關于IMO審核與海事履約管理體系建設的思考

探討在中國海事系統建立履約管理體系必要性、基本思路和海事履約戰略管理的理念，提出應對IMO審核的海事履約管理體系建設的具體建議。

2009年國際海事組織第26屆大會決定，IMO將于2015年起對所有會員國實施強制性的履約審核。2010年中國海事局根據中國接受IMO自愿審核的情況，決定在全國直屬海事系統建立覆蓋相關海事管理活動的履約管理體系，并制定和實施有關海事履約體系的標準和工作程序。目的是通過體系化的管理機制，將所有涉及履行國際海事公約政府管理義務條款的工作，全面、準確、高效地納入各級海事管理機構的實際工作中。從IMO履約和審核的角度，結合中國海事管理實際，就如何建立和運行海事履約體系，進行以下思考和探討。

?藎國際海事組織審核概述

國際海事組織為促進全球海上安全和防污染國際公約的有效執行，于2005年開始推行“IMO成員國自愿審核機制”。該機制概括地講，是國際海事組織依照成員國的申請，組成審核組從成員國分別作為船旗國、沿岸國和港口國的三個角色的角度，以“IMO強制性文件實施規則”為標準，按照審核程序，對被審成員國政府為履行相關公約要求所作的立法、實施和執行三方面的情況進行審核。由被審國對審核中所發現的問題采取糾正措施，并由審核組進行跟蹤。截至2011年3月，已有40多個成員國接受了審核。IMO就成員國接受審核的結果定期發布綜合簡要審核報告（已發布四期）供廣大成員國參考。根據審核過程中發現的一些問題，IMO對審核機制自身也進行了不斷完善。鑒于審核機制實施以來越來越顯現出來的積極效果，IMO于2009年正式決定推進審核機制的強制化，即作為IMO成員國，其接受審核將不具有選擇性而是一項強制性要求。

?藎審核強制化給中國海事履約帶來的挑戰

2009年，我國接受了國際海事組織對我國海事履約情況實施的自愿審核，共開具了3個不符合、4個觀察項以及8個待改進問題。雖然我國海事履約以較好的成績通過了國際海事組織的此次審核，但是此次審核的準備著眼點主要是應對審核，對于提升我國海事履約能力的作用尚待有效發揮。國際海事組織自愿審核機制將于2015年轉為強制審核，所有成員國必須接受審核。這意味著我國必須保持海事履約與IMO審核要求的持續符合性，因為任何負面的審核結果都將影響我國的航運大國形象，對航運業帶來不利的影響。

如上所述，2009年審核所交的看似滿意的答卷并不能掩蓋目前海事履約管理存在的一些消極方面，即管理的非系統性、隨意化、被動性等問題。這些問題的存在使得目前的中國海事管理與審核機制所要求的系統實施和執行強制性文件、持續核查履行國際義務的有效性、恰當的信息溝通機制、完備的記錄等管理體系甚至是超越管理體系的管理要求仍然存在差距。而問題的根源在于缺乏一個系統地衡量和評估履約情況、及時發現并糾正存在的不符合情況的機制。這不僅制約了我國海事履約的自身發展，也必將為審核機制強制實施后進入“白名單”帶來障礙。因此，在2015年審核正式強制化之前解決這些問題對于中國海事的發展、中國航運利益的維護顯得尤為迫切。

中國海事履約體系建設理念

1、建立海事履約體系的必要性

為適應審核機制強制化的趨勢，如何在目前水監體系的框架內實現中國海事有效的內部質量管理，明確各方職責及權利義務運行主體、方式、方法、流程，充分調動各相關方的積極性，理順各方關系，以提高其工作成效，將是一個新難題。海事管理機構在明確了具體法定授權職責的前提條件下，履職的全面性、覆蓋性和準確性是海事管理機構自身建設的核心；依法行政的“為”與“不為”、具體行政行為的“當”與“不當”是社會關注的焦點。而體系化的管理是目前解決上述問題的有效工具。

質量管理體系作為工業化快速發展所應運而生的一種高效、系統、現代化的管理手段，以其廣泛適用性、全面覆蓋性、標準化、有效性、資源結構最優化以及持續改進等特征備受各類組織的青睞。基于管理體系的上述優勢，IMO審核機制雖未明確要求成員國就履約工作建立相應的管理體系，但通過前述比較可以看出，審核的各個方面無不指向于一個完善的、體系化管理的履約機制。引入質量管理體系的理念和ISO族群的基本思想，建立適合中國的履約管理體系，對于改進中國海事管理，適應審核機制強制化的趨勢，是一種有益的探索。

2、海事履約體系建設的基本思路

在目前的中國政府行政管理體制下，首先應當確定好中國海事運用質量管理體系理念的前提和定位。以充分有效地履職為焦點，質量體系建設和運行必須關注的核心，內部著眼于“實施”安排，包括總體戰略規劃、領導層決策、內部職責分工、資源配置、內部管理規章和工作程序、內部溝通和監控機制等；外部著力于具體“執行”途徑、方式、具體措施、外部溝通、與外部機構的合作、執行效力和執行效果。因為其適用層次不同，工作方式不同，要求的成效也不同，自然其適用的標準必須有所區別。

中國海事管理體系規則，應當從上述兩個層面進行考慮，樹立需要最終實現的“總目標”，分時期確定階段性的“子目標”；強調“戰略”、“方針”和“決策”在整個質量體系中的靈魂作用。

3、海事戰略管理

履約體系的首要功能之一就是制定和實施履約（履職）戰略。這是海事履約（管理）體系與其它體系的不同之處。為了充分有效地履職，各級海事管理機構必須為履職進行充分設計和規劃，這樣的設計和規劃就是制定戰略，并通過有效的組織方式實施戰略。各級海事管理機構的領導層是實施上級機構戰略和制定、實施單位海事履約戰略的責任層。

國家戰略體現在戰略文化、戰略思維和戰略管理三個方面。戰略文化更多的是在民眾層面上，即民眾對政治、外交參與，可以提升國家戰略能力。而一個單位的戰略包括：戰略目標、戰略規劃、戰略任務、戰略行動以及戰略能力。只有單位全員參與戰略制定和實施，才能有效提高該單位的戰略能力。

對照IMO審核的標準，即《IMO強制性文件實施規則》中的相關要求，結合中國的國家發展戰略，海事履約戰略內容主要是本單位的海事履約的目標、任務、愿景、規劃、重大舉措等，至少應：①明確本單位海事履約工作的發展方向、目標及重點推進的工作事項。履約戰略可以以發展綱要或發展規劃為載體。②履約戰略的實施應當與海事履約日常工作相結合，應納入年度計劃和目標任務書。具體的戰略可描述為：為實現海事管理方針和目標，充分履行國際海事組織強制性文件規定的權利和義務，建立連續性的“五年戰略規劃”并定期評估和修正；按照“五年戰略規劃”制定年度計劃，并通過年度目標任務分解書和系統的工作項目進行實施。

海事履約管理體系建設的相關建議

1、建立管理體系的理念

參考質量管理體系的相關理論，建立海事履約體系必須從根本上樹立體系管理的相關理念。重點關注以下方面：

充分發揮領導的關鍵作用。根據ISO9000關于質量管理的定義，“質量管理是各級管理者的職責，但必須由最高管理者領導”。只有得到海事系統領導的充分重視，履約管理體系才能在海事系統內有效實施和運行，從而根本上解決履約工作中存在的問題。為此，領導應從管理體系建設伊始就要介入、關注、扶持體系的建設，融入體系運行，接受體系管理。

確保管理體系的全面覆蓋性。海事履約體系必須能滿足中國海事履約的質量目標，確保影響履約目標實現的所有資源、管理、人的因素都處于受控狀態。從海事管理工作的實際來看，目前海事履約已融入海事管理工作的各個方面，而非獨立的管理行為，因此建立履約管理體系的覆蓋面應足夠廣泛，可能需覆蓋全部海事管理活動。

重視過程控制。要實現履約質量的管理，必須對海事系統內涉及履約的各個過程進行管理，這是質量管理的理論基礎。需確定海事履約所需過程、這些過程在履約工作中的應用，以及過程之間的順序和相互作用。

推動持續改進。持續改進海事履約工作是建立履約管理體系的一個重要目標，也是體系價值之所在。為此，履約體系的運行應結合較完善的內外審核制度，定期對海事履約工作進行科學的評價，找出存在的不符合情況，并且通過成熟的跟蹤機制確保不符合情況得以糾正，從而推動履約工作的持續改進。

2、關于體系文件編制的具體建議

海事履約管理體系的文件構架建議在形式上按照ISO體系。該體系經過不斷地適用和完善已較為成熟。經過海事系統內相關單位的試用發現其具有較強的可適用性。文件構成可包括管理手冊、程序文件、須知文件、法規規范性文件和記錄。所有文件作為整體應覆蓋和符合國際海事公約的要求，一方面在覆蓋性上滿足所有適用于我國的國際海事公約的履約要求，另一方面體系文件應與適用的國際海事公約保持一致并及時更新。在體系文件編制中應注意以下事項：

關于機構與職責的描述。需要有與當前航運業發展規模、主要監管業務及其管轄內的航運業相適應的陳述和分析。

職責文件的符合性和上下一致性。針對目前部分直屬局正在運行的海事管理體系的調研發現，普遍存在單位職責、部門職責和崗位職責不清，上下不一致、分解不到位等問題。為確保履約管理體系的順利運行，體系文件中對四級機構職責的描述應分別符合上級文件的規定，下級單位的管理體系應與上級單位的體系構架、主要文件、重要規定相一致。各級機構的職責應在內設部門中得到充分分解。

文件內容的符合性。體系文件的規定必須符合法律法規、上級指令、相關制度的要求；關于具體工作事項的須知文件還要將相關公約的要求納入其內。

崗位設置和條件。體系文件中應有明確的程序或須知文件對涉及履約工作的各個崗位設置及條件做出說明。特別是涉及相關業務工作人員——如船旗國檢察官（surveyor）的崗位描述應完全符合《IMO強制性文件實施規則》等文件的要求。

人員調配。應有相應的須知文件，調配的證據須能表明人員的適任性。

規范性文件的制定和發布。規范性文件是一種有中國特色的重要行政管理手段。其雖不具有法律性質，但卻具有類于法律的廣泛適用性和拘束力，因此在履約過程中起到重要作用。為充分發揮這種作用并防止權力濫用，體系文件應有相應內容確保規范性文件的制定和發布符合程序的權限要求。

（作者單位：江蘇海事局）