近十年國內非政府組織研究述評

摘要：非政府組織研究已成為政治學、社會學、民族學、法學等學科共同關注的熱門話題。國內學者近十年的研究成果形成了三大研究主題，即非政府組織與社會建構方式的轉型、非政府組織與政府的互動關系、非政府組織與公共治理范式的選擇，達成了兩大研究共識，即非政府組織是推進民主政治建設的重要力量、非政府組織是實現政府職能轉型的微觀社會基礎。

關鍵詞：非政府組織；社會轉型；政府職能；社會治理

中圖分類號：C912.21 文獻標識碼： A

文章編號：1004－0544(2011)11－0085－03

近十年，國內學術界對非政府組織的研究表現出極大的興趣與極高的熱情，推出了一批學術見解深邃、學術影響廣泛的研究成果。非政府組織研究已突破單一學科領域的局限，成為政治學、社會學、民族學、法學等學科共同關注的熱門話題。盡管學界同仁對非政府組織研究中的若干問題尚存爭論，但是，令人欣喜的是既有研究主題及研究共識的形成必將推進非政府組織研究的系統化、本土化。

一、研究背景

國內非政府組織研究的勃興緣于當代中國社會治理方式的變遷與社會治理理論的嬗變。

社會治理方式的變遷引發和促動了理論界對非政府組織的關注。改革開放以來，隨著市場經濟體制的逐步確立和社會主義民主政治的發展，民眾參與社會服務和管理的積極性不斷高漲，中國原有的社會結構面臨著社會治理方式變遷的巨大挑戰。市場經濟的發展不斷加速資源流動，不斷解體社會的整體性、同質性，使得中國社會的自治空間逐步擴大，由國家和政府主導的時代緩步進入由市場和社會主導的時代，社會權利已開始逐步回歸和轉移到社會領域本身。以公民為自治主體的社團組織、社會基層自治組織(包括村民委員會)等非政府組織改變了舊有的社會管理格局與模式，使人們徹底走出對國家、政府的依附心理。轉型期社會管理方式的變革無疑為非政府組織的興起提供了社會生態背景。截至2010年底，全國共有基金會1697個，社會組織41.6萬個，與改革開放初期相比有了飛躍性的增長。非政府組織的空前發展吸引了不同研究領域眾多學者的關注，非政府組織研究已經取得了豐碩成果。

社會治理理論的嬗變打開和拓展了非政府組織研究的理論空間。毫無疑問，非政府組織的理論研究依然歸屬于社會治理的理論范疇，必須借助社會治理的話語體系。早在20世紀90年代，俞可平、徐勇、鄧正來、景躍進、馬長山等中國學者就提出了適應中國社會轉型的本土化社會治理理論。“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。從對象來看，治理具有廣泛適用性，包括國家、公共組織、私人機構及社會個人等各種活動主體之間的關系。進入20世紀90年代之后，社會治理理論的視角發生了很大的改觀，研究者“開始關注諸如非政府組織和非營利部門的作用及其與國家和市場的關系等更加一般的理論問題，雙方開始找到理論的切合點。”社會治理理論為非政府組織研究提供了理論基礎和分析架構，而非政府組織研究則契合了社會治理理論的研究主旨和根本精神。

二、研究主題

綜觀十年來國內學術界非政府組織的研究成果，我們不難發現：無論是非政府組織興起的社會背景的考量，還是非政府組織承擔的角色功能的分析，無論是非政府組織與國家、政府關系的理論闡釋，還是非政府組織可持續發展的路徑探尋，諸多學理追問與實證研究都是圍繞如下三大主題深入展開的。

一是非政府組織與社會建構方式的轉型。林尚立博士認為，非政府組織的興起深刻改變了中國社會的建構方式，“使中國原有的組織化社會的社會建構體系面臨社會組織化的社會建構體系的挑戰”。組織化社會與社會組織化，是不同類型的兩種社會建構方式，前者是依靠政治力量支持的組織體系來建構社會，發生于1949年后的中國；后者是依靠經濟力量支持的市場要素(如自由的資本、獨立的個體、多元的網絡等)來建構社會，發生于20世紀90年代的中國。“中國的市場化改革為非政府組織的生存與發展留下了廣闊空間，”政治控制的松動和市場化帶來的所有制結構的多樣化，產生了政府控制之外的資源，使得非政府組織有可能不完全依賴于政府而獨立生存與發展。同時，市場化帶來的利益主體的多元化、人們需求的多樣性、社會中間層的形成以及國際交流合作的增加，也成為非政府組織發展與社會建構方式轉型的外在動因。

從一定意義上講，非政府組織的成長又是推進社會建構方式轉型的內生動力。現代化是社會建構方式轉型的價值追求及終極目標，然而，現代化的過程“是一種現代性不斷排擠傳統性的過程。在這個過程中會出現大量的不穩定現象，嚴重的如戰爭，暴力沖突，輕微的如不服從法律。不穩定的潛臺詞是對權力和秩序的缺乏認同、信任和忠誠。大量涌現的非政府組織以滿足人們的多元化需求及精神慰藉避免了社會動亂的發生，因為非政府組織可以為公民提供政治體系之外的參與國家與社會管理的渠道，承接由政府剝離、轉移出來的那部分公共事務管理；同時，社會公民從管理實踐中學習和訓練了自治、守法等民主素質。

二是非政府組織與政府的互動關系。在中國現實的政治境遇下，非政府組織與政府組織之間存在著沖突與合作的雙向互動關系。一方面，由于政府在社會領域的部分退出與非政府組織在社會領域的迅速崛起，兩者在價值目標的追求及公共資源的占有方面或多或少地存在著局部性沖突。政府組織在中國的政治體系與權力結構中，始終處于中心地位，發揮主導作用，以政治權威表達對國家利益的維護，以公共賦稅支持和實現公共管理；與政府組織不同，非政府組織的政治合法性來源于行政許可與民主自治，是社會治理結構轉型中制度選擇的產物，以民眾的利益訴求表達對民主進程的關切，以公眾的捐獻或財政補貼分享或爭奪公共管理的有限領域。另一方面，中國共產黨適時提出的科學發展的執政理念與構建和諧社會的執政目標，為非政府組織的發展創設了良好的制度環境，也為構建非政府組織與政府組織的合作伙伴關系提供了理論基礎。一些學者認為，在中國政治空間轉換的進程中，現代化目標可以調動和整合包括非政府組織在內的各種社會資源，以幫助政府解決它所關心的社會問題，非政府組織可以利用國家權威及其符號合法化自己，主動把自己納入國家行政體系，充分利用私人關系等非制度性手段，積極主動和政府溝通，取得政府的信任，建立與政府的良性互動關系，扮演與政府合作者的角色。

毫無疑問，非政府組織與政府組織的互動關系直接影響社會治理價值目標的有效實現。重構非政府組織與政府組織的互動關系必須建立有別于西方制度變遷理論的分析框架，破除非政府組織與政府組織互動關系中的一些模糊概念，明確非政府組織的權能及行為邊界，給予非政府組織成長適度寬容的輿論氛圍、更加理性的制度考量。

三是非政府組織與公共治理范式的選擇。非政府組織的發展是推進社會民主管理與建立公共政府的重要前提。在當代中國社會結構轉型的進程中，“具有現代特征的國家與社會并列的二元架構已經開始逐步形成，在這樣的架構中既有私人領域中的利益和自由的主張與訴求，也有公共領域中的關懷和秩序的期望與認同。”兩大領域管理范圍與管理權能的差異使公共治理范式的選擇成為必然。

在市場經濟條件下，經濟制度的變遷是公共治理范式創新的動力。市場“完全理性”的缺乏使政府在制定規則與提供服務這兩個方面常常陷入“錯位”、“越位”、“缺位”等尷尬境地。如果政府不能實現對公共利益的維護及公共精神的追求，那么人們會質疑政府的發展目標。在民主秩序框架下成長起來的非政府組織正好契合了政府的公民本位、社會本位的理念，為公共治理范式的選擇提供了實踐依據。

三、研究共識

因學科視角及研究方法的差異，學界同仁關于非政府組織的某些具體問題的研究觀點尚存分歧。但是，他們對非政府組織角色功能的研究已經形成共識。

首先，非政府組織是推進民主政治建設的重要力量。社會動員和社會參與是民主政治的基本要素，也是民主政治建設的重要內容。在一個社會結構分化的現代社會，傳統的政治參與和社會整合方式顯然無法適應專業化、團體化社會表達和社會參與的需要，也無法滿足多元化社會的民主政治訴求。市場經濟體系的構建過程也是一個利益關系不斷調整的過程，它在給公民帶來普遍利益的同時，也造成公民之間的利益差距；在滿足公民利益愿望的同時，又激發公民更大的利益期望和利益追求。因此，“公民在爭取自己利益的過程中，必然要了解和參與與自己利益關系密切的政策、法律的制定和實施。”公民參與公共決策和公共管理的深度及廣度，直接影響政府決策的透明度及公信力，在這一方面，非政府組織可以發揮十分重要且不可替代的作用。

19世紀法國自由主義政治思想家托克維爾通過對美國式民主的考察，得出了這樣的結論：以社會力量制約公共權力是現代民主的最佳選擇。托克維爾發現，美國存在著無數為了各種目的而組織起來的自愿性社團，在這些社團中，美國人有了自治的經驗并養成了自治的習慣；這些社團形成強大而有序的社會力量，對國家權力起到了制約和平衡作用，使美國的民主制度得以實現。近十年來，國內學者一致認為，中國社會轉型的目標是構建一個自主的能夠自我建設與自我協調并能夠有效監督和影響公共政策的健全社會，而非政府組織的出現使這一目標的實現得以成為可能。社會自治開辟了以社會力量制約公共權力的新路徑，它主張社會權力向社會自身的回歸，通過公民參與基層自治(包括村民自治)逐步建立多元化的新型公共管理架構，實現政府、市場與非政府組織三者相互信任、相互合作、相互制衡的理想社會境況。非政府組織的存在與發展代表了社會自治的發展方向，它可以在社會管理中培育公民的主體意識，滿足公民的各種合理訴求，消解各種社會矛盾，維護轉型期的社會穩定。

其次，非政府組織是實現政府職能轉型的微觀社會基礎。在現代政治學及經濟學研究中，政府職能體系可分為政治職能與公共管理職能兩大部分，而公共管理職能又分為經濟管理、文化管理、社會管理等三類職能。當國家對社會經濟生活實行全方位干預時，政府的公共管理職能顯得更加突出和重要，日益成為社會正常運行必不可少的條件。與此同時，政府職能轉變的呼聲也日漸高漲，人們需要政府提供更多更優質的公共服務。從政府職能演變的過程來看，政府職能轉型的實質就是政府管理方式的轉變，就是要構建公共服務型政府。

不可否認，政府職能轉型及管理范式創新需要非政府組織的參與與合作。歷史上，政府曾經被視為公共事務管理的唯一負責人。現如今，當政府管理手段的變革成為社會的共同期盼時，非政府組織可以在多元治理結構中發揮重要作用，扮演與政府組織在公共管理中“合伙人”的角色。市場經濟體制的建立促動了政府職能的調整和分化，政府在管理和服務兩個領域都需要借力于社會力量的參與，需要激發更多非政府組織介入公共事務治理的熱情，在這一過程中，非政府組織可以有效吸納相關民眾的利益要求，并向政府輸送這些利益要求，減少政府的管理和服務成本。“如果人類準備保持文明化或準備變得文明化，那么聯合的藝術必須同增進地位平等以相同的比率增長和改進。”政府有選擇地退卻，非政府組織有選擇地進入，二者只有相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約性、制度性的聯合，建立良性、友好的伙伴關系，才能實現對現代社會的有效治理。

非政府組織作用的充分發揮可以有效促進政府職能的轉變。當大量的非政府組織承載了一部分“全能政府”的職能時，政府就可以從紛繁復雜、直接的社會管理和服務事務中解脫出來，專注于社會的宏觀規劃、間接管理和服務。唯有如此，政府職能轉型才會落到實處，真正的“小政府”、“大社會”得以建立。非政府組織的發展和成熟可以推進政企分開、政社分開和政事分開，有利于政府職能轉變，有利于建立“以政府主導，非政府組織參與其中”的新型公共事務管理模式，促進經濟與社會的協調發展。

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責任編輯 文嶸