強化《礦產資源法》的執行力:《礦產資源法》修改的重中之重

摘要：修改《礦法》需要充分的理由。“有法不依”、《礦法》執行力不強是現行《礦法》實效不彰的主要表現形式。造成這一現象的原因有很多。其中，主要原因就是現行礦業監管模式的失靈與公眾監督的缺位。《礦法》修改的重心應是強化《礦法》的執行力。可以采取整合原有規范、革新監管模式、強化民眾監督和培養公務員的公共精神等有效制度，增強《礦法》的執行力度，實現《礦法》的良法之治。

關鍵詞：執行力；監管模式；民主監督；公共精神

中圖分類號：D922.62 文獻標識碼： A

文章編號：1004－0544(2011)11－0108－04

一、“有法不依”是我國《礦法》執行力差、實效不彰的主要表現形式

我國礦業發展迅速，出現了一片繁榮景象。在這種繁榮的背后，我們也看到了各種“礦業亂象”。在《國務院關于礦產資源合理利用、保護和管理工作的報告》中，“礦產資源開發出現了不少新情況新問題”，可以歸納為五種表現形式：一是礦產資源儲量不足；二是礦產資源利用率低；三是礦產資源開發秩序問題突出：四是礦山安全生產和生態環境形勢嚴峻；五是礦業體制機制還不完善。如果我們仔細分析這五種表現形式，我們可以發現造成這些狀況的原因都不是或者至少主要不是“無法可依”。即使在《國務院關于礦產資源合理利用、保護和管理工作的報告》中，也明確說明了礦業開發秩序的問題就是“礦業領域有法不依、執法不嚴、知法犯法的現象仍然存在，違法違規的行為屢禁不止”的問題。“有法不依”是我國《礦法》實效不彰的重要表現形式。我們可以和礦產資源法治健全國家的相關立法進行對比，這些國家用以規范礦產資源開發利用的法律制度，我國現行礦產資源法律中也基本上予以了法制化。以礦區土地復墾制度為例，美國、加拿大、澳大利亞等礦業大國都制定了土地復墾法來規范礦企對礦區土地的復墾，包含了各種相應的財政政策。其實，我國現行的《礦法》、《土地復墾規定》中也有相關的規定。再以礦產資源開發過程中各種生態環境保護制度為例，我國環境保護法律中也規定了各種環境保護具體制度，如“三同時”制度、環境影響評價制度等。甚至可以說，我國現行的礦產資源法律制度中，各項具體的法律制度比他們的相關制度還要健全。但是，“礦業亂象”的存在就說明了我國礦產資源開發利用過程中“有法不依”的現象非常嚴重。對死傷慘重的礦難進行的詳盡統計也不過提供了“有法不依”的注解。2010年1月起迄今所發生的幾起礦難事故再次證實了筆者的判斷，如貴州省晴隆縣中營鎮新橋煤礦透水事故、貴州省威寧縣東風鎮采煤窩點瓦斯窒息事故。

礦產資源開發利用可能涉及的各種制度在現行礦產資源法律中都有所規定，只不過規定的是否詳細、是否需要另行制定實施細則、司法解釋、部門規章等加以補充和細化而已。

二、我國礦業監管過程中“有法不依”、《礦法》執行力差之現象的原因分析

(一)法律的抽象性不是我國《礦法》實效不彰的主要原因

對于我國現行法律實效不彰的原因的探索，許多學者主要從成文法的角度分析我國相應的法典條文的抽象性，認為法律條文的過分抽象導致了法律的可操作性差，因而法律實效也無法提升。這種看法有一定的合理性。從條文的表達上看，我國現行礦產資源法律對相關制度的規定較為抽象，影響了《礦法》的執行力。但是結合我國長期以來形成的立法傳統，法律條文的抽象性并不是我國礦產法律立法的缺陷。在我國立法傳統中，國家級(中央級)層面的立法較為抽象，這樣給各個地方結合自身的特點制定具體的實施細則留出了相應的通道，使得這些地方根據自己的特定情況作出的制度安排不至于出現因違反國家法律而無效的情況。尤其在自然資源開發利用與環境保護領域，各種資源開發利用與環境保護的制度措施與科學技術的發展之間具有較大的關聯性，制度的制定者需要及時的跟進科學技術的進展情況，了解資源開發利用與環境保護科學的最新動態，適時地調整相關的制度內容與要求，以最佳化的利用資源與保護環境。但對于任何一個制度的制定者而言，要能夠做到及時跟進科學技術的發展，作出符合“最佳化原則”的法律政策，都需要耗費巨大的時間、精力與費用于其中。因此，現代國家出現了大量的委托立法現象，即立法機關只制定一些框架性法律，對這些法律所規范、調整社會關系的內容、方式作出原則性規定，而把一項法律制度的具體細節的設計委托給了具備龐大行政資源支持的行政機關和地方政府，由行政機關或地方政府根據具體的情形便宜行事，制定法律制度的細節，立法機關保留對這些實施細則、行政法規和地方性法規的審查權，形成法律與“四配套”的局面。并且從法律解釋的視角觀察，法律條文的抽象性并不可怕，可怕的是對法律的恣意解釋。在各種法律中，憲法所規定的基本權利最具抽象性，但在良好的法治傳統背景下，這些基本權利同樣具有相當的可適用性，保護人民的合法權益。因此，法律條文的抽象性并不是影響法律執行力的決定性因素。

另外，我國中央政府和各級地方政府依據各自的立法權限，對《礦法》所規定的各項制度進行了細化，完備了這些法律制度的具體細節，從而使得這些法律制度具有了相當大的可操作性。以礦區土地復墾制度和礦山地質環境治理恢復制度為例，我國從1980年的《國家建設征用土地條例》開始，先后出臺了近百個相關的行政法規、地方法規和司法解釋等，甚至有專門的法規規定礦區土地復墾，如《土地復墾規定》，各省也出臺了相應的《地質環境保護條例》和《礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法》，如《安徽省礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法》、《內蒙古自治區礦山地質環境治理保證金管理辦法》、《山東省礦山地質環境治理保證金管理暫行辦法》。如果一個細化的制度應該容易得到自行的執行，那么現階段我們就無需為修改《礦法》而殫精竭慮了。實際上許多地方仍舊有大量的礦產資源開發利用嚴重污染環境的情況，許多礦山環境治理與恢復工作依舊沒有有效的開展，地方政府也沒有對礦企征繳礦山治理與恢復保證金。完備、良好的法律制度僅僅停留在書面上，沒有在真實的社會生活中得到切實的貫徹執行。

(二)我國現行礦業監管模式的缺失是我國《礦法》實效不彰的主要原因

我國現行的礦法規定礦業監管模式是地方政府承擔主要的監管責任，中央政府負責對地方政府的監管職責履行情況進行監督。這種監管模式如要實現監管的目標與目的，必須滿足兩個必要的條件：(1)地方政府有足夠的監管動力與財力支持監管；(2)中央政府能夠隨時掌握地方政府的監管職責履行情況以“獎優罰劣”的形式監督地方政府的監管行為。在我國現階段，這兩個必要條件的滿足都存在一些問題。

首先，地方政府官員缺乏對礦產開發進行嚴格監管的動機。在我國現行的行政問責制度中，GDP的增長、經濟的發展是至關重要的考核指標，官員的升遷主要依賴于對地方經濟的發展有無成績。對礦業進行嚴格地監管，固然會保護環境、保護了自然資源的合理利用，但這種利益是長效性的，在短期內會影響到經濟的發展、地方稅收的增長。官員為了自身的利益，從自利的角度考慮，肯定是理性的選擇對礦產資源的開發利用采取“睜一只眼閉一只眼”的方式，不會嚴格的依照法律進行必要的監管。甚至在一些地方，“監管權力”成為了權錢交易的對象。在獲得了巨額的賄賂金后，監管者會放任礦產資源的開發者任意開發礦產，罔顧法律的管制要求和環境標準。

其次，地方政府缺乏監管礦產資源開發利用所必備的財力支持。監管礦產資源的開發利用本身也是需要資源的支持的。在現行的財稅體制下，國家整體的稅收中的絕大部分由中央政府占有了，地方政府僅僅獲得了小部分稅收。但地方政府需要支出的領域卻非常的多。地方政府，尤其是處于監管第一線的基層監管機關，缺乏相應的財力以支持對礦產資源開發進行監管。

再次，中央政府難以獲得地方政府履行監管礦業行為的準確信息，難以對地方政府的監管行為進行必要的有效的監管。按照我國行政傳統，中央政府主要通過各個地方政府的匯報、上交的信息以獲得地方政府履行監管職責的具體情況。信息交流的過程是一種不對稱的過程。中央政府不可能向全國各地派駐大量的人員以獲得相關信息，因而它明顯地處于信息劣勢地位。在這種信息交流格局下，中央政府因為無法獲得進行有效地監督所必要的準確信息，也就難以對地方政府履行礦業監管職責的行為進行有效地監督了。

(三)缺乏民主監督是我國《礦法》執行力差、實效不彰的重要原因

哈丁以一個公共牧場的毀滅論證了“公地悲劇”理論，奧爾森則以國家的興衰論證了“集體行動的邏輯”——通過強制克服人類廣泛的“搭便車”行為。這說明在社會現實中，自利性決定了人的理性行為的取向。同時，一個集體機構也是如此。無論我們對于人性的善良抱持多高的熱望，我們在現實中卻看到了處處都是自利的人。當然，這種狀況并等于說，人就是追求自利的自私的人。人是自利的，但不一定就是自私的。

具體說來，礦產資源行政監管機構與政府如果沒有依照法律所賦予的職責規制礦藏資源的開發利用行為，督促企業依法提高資源的利用效率、保護環境，相應的行政責任追究制度也不會落實到具體的人和組織機構身上，更不會在經費支出、人員投入方面受到任何的不利影響。這樣，在“干與不干一個樣”的社會環境下，作為自然人的監管工作人員，出于自利的考慮，不會主動的去監管礦業企業的生產、經營行為了。無數的血淋淋的事實告訴了人們，對上級領導負責而不是對民眾公共利益負責才是為官之道。

當然，現行礦產資源法律制度龐雜，相互之間不協調、不統一的情況也是有的。而且有多個行政機關有權管制礦產資源開發利用，這些機構之間的管制權限的劃分與協調也是非常棘手。各個負有監管職責的國家機關選擇不消極的不作為應對法律對自身提出的監管職責的要求。無論如何，他們都是一種違反職責的行為，何以如此?原因在于缺乏監督監管者的制度。我國法律中對于民主監督制度所做的規定過分原則，沒有形成制度化的民主監督機制。既使按照憲法和相關法律的規定，對礦業監管機構的違法監管或者不履行監管職責的行為進行了檢舉、控告，但這些受理檢舉、控告的機構也不履行相應的職責，檢舉者和控告者只能是無能為力了，只好層層上訪、直至中央。但中央政府有著無比繁雜的事情，往往不會為了一件監管瑣事而自己派員調查、處理，除非事情非常之大，成為了群體性事件。既便如此，也會帶來許多后遺癥，帶來更多的效仿者，中央政府會更加力不從心。所有我們從現實中看到了，為了避免中央政府的不堪重負，只好選擇把處理的權力交由地方。引發上訪的源頭就是地方政府未能有效監管，而現在又只好由地方政府處理本應監管的事項，地方政府為了顧及自己的政治聲譽，一般會選擇將錯就錯，從而引發新的上訪。這樣，缺乏了有效的民主監督制度后的政府監管，只會在一輪又一輪的上訪中被人為的擱置，直到新的官員上任因與原來的監管行為了無利益瓜葛而作出新的監管安排為止。但此時的行政監管卻為時已晚——資源已經遭受嚴重的破壞、環境已經遭受嚴重的污染，民眾利益遭受嚴重的損害，政府的公信力已經毀損。

三、強化《礦法》執行力的方法

“徒法不足以自行”。法治的根本表現就是法律得到普遍地遵守。良好的法律需要得到良好地執行才能夠取得預想的良好效果。同時，獲得法治的條件就是“得到普遍遵守的法律本身是良法”。制定良好的法律的過程本身就是執行法律的結果。因此，良好的法律得到普遍地遵守與遵守的法律是良好的法律間是一種因果循環、相輔相成的關系。為了使修改后《礦法》避免重新淪為“紙上條文”的境地，我們需要武裝《礦法》，增加民眾的民主監督制度來推動行政監管部門切實履行監管的職責。

(一)完善礦產資源開發利用的各項監管制度，特別是把原先有行政性法規、部門規章、地方法規和司法解釋等規則整合到《礦法》中，增強法律中對制度的程序規定

我國現行礦業法律制度在表達方面最大的不足表現在各種法律制度分散在法律位階不一的法律文件中或者每一法律制度的要素被分散的規定于不同效力位階的法律文件中，造成法律制度的權威性不夠強，各種制度間無法做到“無縫對接”與相互協調、相互支持，甚至出現相互沖突的現象。因而在許多情形下，既使礦業開發者可能違反了法律，監管者因害怕采取監管措施而被指控違法行政，從而寧愿消極對待、不采取任何監管行為，反而在現行法下不會被他人指控。所以，為了解決監管機關“有法不依”的問題，立法者必須提高立法的技術，盡量地把各種法律監管制度整合進入到一部法典中，便于監管者依法監管，也便于監督者了解監管者履行監管職責的情況，對監管者進行有效地監管。

(二)革新現行的礦業監管模式，建立相應的稅費支持制度

如果我們認可各級礦業監管機構自身也是一個有限的理性人、經濟人，那么要充分發揮他們的能動性以實現礦業監管的目的，就必須革新現行的礦業監管模式，建立相應的稅費支持制度，利用利益杠桿誘導地方礦業監管部門加強監管的力度。前文已經分析過地方礦業監管部門在地方各級政府的控制下，以地方政府的利益為導向，在缺乏來自地方政府的財力支持、政治支持下無強化礦業監管的動機、動力。為了獲得礦業監管部門監管礦業生產的動力，有兩種可能的途徑：(1)徹底實現各級礦業監管部門的中央化，把各級礦業監管部門納入到中央政府的垂直管理中。這樣，各級礦業監管部門成為中央政府在地方的代表。他們當然只聽從來自中央政府的命令以實現中央政府的監管目標；(2)通過獲得地方政府的支持以增強礦業監管部門的動力。第一種途徑在現階段顯然不具有實現的可能性。主要原因在于：我國現行的行政監管部門中已經有多個部門采取了垂直領導的方式了，再增加一些垂直領導的部門，會造成中央政府的無限膨脹。這樣一來，不僅會極大的損害中央政府的行政效率，還會增加中央政府的財政負擔，影響地方政府的積極性。因此，要在保持中央政府的權威與地方政府的自治之間維持必要的合理的平衡，就只能采取第二種途徑。

(三)建立民眾監督制度，以民主監督推動《礦法》的執行力度

我國法律執行不力、監管部門疏于監管、松懈規制的根源是我國法律中沒有有效的監管監管者的制度。當作為國家機器的監管監管者的主體沒有履行自身職責時，沒有任何的其他主體可以追究他們的任何形式的責任。如此一來，連監管者的監管者都喪失了監管的壓力、動力之后，對法律的懈怠執行、有選擇性的執行就是一種社會的必然現象了。其他國家的先進經驗表明，良好的民主監督制度有利于培育良好的公民德行，推動政府進行行政監管的積極性，彌補政府監管的資源短缺，構建和諧的政府與公民之間的互動關系。

民眾監督制度保障公民參與國家事務管理權利的基礎，也是克服資源分配分歧的整合性機制。遵守礦法、對礦產資源的開發、開采進行監管是一種利用政府強制力分配利益的過程。在這一過程中，政府自身的利益、監管部門的利益、社會公眾的利益、采礦者的利益、土地使用權人的利益之間相互地糾葛，隨著監管者的監管進程而發生改變。因此，這些利益之間充滿了分歧。運用法律監管手段解決利益的分配過程也是政治程序分配、協調利益沖突的過程。行政監管的失靈就是對分歧的利益進行整合的失靈，也是政治分配利益的失靈。為了克服這種失靈，需要我們在政治過程中傾聽民眾對利益分配的見解，保護他們對國家事務的參與權利，從而以民眾參與監督推動地方政府實施強力監管行為。

礦法領域中增強民眾參與監督的有效性還可以減少政府與民眾之間利益的對抗性，增加民眾對政府權威與公信力的信心與信任度。民眾有效參與監督監管機構的行為，首先表現為提高了公民個體的政治尊嚴。“在社會管理中，每個個體享有與其他所有個人所發揮的平等作用一樣發揮其作用的權利。”通過參與，民眾意識到自己的行為得到了與其他人相同的重視，體會到了自己參與行為對社會監管的影響力，從而增加了對政府監管行為的信心。

在《礦法》中建立民眾監督制度，不能夠只是照搬原有的民眾檢舉權的規定，應該建立礦業環境保護公益訴訟制度。我國民眾參與國家事務管理的權利，在環境資源法律中，包括礦業法律中，主要體現在民眾的檢舉權的規定上。但長期以來，這種檢舉權制度沒有發揮應有的作用，原因在于我國法律中只是規定了民眾實現檢舉權的單一途徑，即向有關機關檢舉他人的違法行為，并沒有規定如果這些接受了檢舉材料的機關如果沒有采取任何行動時，民眾應該有哪些后續的權利以保障這種檢舉權的實現。國外的先進經驗顯示，建立環境公益訴訟制度可以使民眾參與環境保護的權利、檢舉權落到實處，推動行政監管機關加強對違法行為的監管力度。

我國完全可以利用修改《礦法》的契機，在《礦法》中建立礦業公益訴訟制度。出于穩妥的考慮，可以只規定僅僅允許為了礦業環境保護的公共利益而提起公益訴訟，把公益訴訟局限于礦業環境保護領域，待取得一定的制度運行經驗后再行推廣。

(四)培養行政機關工作人員的公共精神，提高依法行政意識

所謂公共精神是指孕育于現代市場經濟和公民社會之中，位于最深的基本道德和政治價值層面，以全體公民和社會整體的生存和發展為依歸的一種價值取向，它包含著對民主、平等、自由、參與、秩序、公共利益和負責任等一系列最基本的價值目標的認肯與追求。公共精神不僅是一種價值，更是一種政治行動的模式。現代社會發展的歷程，其實就是國家公務員增強公共精神、逐漸脫離原來只為少數人服務轉向為大多數人服務的歷程。沒有公共精神作為公務員管理國家社會事務行為的道德支持，這種管理行為只能是一種赤裸裸的暴力行動，公務員也就淪落為為了獲得生存所需的貨幣的投機者，缺少了崇高與偉大。為了獲得更多人對國家管理行為的支持以提高國家的正當性、合法性，當代國家紛紛加強對國家公務員的道德培訓，提高他們的公共精神，以便使他們更好的為社會民眾服務，提高管理效率。

長期以來，我國也非常強調國家公務員為人民服務的意識，把國家公務員作為人民的公仆。但由于種種制度上的障礙，在我國建設服務型政府的過程中，還存在許多不盡人意的地方。一些地方政府和公務員并沒有把自己作為國家的職員，作為人民的公仆，沒有盡心盡意地為民眾提供他們應得的公共服務方面。缺乏應有的公共精神是我國當前國家公務員不能適應建設服務型政府的要求的主要障礙。在礦產資源的管理過程中，也是如此。許多地方政府在收取礦產資源稅費上很是下了功夫，但在監管礦企的生產、保護環境等方面則漠視民眾的合法權益，對礦企污染環境的行為視而不見、對礦企違法生產、不安全生產的行為熟視無睹。這些人明顯地違背公共精神，損害了政府的公信力。

因此，需要培養行政機關工作人員的公共精神，提高依法行政意識。具體在礦法中，需要把公眾礦產資源信息知情權與參與監督權具體化，通過詳盡的法律條文規定公眾權利的具體實施程序、保障程序。通過對公務員違反法律規定的行政不作為行為設置相應的法律責任的形式推動他們增強公共精神。

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