“洋奶”風(fēng)波放大NGO生存危機(jī)

日前，全球基金艾滋病項(xiàng)目發(fā)出招標(biāo)啟事，正式面向中國(guó)的非政府組織招標(biāo)，“中標(biāo)的非政府組織將獲得全球基金的資助，專職負(fù)責(zé)管理防治艾滋病的社區(qū)組織參與事務(wù)。”

這意味著，5月以來全球基金凍結(jié)對(duì)華援助的問題似乎是暫告一段落。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)民間組織如何生存將是一個(gè)需要面對(duì)的問題。

援助暫停風(fēng)波

5月，《紐約時(shí)報(bào)》、法新社等傳出消息，全球基金(全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金會(huì))發(fā)言人赫斯特(Andrew Hurst)稱，他們已在5月凍結(jié)了在中國(guó)的所有支出。衛(wèi)生部方面隨后也確認(rèn)了此事。

原因在于，中方與全球基金對(duì)“社區(qū)組織”定義存在爭(zhēng)議，草根NGO獲得的資金較少。此外，中方在資金使用上亦有不合理的現(xiàn)象。

目前，全球基金是中國(guó)在衛(wèi)生領(lǐng)域最大的國(guó)際合作項(xiàng)目。衛(wèi)生部數(shù)據(jù)顯示，該項(xiàng)目實(shí)施八年來，累計(jì)簽約資金9.37億美元，已執(zhí)行資金5.48億美元，還有可能得到承諾的經(jīng)費(fèi)6.8億美元。目前該項(xiàng)目已覆蓋超過全國(guó)三分之二的縣、區(qū)。

按照赫斯特的說法，該基金會(huì)去年11月起就暫停了艾滋病滾動(dòng)申請(qǐng)(RCC)項(xiàng)目。5月中旬，除了挽救生命的藥物供應(yīng)等干預(yù)措施繼續(xù)，全球基金凍結(jié)對(duì)中國(guó)艾滋病、結(jié)核病和瘧疾項(xiàng)目的所有資助，為期三個(gè)月。

據(jù)了解，該項(xiàng)目的中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)(PR)是中國(guó)疾病預(yù)防中心(中國(guó)CDC)，具體實(shí)施單位是中國(guó)CDC下屬的性病艾滋病預(yù)防控制中心，然后依托中國(guó)CDC在各省的分中心進(jìn)行垂直管理。各地的草根組織向當(dāng)?shù)谻DC進(jìn)行申請(qǐng)。目前，RCC項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是中國(guó)全球基金項(xiàng)目國(guó)家協(xié)調(diào)委員會(huì)(CCM)和國(guó)艾辦、衛(wèi)生部。

導(dǎo)致凍結(jié)的一個(gè)原因是，據(jù)赫斯特透露，全球基金和中國(guó)CDC的協(xié)議規(guī)定，對(duì)華援助資金中的20％應(yīng)被分配給以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會(huì)組織。實(shí)際操作中，全球基金發(fā)現(xiàn)中國(guó)給予這些組織的資金不足20％。

2010年5月底，NGO代表孟林，就經(jīng)費(fèi)分配等問題，致信全球基金秘書處東亞和太平洋地區(qū)項(xiàng)目經(jīng)理恩可辛·巴悟(Enkhjin Bavuu)。他提出三個(gè)問題：中國(guó)社會(huì)組織只得到了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的12％；官方對(duì)于活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的定義偏小，局限在干預(yù)關(guān)懷，而不包括督導(dǎo)評(píng)估和人力資源等費(fèi)用，使20％的分母縮小，撥款縮水；中國(guó)社會(huì)組織的定義包含了帶政府背景的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等，20％中的大部分被這些組織占據(jù)。

恩可辛·巴悟在回信中表示，全球基金的“活動(dòng)經(jīng)費(fèi)”的定義是指全部經(jīng)費(fèi)減去藥品和衛(wèi)生產(chǎn)品的采購(gòu)經(jīng)費(fèi)。去年6月，孟林在CCM大會(huì)上轉(zhuǎn)達(dá)了全球基金秘書處的意見，“但中國(guó)PR并未意識(shí)到問題的嚴(yán)重性”。

2010年11月底，恩可辛·巴悟向中國(guó)CDC主任王宇發(fā)出了一份管理信，列出9項(xiàng)中國(guó)全球基金項(xiàng)目未能滿足的條件，除文件遞交和審批等程序性瑕疵外，還包括參與基金項(xiàng)目社會(huì)組織的遴選和資金分配。

資金的不恰當(dāng)使用也是一個(gè)問題。全球基金方面認(rèn)為，在所有開展的援助項(xiàng)目中，中國(guó)CDC本身的工作人員不應(yīng)該得到補(bǔ)貼。不僅如此，很多沒有直接參與項(xiàng)目的工作人員也拿到了補(bǔ)貼。

今年5月13日，全球基金凍結(jié)所有資助，中方作出回應(yīng)——衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺主持召開了全國(guó)范圍的電視電話會(huì)議，成立專門的督查小組，在6月下旬進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)全球基金項(xiàng)目的督導(dǎo)檢查。7月上旬，中國(guó)CDC在給衛(wèi)生部的匯報(bào)中提及，工作人員領(lǐng)取的工作補(bǔ)貼正在組織清退。

一些中國(guó)CDC的項(xiàng)目官員接受媒體采訪時(shí)承認(rèn)，確實(shí)有很多沒有直接參與項(xiàng)目的中國(guó)CDCT作人員也拿到了補(bǔ)貼，并稱清退將打擊工作人員的積極性。

重放的“鮮花”

8月初傳出消息，經(jīng)過中外多次磋商，全球基金有解凍的可能。該機(jī)構(gòu)將通過公開評(píng)估招標(biāo)的方式，在中國(guó)招募一個(gè)次級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)(SR)，這同時(shí)也是一個(gè)非政府組織的項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)項(xiàng)目的社區(qū)組織參與事務(wù)。2011～2012年，RCC項(xiàng)目會(huì)把年度總預(yù)算(扣除采購(gòu)經(jīng)費(fèi)后)的25％，用于支持社區(qū)組織和艾滋病毒感染者組織。預(yù)計(jì)該執(zhí)行機(jī)構(gòu)將管理數(shù)百萬美元的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

目前為止，全球基金只批準(zhǔn)了挽救生命的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)組織撥付剩余30％經(jīng)費(fèi)的要求仍在審議中。全球基金在8月中旬派駐審計(jì)工作團(tuán)隊(duì)來華，解凍與否，社會(huì)組織獲得的資金比例是否能有所提高，都將在9月“有結(jié)果”。

社會(huì)組織咨詢小組近期進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，80％的社會(huì)組織都需要全球基金項(xiàng)目的支持，但同時(shí)也希望中國(guó)項(xiàng)目能有所改進(jìn)。一些民間組織要求對(duì)自己獲得那部分全球基金“自主監(jiān)管”。

去年9月到10月，全球基金執(zhí)行總裁、副總裁、外部評(píng)估機(jī)構(gòu)、秘書處負(fù)責(zé)社會(huì)組織和亞太事務(wù)的官員先后到中國(guó)，召集CCM中社區(qū)NGOSn感染者代表“兩工委”成員，召開了幾次沒有中國(guó)官方參加的閉門會(huì)議。

在草根組織倡議下，去年11月中央PR還恢復(fù)了國(guó)家級(jí)社會(huì)組織咨詢小組的設(shè)置，9個(gè)成員除艾協(xié)全部來自社區(qū)。在2011年～2012年P(guān)R／RCC的年度總預(yù)算中，扣除采購(gòu)經(jīng)費(fèi)后的25％將用于支持社區(qū)組織和艾滋病病毒感染者組織，5％用于支持協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、人民團(tuán)體和科研機(jī)構(gòu)等。

今年5月20日的CCM大會(huì)上，全球基金秘書處執(zhí)行副主任D eb rew orkZew die再次率全球基金訪華代表團(tuán)參會(huì)。會(huì)議在社會(huì)組織參與和財(cái)務(wù)管理兩個(gè)方面達(dá)成協(xié)議：中國(guó)CDC將通過公開透明程序遴選出RCC項(xiàng)目中社會(huì)組織預(yù)算部分的大SR，為社區(qū)組織提供能力建設(shè)。該SR在2012年6月前成為與中國(guó)CDC平行的PR。疾控中心立即在全球基金財(cái)務(wù)管理審查(FMV)所涉及的24個(gè)縣中采取整改措施，包括退回不當(dāng)使用的經(jīng)費(fèi)，并將在其他約3000個(gè)縣采取更嚴(yán)格的管理措施以應(yīng)對(duì)發(fā)現(xiàn)的弱點(diǎn)問題。

“凍結(jié)”事件發(fā)生后，也促使官方對(duì)草根NGO的態(tài)度有了轉(zhuǎn)變。

5月30日和6月21日，衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺分別在北京和昆明，同參與全球基金項(xiàng)目的草根NGO代表座談，了解他們的需求。

注定要結(jié)束的免費(fèi)午餐

《紐約時(shí)報(bào)》5月針對(duì)“凍結(jié)”一事的報(bào)道中提到，“一個(gè)日益引起爭(zhēng)論的話題是，有能力舉辦奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)，花費(fèi)四萬億資金刺激經(jīng)濟(jì)的中國(guó)，是否還應(yīng)該被列入該基金的援助名單。”該文還提到，作為和泰國(guó)、印度和菲律賓一樣的中等收入國(guó)家，中國(guó)到目前為止對(duì)該項(xiàng)目的捐贈(zèng)金額為1600萬美元。

全球基金的創(chuàng)建者之一周啟康(Jack Chow)博士，曾在2010年7月21日的美國(guó)《外交政策》雜志上提出質(zhì)疑，全球基金“最大的捐贈(zèng)國(guó)美國(guó)，已經(jīng)捐助了55億美元，法國(guó)則捐助了25億美元。這些國(guó)家不想從中獲得任何資金饋贈(zèng)，但中國(guó)卻獲得了相當(dāng)于其捐贈(zèng)60倍的回報(bào)”。長(zhǎng)此以往，將對(duì)全球基金募款造成負(fù)面影響。

全球基金退出中國(guó)似乎不可避免。

“CCM各方都已達(dá)成共識(shí)，中國(guó)全球基金艾滋病項(xiàng)目(RCC)項(xiàng)目之后，中國(guó)將不再向全球基金申請(qǐng)新的項(xiàng)目。這意味著最遲到RCC項(xiàng)目結(jié)束時(shí)的2015年，全球基金就將撤出中國(guó)。”中國(guó)全球基金CCM秘書處執(zhí)行秘書李達(dá)飛說。

而目前，艾滋病領(lǐng)域約8成社會(huì)組織依賴于全球基金的支持。

“全球基金如果退出中國(guó)，對(duì)社會(huì)組織的影響會(huì)非常大。”云南個(gè)舊胡楊樹自助互助組織負(fù)責(zé)人王曉東說，“地方CDC的官員告訴我，國(guó)際項(xiàng)目遲早會(huì)停，停了后我們也不管你們，你們自己想辦法生存。”

“全球基金可能的退出，對(duì)公共衛(wèi)生管理體制的創(chuàng)新也意味著重大損失。”湖南省中國(guó)CDC性病艾滋病防控科主任陳曦說，全球基金凍結(jié)RCC項(xiàng)目資金乃至未來的退出，“影響了兩個(gè)重大成果的實(shí)現(xiàn)”，“其一就是從國(guó)外引入的財(cái)務(wù)參與的預(yù)算管理，其二就是草根組織的參與。”

還有另一個(gè)“半成品”是政府購(gòu)買服務(wù)。“國(guó)際組織的資金作為補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)納入政府項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算，在中央和地方財(cái)政都不支持項(xiàng)目人力成本的情況下，使用起來更為靈活，可以推動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)，也調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與的積極性。”

全球基金理事會(huì)原發(fā)展中國(guó)家NGO代表團(tuán)成員梁艷艷在接受媒體采訪時(shí)表示，在公益事業(yè)上，“我從來認(rèn)為中國(guó)不能永遠(yuǎn)依賴外資，與中國(guó)已經(jīng)超過日本的GDP相比，中國(guó)本身應(yīng)該更多地將GDP的一定比例的資金投入到公共衛(wèi)生、環(huán)保等公益事業(yè)中來，中國(guó)本身在這方面的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。”

責(zé)任編輯／張弦