湖區水上搜救工作難點及對策研究

根據湖區水域險情的特點，剖析了江蘇省湖區水上搜救工作的難點，分析難點工作產生的原因，提出五點對策。

?藎湖區水上搜救工作的難點

從水上人命搜救看，內河水上搜救工作的難點主要集中在湖區搜救。湖區湖面寬廣，能見度低，航線里程長，等級低。航線水位一般在2.5—4米，底寬在80—100多米，其他湖區水位一般在2米左右，且受4級以上大風影響時，湖區航線水位落差達1米左右，由此極易造成水上險情。據統計，江蘇省湖區水上險情的種類主要有人員落水、船舶沉沒、船舶擱淺、船舶失控和旅游船人員轉移事故等。突發事件發生時往往又處于惡劣的氣象條件下，各種因素造成了湖區搜尋救助行動異常困難。主要表現在：

湖區突發惡劣氣候增加。全球氣候變暖，造成了極端惡劣天氣的頻發。天氣預告能預測某個地區的氣候變化，但不能準確有效地提供個性化氣象服務。尤其湖區氣候突變性較大，如在太湖，當陣風在4-5級安全風速時，在湖區的某個航區可能會產生6級以上的大風；又如據駱馬湖當地居民反映每當天氣預報晴朗時，湖區出現大風或大霧的可能性非常大。湖區氣候的不確定性，極易產生浪損而導致人員落水、船舶沉沒和擱淺等。

搜尋失事船舶難度增大。水上險情大多發生在臺風、寒潮、大霧等惡劣天氣，失事船舶由于缺乏有效的導航定位及通訊系統，報警時對出事地點往往說不清楚，使前往救援的海巡艇搜尋失事船舶的難度加大。湖區海巡艇具備水位探測、GPS導航和VHF通訊等功能，能判別自身所處的水域位置，而無法識別周圍GPS的信號和船舶信息，而途徑江蘇省的湖區船舶多為浙籍、皖籍和豫籍的散貨船或大宗船隊，多數未裝GPS定位系統，有部分浙籍船舶雖安裝了GPS設備，但還沒有做到與江蘇省相關部門的GPS系統數據共享；船載VHF通訊距離在沒有大功率天線的支持下，一般只有3-4km，在惡劣環境下通話距離更短，通話質量更差。船員報警時，往往出于求生的本能，出事地點報得離搜救基地很近，誤導海事采取不合適的應急搜救措施，導致湖區搜尋工作難度增大。

接警應接不暇，來不及救助。水上險情發生后，來自險情水域船員發出求救報警的各種信號太多，太集中，一時難以應接和判斷。船員一方面進行自救，一方面用VHF、GSM、CDMA和GSP等通訊手段進行報警求救，而且船上不同的人員用多個不同的手機在同一時段進行報警，造成了多個電話為同一水上險情事故報警，接處警的值班人員一時無法應接。而且在同一險情水域的船舶幾乎連續的報警，造成搜救人員來不及救助，無法判斷哪個水上險情事故報警在先、危險更大。

船員非理性要求增多。從近年來的搜救案例中看出，船員在水上險情發生后，對人身和財產的自我保護過程中非理性要求增多。如2009年8月28日晚19∶00時，太湖蘇錫交界水域突起8級大風，皖蕪湖鴻河50船船頭沉沒，船尾還露在水面上，任憑救援人員怎么勸說，船上3人就是不肯棄船被救，也不讓搜救艇離開對附近的船舶施救，只要搜救艇一離開，就不停地撥打報警電話求救，以此拖住救援人員。諸如此類船員的非理性要求，嚴重影響著湖區的水上搜救效率。

聯動機制落實不到位。由于湖面寬廣，湖區的水上交通安全監管往往涉及到跨省、跨市的共同監管。為此，江蘇省地方海事部門針對湖區的水域特點，制定了相應的水上交通安全監管聯動機制，努力保障湖區水域的安全暢通。從近年的搜救案例中分析，聯動機制落實有不到位的現象。如當湖面出現6級大風時，湖區搜救中心就會按照聯動機制要求，向各聯動單位和過往船舶發出實行臨時交通管制的指令，禁止船舶從各自的管轄口門進入湖區，但有的聯動單位為了防止船舶堵航和緩和船員的壓力，有冒險放行的現象，一旦風力變大，就會釀成重大水上事故。

?藎產生湖區水上搜救難點的原因

江蘇省各級水上搜救機構的建設落后于經濟發展，造成了經濟發展與搜救機構發展的不平衡。江蘇經濟發達，但水上搜救機構的建設起步較晚，各種基礎設施和裝備還不能滿足水上應急搜救的需要。

水上搜救公共服務職能還不滿足人民群眾日益增長的社會安全需求，水上搜救管理體制和機制還不健全。隨著生活水平的不斷提高，人民群眾的社會公共安全需求不斷增多，以政府為主導的各種公共服務體系還不能滿足各種健康向上、合理正當的社會需求。水上搜救提供的服務內容，服務措施，服務質量有待于進一步加強。

水上搜救的實施主體和各成員的職責有待進一步明確，水上搜救作為政府的辦事機構之一，但不具有法人資格，更不具備行政主體資格，對搜救工作只起到組織、協調作用，各成員單位對水上搜救行動中的職責還不夠明確，有意無意回避搜救中心的協調，造成了地方海事部門“包打天下”的局面。

船員對水上搜救公共服務的認識有偏見。水上人命救助是一種無償援助，是政府義務。而財產救助根據《1989年國際救助公約》（相對應的是我國的《海商法》），是基于“無效果無報酬”的原則，是一種商業救助的范疇。有的船員認為沉船沉物也應有地方海事來承擔，得不到滿足時，就無理取鬧。

?藎湖區水上搜救難點工作的對策

針對湖區搜救工作中的難點，江蘇省地方海事機構已經超前意識，高瞻遠矚，制定了各項措施全力保障水上搜救事業的健康發展。截止2009年底，江蘇全省內河水域設立12個內河水上搜救中心，在三大湖區建設了5個湖區搜救基地，推動地方政府在太湖修建了4座避風港，在洪澤湖建設了3座避風港，救助范圍基本覆蓋了重點湖區、重點水域、重點時段。配備了一定數量的應急救援裝備，打造了12艘能抵御11級大風的搜救艇，并合理布置在各大湖區，隨時處置水上突發險情。為破解湖區搜救工作難點，還應在下面五個方面做實做細。

加大科技信息化建設，改變傳統安全監管模式，提高安全監測能力。隨著現代通信技術的迅猛發展，移動通信技術、衛星定位技術、無線視頻傳輸技術和地理信息技術等在水上交通安全監管上廣泛運用，為內河水上搜尋救助提供了新的手段和措施，取得了一定的效果，但還應繼續加大科技信息在水上安全監管應用方面的研究和投入，進一步開發出有利于安全監管和搜尋救助的信息化系統，整合已有系統，提升系統性能，擴展系統功能，建成集日常監管、應急指揮和資源共享于一體的水上搜救輔助決策平臺，對湖區水域實行全方位、全天候的監控，發揮電子巡航的作用。如利用視頻監控系統分析入湖船舶的進出口流量，統計出湖區交通管制之前滯留湖區航行的船舶數量，輔以聯網的業務數據查詢系統，查明滯留湖區船舶的基本信息和聯系方式，利用船舶GPS、手機定位技術或湖區VTS系統和湖區地理信息系統，實現對船員報警信號的定位跟蹤，提前預測分析可能發生的水上險情，及時將險情分等級告知湖區作業人員，提前做好各類防范應對工作，做到“發現得了，救得上來”。

明確搜救中心成員職責，共同參與搜尋救助，提高群防合救能力。《江蘇省水上搜尋救助條例》于2010年1月1日正式生效，為水上突發事件應對工作提供了法律依據。《條例》明確規定了搜救中心各成員單位的職責，根據水上險情的不同等級，各成員單位應在水上搜救中心的組織協調下，共同參與搜救行動，分工不同，各司其職，規范成員單位的義務，落實成員單位的法律責任。水上突發事件的復雜性、多變性和艱巨性，決定了搜救行動依靠單一的部門是難以實現預定目標。因此，在搜尋救助過程中，必須形成了“政府組織，成員配合、社會參與、齊抓共治”的工作機制，充分發揚各成員單位的技術優勢，相互協作，相互團結，尤其要重視善后處理環節，確保整個搜尋救助行動的連續性。注重發揮社會救助力量的作用，協助和配合事故船舶實施前期互救和自救。

建立有效聯動機制，提升信息發布的權威性，提高預防預控能力。一般一個湖區的安全監管涉及到多個部門，甚至多個省份，航道流經湖區形成多個口門。必須建立多部門聯合監管的聯動機制和水上突發事件處置的工作機制，統一信息發布的途徑，提高信息發布的權威性，堅持“兩個為主”，即水上險情為預防預控為主，通航秩序為電子巡航和搜巡艇巡航相結合為主，把水上險情控制在萌芽狀態。如湖區風力達到6級時，搜救中心發布臨時交通管制信息，各口門轄區海事機構必須不折不扣地執行臨時交通管制的指令，嚴格禁止船舶冒險航行。同時，聯動成員單位要加強溝通，定期交流，確保湖區水上交通形勢平安和諧。環太湖6市地方海事處水上搜救聯動機制實施5年來，已成功防抗了11次夏季熱帶風暴和16次寒潮雨雪冰凍天氣的襲擊，水上交通安全事故也從2005年的129起下降到2009年的64起，實現了連續5年太湖重大險情零報告，贏得了廣泛的社會好評。

加強搜救隊伍和裝備建設，積極開展搜救行動演練，提高應急處置能力。專業的搜救人員、性能良好和數量充足的裝備是提高搜救成功率的重要保障。由于湖區氣象條件的不穩定性，水上突發事件發生時往往出事的船舶數量和險情類型可能較多，這就既需要抗風等級高、巡航速度快的大功率搜救艇，又需要性能良好、吃水較淺的常規艇前往救援。搜救值班員要熟練操作各種信息化監測系統，準確判斷每次險情的發展態勢。堅持吸納專業搜救人員和不斷補充非專業人員相結合的原則，推進搜救隊伍的建設。要有計劃地針對性開展水上搜救尋助和污染防治的專項演練，模擬真實的水上突發事件場景，檢驗水上突發事件應急處置預案，完善應急響應機制，堅持防治與應急管理相結合、巡航監管與搜尋救助相結合、不斷提高水上突發事件的應急處置能力。

加強宣傳培訓教育，普及水上應急管理知識，提高船員互救自救能力。湖區水上人命搜救是一項政府公益事業。因此，做好湖區搜救宣傳工作十分重要。一是宣傳湖區搜救基地的功能作用及存在意義，及時報道基地及成員單位在應急救援工作中的好人好事，達到表彰先進，促進工作之目的。二是認真分析熱點、敏感問題，剖析水上搜救、安全事故中遇到的矛盾和困難，提出解決問題的方法，為領導決策提供可靠依據。加強與新聞媒體合作，對一些熱點和敏感問題可以進行新聞曝光，進行追蹤報道，通過媒體監督，促成問題圓滿解決。讓領導和人民群眾知道搜救中心所做的工作和取得的成績，爭取各級政府對搜救中心工作的支持和人民群眾對搜救中心工作的理解。三是加強水上險情應急處置知識的宣傳教育，提高湖區運輸船舶、涉漁船舶、涉砂船舶、旅游船舶船員的互救自救能力，提高船員對水上搜救公共服務的理解，減輕險情引起的財產和人命的損失。

(作者單位：江蘇省地方海事局)