因此在加強體制內改革的同時，須引入體制外的改革動力。激發公民參與的積極性，完善政治參與機制，拓展政治表達途徑，最終構建以政府、公民、團體為共同主體的開放性改革動力機制。

3，制度層面

我國的行政體制改革雖有不斷超越的目標，但缺乏支持這些目標實現的制度規范。制度層面的創新集中在兩點。

首先，要重視配套立法，努力構建改革的法律控制機制。如同“依法行政”一樣，也需“依法改革”：通過制定行政改革方面的專項立法，如《行政改革法》、《公共服務促進法》等，確定改革領導機關、監督組織的權限、職責，并將改革總體目標、步驟等置于法律框架中，做到改革的有法可依，以法律手段引導和控制改革進程，確保改革目標的實現。同時，也可借助法律所擁有的強制力和權威性推動改革，破除阻力。

其次，使權力配置分散化，進行分權改革。未來的中國行政體制改革仍將不斷探索權力配置問題，使權力由相對集中轉向相對分散。這種分權體現為：水平方向，行政三分，將行政權中的決策權、執行權、監督權分開，既互相合作又互相制約，形成良性聯動。垂直方向，權力由中央向地方分權。明確各級政府的事權范圍，將分工科學化、具體化。

四、小結

以上我們從歷史、模式和未來發展等幾個角度對當代中國行政體制改革進行了系統的分析。行政體制改革是社會轉型中重要的一環，由于歷史和現實的種種原因，其道路漫長，但隨著觀念層面、動力層面和制度層面的不斷創新，改革必將從單純的政府職能轉變、機構和人員的精簡等表層問題深入到在政治文明的框架中逐步解決公共管理的結構性、本質性問題。我相信，通過改革可以全面提升中國政府的公共治理水平，真正構建一個全面、均衡、協調、可持續的和諧社會。

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