改革開放以來長三角區域政府職能評析

摘要：從改革以來長三角區域內地方政府推動經濟發展的實踐出發，深入評析了長三角區域內“蘇南模式”、“溫州模式”的形成與演變以及上海經濟發展進程中的政府作用特色和存在的問題，試圖為促進長三角區域內各地方政府更好地實現與市場的良性互動并推動區域內經濟社會的科學發展提供有益的理論和政策啟示。

關鍵詞：長三角；政府職能；政府與市場

中圖分類號：D625(25) 文獻標識碼： A 文章編號：1004－0544(2011)11－0082－03

一、引言

改革開放三十多年來，長三角的經濟發展之所以能取得巨大成就，成為全國市場化和工業化的主要推動力量之一，固然有體制、區域及市場基礎等方面的原因，但也與長三角各區域的政府能夠順應經濟體制改革進程不斷調整與改善政府職能息息相關。從上世紀80年代我國實行以市場化為取向的經濟體制改革以來，長三角的蘇南地區、溫州地區以及后來的上海在市場經濟大潮中異軍突起，經濟持續增長，成為中國經濟發展最快和最富活力的地區之一。從經濟發展的模式來看，長三角區域內有三個各具特色的成功區域經濟發展模式，一是江蘇的“蘇南模式”，其本質特征是鄉鎮企業的發展，二是浙江的“溫州模式”，其本質特征是市場化和民營化，三是上海在20世紀90年代后的開發與開放所引致的經濟騰飛，其本質是經濟的國際化和要素市場的高度發展。上述三個區域經濟發展的實踐歷程表明，在長三角工業化、市場化的進程當中，地方政府一直是地方經濟發展的重要參與者和積極的推動力量，當前長三角經濟發展過程中存在的問題，也與區域內各地方政府的職能履行的滯后與不適度存在著很大的關系，未來長三角經濟的健康持續發展仍然取決于區域內地方政府順應內外經濟競爭環境的變化，實現自身職能的進一步轉變和創新。

二、蘇南模式中的政府職能與經濟發展

如果將蘇南政府與“蘇南模式”置于我國市場化與工業化的發展歷程中去考察，我們認為，“蘇南模式”的特色不僅僅是鄉鎮企業的發展，更加不可忽視的是地方政府對經濟發展的主導與控制，即便在“新蘇南模式”逐漸成型的今天，蘇南地方政府對經濟發展的控制力仍然很強。一方面，地方政府對經濟發展的主導與控制確實帶來了蘇南經濟的振興，蘇南的市場化和鄉鎮企業的大規模興起及發展得益于當時蘇南政府在計劃經濟體制邊界內的引導和推動，因為在改革初期，“蘇南基層政權(鄉鎮和村)，更多的是作為鄉鎮企業的總代表而行事的，已經與通常意義上的政府組織相去甚遠”。事實上，在當時的體制背景和買方市場狀態下，由地方政府(主要是村級組織與鄉鎮政府)牽頭發展工業化是有其“合理性”的，這個“合理性”不僅表現在以集體經濟為主的鄉鎮企業的發展是體制約束條件下的選擇，還因為地方政府的作用適應了社區農民與政府自身的目標訴求，即地方政府為了增加財政收入，社區農民為了增加收入，提高生活水平。“蘇南模式”的經驗也表明，從計劃經濟向市場經濟的轉軌離不開政府對經濟生活的領導與參與。

另一方面，我們也應清醒地看到，在我國市場化取向的改革進程中，從“蘇南模式”誕生的那一天起，其發展歷程就不可避免地產生了“政府控制與市場化的博弈”歷程，表現為隨著市場化的推進，由于政府控制和參與經濟生活所引致的一些體制弊端制約著地區經濟競爭力的提升和現代市場經濟的形成，市場化的推進要求政府職能的轉變與更新。“蘇南模式”在20世紀90年代的轉型，其實質就是要求蘇南各地方政府對自身在經濟發展中的職能進行轉變和規范，目標是適應市場化的進一步發展。如當蘇南鄉鎮企業自身存在的一些“弊端”如產權模糊、政企不分、企業經營效率低下等問題暴露出來時，蘇南地區的各級地方政府推動實施了以明晰企業產權為核心內容的企業改制，從而保證了“蘇南模式”的創新與進一步發展。當然，從當前蘇南的經濟發展現實來看，蘇南各級地方政府在促進經濟持續發展方面還有一些需要改進的領域，主要表現四個方面的問題：一是在蘇南地區，一些重要的本應由市場來配置的生產要素如土地、貸款、能源等仍然操控在政府的手中，在追求政績的沖動下，這些生產要素有時會按照政府的偏好而不是市場的需求去配置，從一定程度上影響了資源的配置效率。樊綱和張泓俊通過實證研究長三角與珠三角的體制改革后，得出了這樣的結論：“經濟體制改革越徹底，市場化指數越高，對經濟的發展越有利，人均GDP也越高”。實際上，這個結論映射出了蘇南在經濟體制改革方面的現狀。二是蘇南的一些地方政府在優化區域創新環境方面所提供的制度與文化建設不足，區域創新水平的提高固然需要良好的交通、通訊和環境等硬件方面的基礎設施建設，但是區域創新水平尤其是企業創新能力的提高更需要政府制定配套的政策、規章并營造良好的創新氛圍，如在支持風險投資的適度發展、合理建構中小企業貸款擔保體系、加強知識產權的保護等方面，蘇南各級地方政府還有很大的努力空間。三是蘇南各級地方政府在推進區域間的協調和一體化發展的問題上行動遲緩，在產業結構、城市發展、市場培育方面的錯位與互補意識不強，在各行政區內存在著“保護落后、限制競爭、地區分割、重復投資等市場分割現象”。如“在經濟分工關系和產業定位上，蘇、錫、常、鎮、寧五座城市存在著嚴重的同構現象。五個城市產值在前10位的行業基本相同”。四是蘇南地方政府在促進經濟與社會協調發展方面的實踐努力落后于對地方經濟增長的重視。在蘇南地區，城鄉差距、貧富差距、環境污染、社會治安等方面的狀況與經濟的快速增長并不相稱，如由于工業化和城市化的迅猛發展，太湖流域的水質已經嚴重惡化，嚴重影響了本地和周邊城市的用水安全。因而，蘇南各地方政府必須以科學的眼光順應市場化的發展對自身的職能進行清理和規范，實現地方政府職能的轉型與創新，否則，以經濟的外向化、市場化和城鄉一體化，全面達到小康水平為內涵目標的“新蘇南模式”在新世紀再次展現出強大的區域競爭力將會顯得困難重重。很多學者的研究已經表現出了這樣的憂慮，如夏永祥認為，“經濟發展到今天，‘蘇南模式’中的‘強政府、弱市場’格局仍未得到改變，而是改頭換面，以新的形式出現，如果不對這一格局進行改變，“蘇南模式”很難獲得新生”。朱文暉在分析長三角區域內的政府與競爭優勢的關系時指出，“包括蘇南模式在內的長三角各地方政府在構筑地區競爭優勢的過程中，政府替代還有很大的空間，不過，政府替代的績效問題應引起足夠的重視”。基于蘇南經濟發展的現實，蘇南地方政府職能的轉型與創新勢在必行。當然需要明確的一個認識問題是，政府職能的轉型與創新不是削弱或放棄蘇南地方政府在經濟發展中的作用，而是要提升政府管理經濟的效率。蘇南地方政府職能的轉型與創新應著重考慮以下兩個方面的問題：一是樹立正確的政績觀，將“以人為本、全面協調可持續發展”的科學發展觀作為政府職能轉型的重要指導思想，在實現地方經濟增長的同時，把實現人與自然、人與社會的協調發展納入組織、引導地方經濟發展的戰略目標之中，在保持經濟適度增長與節約資源、保護環境之間尋求一個適當的結合點。二是放手讓市場機制在經濟運行中充分發揮基礎性的調節作用，提出這個問題的依據主要是由于經濟發展到今天，蘇南的市場發育程度已經處于一個很高的水平，此時，政府應主動地按照市場化的要求收縮與調整經濟管理職能，政府應圍繞產業政策的選擇、市場法制的建設、市場渠道的疏通、良好商業與經營環境等方面改善與加強自身的經濟管理職能。

三、溫州模式中的政府職能與經濟發展

“溫州模式”的特色是私營經濟的發展，與“蘇南模式”一樣，“溫州模式”的形成和發展也是溫州地方政府發展地方經濟的一個成功創造。溫州地方政府在地方經濟發展中的作用可以形象地概括為“無為而治”，即放手讓私人力量與市場機制來推動地方經濟運行和發展，與“蘇南模式”中的“強政府”相反，“溫州模式”中的政府是一個“小政府”。李成亮和黃嘉年兩位學者將“溫州模式”中政府的作用歸結為“降低民營經濟風險的‘無為’和營造外部環境的‘有為’”兩個方面。溫州市政府不僅為溫州民營經濟在改革初期的發展提供了寬松的政治環境，而且還順應溫州民營經濟的發展需要努力改善民營經濟發展的軟硬件環境，在改革初期，溫州市政府先后出臺了許多突破當時政策或者在全國率先改革的法規和措施，如中國首個股份合作制企業的地方性法規。在20世紀80年代末，由于溫州商品的質量低劣問題而使溫州的形象和聲譽出現嚴重危機的時候，溫州市政府毫不手軟地加強工商管理職能，嚴厲打擊制造假冒偽劣產品的行為，全面整頓市場，并加強質量管理，使溫州民營經濟的發展走上了正軌，保證了溫州產品的市場開拓能力在全國范圍的穩健擴展。經濟發展的事實也證明，“溫州模式”的發展使人們充分感受到了私人力量與市場力量在創造財富方面的巨大能量。但是“溫州模式”中政府的“無為而治”也客觀形成了“藏富于民間”的現實狀況，“一定程度上削弱了政府的財政汲取能力，使得政府變成了‘弱政府’，政府在一系列重大基礎設施建設投資上踟躕不前”。學者王華兵指出，“溫州經濟在20世紀90年代中期以后速度放慢的主要原因之一就是諸如城市化、高等教育、地方政府的管理效率和服務質量等‘公共產品’在溫州都極其短缺和落后，因此導致了地方經濟發展環境的惡化”。問題還不止于此，由于以溫州市政府為代表的浙江各級政府在觀念和政策上重視和扶持私營經濟的發展，對外資的引入一度重視不夠，致使浙江經濟在融入國際產業分工，承接國際產業資本轉移方面滯后于江蘇的蘇南地區。還有一個值得深思的問題是，到目前為止，溫州的多數私營企業從事的仍然是低附加值的勞動密集型產業，企業制度還是以家族制為主，市場交易的非人格化程度還沒有達到現代市場經濟的要求，這不能不說是溫州地方政府促進區域產業升級和市場業態提升方面的服務功能欠缺。吳敬璉2004年考察浙江經濟后曾一針見血地指出，“促進浙江產業升級和提升浙江經濟形態的關鍵在于轉變各級政府的職能，建設適合于現代市場經濟的服務型政府”。由上面的分析，可以認為在“溫州模式”形成和發展的初期，政府在經濟發展中的“無為而治”適應了當時地方經濟發展的需要，它對于沖破計劃經濟體制的樊籬、激發私人力量創造財富的積極性起了相當大的動力作用。但遺憾的是溫州地方政府在處理政府與市場的關系上自覺和不自覺地“淡化”或放松了政府在經濟發展中的“應有”職能。

四、上海的政府職能與經濟發展

上海在20世紀90年代后的崛起主要歸功于中央政府的浦東開發開放戰略的實施，同時，上海深厚的市場經濟淵源和文化底蘊也是其經濟迅速成長的重要基礎。上海市各級政府在經濟發展中的作用則表現為對中央政策的積極呼應和有力的實踐創新。如為了呼應中央振興上海和浦東開發開放戰略的實施，上海市政府在城市功能的定位、產業選擇、市場化的推進、公共產品的提供等方面進行了科學的規劃與實踐，表現出了富有成效的管理效率，為上海的開發開放創造了良好的外部環境。這里僅以上海的城市功能定位和市場化的推進為例進行分析。在城市功能定位的把握上，上海市政府立意高遠，提出不僅要把上海建設成為長三角城市群的核心城市，還要建設成為國際性的大都市和國際貿易、金融、服務中心，這樣的城市功能定位使得上海經濟與社會發展的各個方面從20世紀90年代起就建立在了很高的平臺之上，因此，從上海的城市面貌、基礎設施、人才高地、司法體系、政府行政效率、服務業的發展等維度進行考察，上海的城市競爭力是全國其他很多經濟發達城市所無法比擬的。至于市場化的推進，上海市政府更是功不可沒。盡管上海是國有經濟比重比較高的地區，但是上海在相對平穩的環境中完成了國有企業的改制，市場化進程也穩步快速推進，這顯然是上海市政府“行政推動”結果。

當然，上海市政府區域經濟發展中所發揮的作用也并不是盡善盡美，也存在著一些有待克服的問題。主要表現為三個方面：一是經濟增長模式存在著可持續發展的危機，雖然上海的服務業和制造業比較發達，但近些年來，上海經濟在相當大的程度上依靠的是房地產和外資的支撐是有目共睹的，有人形象地將上海經濟增長模式比喻為“腳手架經濟”和“起吊機經濟”是不無道理的，由于城市的土地資源有限，一旦城市土地吃緊，經濟發展必然會受到影響；同時，受地價、勞動力成本居高不下的影響，“從2002年開始，不少外資已遷離上海，連索尼、英特爾、中芯國際、現代汽車等屬于上海支柱產業范疇的企業也都將近期的投資重點定位于上海之外的區域”。這無疑會制約上海經濟的可持續發展。上海經濟增長模式存在的問題反映了上海市政府在區域經濟發展戰略上存在著認識與實踐上的偏差。二是盡管上海經濟很發達，城市化率很高，城市規模、基礎設施建設在全國也屬上乘，但房價很高，普通百姓買房難、城市農民工的生活境遇與市民存在著相當大的差距，這說明上海市政府在促進經濟與社會協調發展這個問題的重視程度上落后于對于經濟增長的熱衷。三是面臨全國一些經濟發達地區和長三角內其他地區之間的發展競爭，上海市政府促進高級服務業的發展顯得信心不足，在產業發展方面沒能與長三角的其他城市形成合理的產業梯度，“2008年，從工業行業完成產值情況來看，排在前六位的主要是信息產品制造業、汽車制造業、石油化工及精細化工制造業、精品鋼材制造業、成套設備制造業等六個重點發展的工業行業，其中能夠代表服務業發展的電子信息產品制造業占全年行業總產值的25.2％、生物醫藥制造業占全年行業總產值的1.8％，兩者之和占全部工業產值只有27％。”

由此可見，要把上海建成未來中國的經濟門戶城市并較好地發揮其對長三角乃至全國其他地區的輻射與帶動作用還面臨著很多挑戰。為了鞏固上海在長三角和全國經濟發展中的中心地位并較好地發揮其經濟輻射與帶動作用，上海市各級政府需要注意的是進一步提升管理社會經濟的水平，力求在宏觀經濟指導能力與實現經濟與社會協調發展上有所作為。就宏觀經濟指導能力這方面來說，政府應著重在產業發展上繼續扮演重要角色，按照既定的目標堅定地促進以金融、商貿、研發、中介、廣告等行業主要內容的現代服務業在上海的發展，將一些目前盡管能創造產值的制造業諸如石化、機械等產業果斷地轉移到其他地區，以盡快推動上海經濟增長模式的根本轉變。為此，為區域產業發展提供符合國際競爭潮流的產業發展目標和相關產業信息理應成為政府的一項重要職能。努力實現經濟與社會的協調發展也是上海市政府所要加強的一個重要職能，中科院院士陸大道認為：“城市化不是盲目擴張城市邊緣，高樓林立并不必然等于城市化，城市化的真正涵義不是在于空間城市化而在于經濟城市化。”據此，追求經濟城市化、實現經濟與社會的協調發展應該成為政府一項重要的施政目標，諸如老百姓的住房問題、看病貴問題，使城市農民工真正地變成城市市民等民生問題應該引起政府的高度關注。

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責任編輯 文嶸