主管機關授權船級社進行法定檢驗發證原因探究

通過對法定證書的發證、主管機關的選擇、授權程度和實施檢驗等問題進行討論和分析，試圖指出誰是合適的發證機構，并提出支持的原因。

法定證書是對船舶符合各種公約規則的認證，所有公約船上必須具備。對于誰應該是頒發法定證書的問題，有三個選擇，即主管機關作為唯一的發證機構，船級社（通常認為是被認可的組織）作為唯一的發證機構，或主管機關和船級社都作為發證機構。現今，有些主管機關可能授權全部職責給被認可的組織，有些則可能僅授權部分權限給被認可的組織。上述方式孰優孰劣？為何需要授權？授權到什么程度？授權有無問題？哪種是實施檢驗和發證的理想模式？這些都是值得探究的問題。

?藎需要授權的原因

授權的簡單含義是通過他人來完成事情。那為何需要授權？原因能夠從船旗國的角度來進行解釋。

1、船旗國主管機關的巨大責任和有限能力

1982年《聯合國海洋法公約》第94條規定“每個國家應對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術及社會事項上的管轄和控制。”另外很多IMO公約規定，船旗國有責任采取一切必要措施來確保懸掛該國旗幟的船舶遵守相關公約的規定，其中包括檢驗和發證。因此，對于船旗國來說依照國際公約履行其職責是個繁重的負擔，但船旗國主管機關完成全部公約要求的能力則十分有限。很多主管機關不具備技術專長、人力資源和足夠的資金來履行其船旗國義務。

2、實施檢驗和發證所遇到的困難

主管機關在檢驗和發證時可能碰到一些困難，使得他們授權其職責。首先，并非全部IMO文書是詳細描述的。當公約和法規處于籠統的階段時（例如對船體結構和工程系統的要求），主管機關難以據此自主實施檢驗，而入級規范則編寫到了相當詳盡的程度。因此，主管機關通常發現承認船級社并把進一步的法定證書部分依據入級文書的做法十分便利。第二個困難是技術專長的不足。通常考慮到人力和資源供給的壓力，主管機關不會雇用必要的技術人才來做檢驗。雖然一些老牌海事國家可能擁有自己的執業檢驗員，但是載重線和噸位丈量的檢驗依舊由船級社的檢驗員來實施，其主要原因是因為此類檢驗是由造船工程師來完成，而主管機關并沒有此類人才。另一個問題則有關如何控制只從事國際航運的船舶，而此類船舶不會定期停靠船籍港，那么船旗國的主管機關難以派遣檢驗員到海外或者在每個主要外國港口設立實地檢驗機構，而這樣做也成本過高。

?藎船級社的角色

履約的困難使得船旗國的主管機關借助于船級社。相對于行政組織，船級社擁有一些使其適合被授權的優點。

1、船級社擁有技術優勢，包括兩個方面

一是他們擁有技術專家，例如造船工程師，而其大部分不被主管機關所擁有；另外則與技術規范或標準相關。如前所述，一些IMO文書除了船體結構和主要工程系統之外，僅在安全方面詳細描述。入級文書則包含了技術規范、規則、標準和指引。另一個優勢則是其擁有全球范圍的網絡。如果有需要，他們能從其廣泛建立的檢驗機構派遣檢驗員到每個重要的外國港口。擁有符合資質的檢驗員和全球范圍的網絡，船級社起著重要的作用。總體而言，現在船級社能提供三種不同的服務，即入級服務、法定服務和技術咨詢服務。如今大部分國際貿易船舶已經入級。作為一家領先的船級社，NK（日本船級社）被83家海事機構所認可并被批準實施檢驗和頒發法定證書。國際海事組織方面也承認船級社的重要作用，參考修正SOLAS公約第Ⅱ-1章第3-1條。

2、IMO文件對授權的法律支持

IMO文件也對有關檢驗和發證的授權給予法律支持。依據1974年SOLAS公約第Ⅰ-6章條款， MARPOL73/78公約附件Ⅰ第4條款和附件Ⅱ第10條款，1969年《國際船舶噸位丈量公約》第6條，準予船旗國主管機關授權某些職責給指定的檢驗員或者被認可的組織，去實施檢驗和頒發證書。IMO公約之所以會準許主管機關授權的原因是，IMO認識到先前所述的船旗國履約所承擔的巨大壓力。對于履約的巨大責任和船旗國的能力不同的認識，造成一些條款一并納入公約，準予船旗國授權其職責。

除上述國際公約外，還有一些指導方針，包含了授權被認可的組織代表主管機關行事的細節，例如A.739（18）號決議授權被認可的組織代表主管機關行事。然而，授權并沒有減輕船旗國主管機關的責任。主管機關可以授權船級社實施檢驗和發證的行為，但不能授權其責任。

?藎誰從授權中獲益

首先，授權有助于主管機關解決缺乏相關科技、人力資源以及履行國際公約規定的船旗國義務所需資金的問題。因此，船旗國毫無疑問會從授權中獲益。這是一種便利機構，同時也是確保船旗國有效遵守國際規定的媒介。除了船旗國主管機關，船級社也將從授權中獲益。由于授權，船級社的傳統角色有了轉變，已開始依照國際公約參與船舶的檢驗和發證。這也有益于船級社自身的更快發展，變得更加有效和高效。

最后，船東也是受益人。入級和法定工作的雙重職能有著很大優勢，因為船舶在建造和運營期間只有一家機構對其全部技術監管負責。而一旦法定檢驗被授權，這種雙重職能使得船級社能夠合理安排入級和法定檢驗的工作日程，以便船東獲得最大利益，因為一些法定規則諸如入級要求需要定期檢驗。換而言之，授權和船級社工作使得檢驗變得協調，這對船東是有益的。

?藎授權的監督和監控

依據A.739（18）號決議指南附錄（IMO，1990）的最低標準，授權之前船級社應被主管機關認可。然而，有了最低標準并不能保證授權工作能被恰當完成。如同前文分析，授權有著一些益處。然而，消極的一面是，沒有任何監控的授權也會帶來一些問題。近年來，船級社甚至受到他們自己的船東客戶玩忽職守的行為的影響。因此，為使授權行之有效，保持監督是至關重要的。關于監督，建立一套監控系統確保授權工作良好進行是非常重要的。正如授權組織代表主管機關行事的指導方針所要求的，“主管機關應該建立一套系統來確保授權組織代表自己做好充分的工作。”不幸的是，我們發現很多主管機關缺少對他們認可的組織的監控。一項證據是查看審核計劃。通過審查違約或者成員國觀察的記錄，缺少監控經常能夠顯示在總結報告里。

?藎完全授權的缺點

如果做法適宜，授權會是雙贏的，但這不意味著所有事情都能授權，完全授權也存在諸多問題。

1、船旗國監督的喪失

如果主管機關把頒發法定證書授權給被認可的組織，它將喪失對懸掛其國旗的船舶的監督。不幸的是，一些船旗國主管機關，例如某些信譽低、開放注冊的船旗國主管機關，就把所有的事情都授權出去并讓港口國為他們船舶的安全承擔責任。對于一個有效率的船旗國主管機關來說，檢驗和發證的實施是三個基本方面之一。因此，一個負責任的船旗國主管機關不應該完全授權檢驗和發證的實施。

2、被認可的組織存在商業利益

我們說完全授權不好的另一個原因與被認可的組織的行為有關。盡管他們聲稱自己是非盈利的專業機構，其仍然存在商業利益。因為船級社主要從事于船東們的船舶入級并支付費用。執行法定職責和入級工作讓一些主管機關對委托船級社做法定檢驗有一種反感情緒。因為當船級社代表主管機關進行法定檢驗時，他們理論上戴了不同的帽子，但是有人聲稱其有理由證明帽子沒有及時轉變。

直接監督的重要性和范圍

正如上面所分析的，既然完全授權存在一些問題，那么主管機關手握某些職責就至關重要，即保留一定程度對檢驗和發證的直接監督。直接監督的行為也被認為是對被認可的組織的授權工作的一種監督手段。以ISM審查和發證為例，眾所周知，ISM涵蓋了對所有要求的符合，所以只要主管機關保留自己ISM審查和發證的權力，主管機關就有機會去檢視船級社其它的工作做得如何。保留什么權力則是個難題，每個主管機關會有不同的答案。然而，當決定保留什么權力作為直接監督時，主管機關應該仔細思考一些因素，諸如自身的能力、組織的信譽和其擁有的監督和控制的手段等等。結果很明顯地導致更有技術難度的任務授權給了船級社，而不困難的例如安全設備檢驗則被主管機關保留。

總結

現今，由于船旗國主管機關在履行其職責中巨大的責任和有限的能力，主管機關不可能自己做完全部的檢驗和發證工作。有了IMO文件的法律支持，主管機關能夠授權部分職責給船級社。船級社發展完善并且擁有足夠資格的檢驗員和全球范圍的網絡，在實施檢驗和發證中扮演重要的角色。通過監管系統能夠取得有效的授權，而這不僅有益于主管機關，也有益于船級社和船東。另外，完全授權也存在一些問題。既然責任無法授權，作為負責任的船旗國就應該認真考慮什么該授權，建立某些機制來保留一定程度上對船舶的直接監督，并且監控被認可的組織其授權工作完成的情況。

（作者單位：浙江海事局）