公用事業行業價格規制探討

摘要：政府對公用事業行業的價格進行監管規制對于保障民生、確保企業可持續發展、維護社會公平均有重要意義。但是目前我國的公用事業成本價格規制還存在諸多問題，和國際上成熟的成本價格規制還有較大的差距。本文以此為探討對象，探討國內價格規制的現狀和存在的主要問題，并提出完善建議。

關鍵詞：公用事業 價格規制 建議

規制(Regulation)，中文也譯成“管制”，在經濟領域通常是指政府部門或立法機關根據一定的規則對構成特定經濟關系的經濟主體的活動進行限制的行為，如市場準入、價格管制、數量限制或經營許可等。對公用事業行業的價格進行監管規制是政府部門的重要職責之一，對于保障民生、確保企業可持續發展、維護社會公平均有重要意義。目前我國公用事業價格規制正隨著行業的市場化推進處于初步建立階段，在實際實施過程中還存在諸多問題，探討公用事業價格規制有非常重要的現實意義。

一、國外公用事業行業價格規制的主要方法

國外對公用事業進行價格規制（管制）的方法較為成熟，主要有成本基準定價法、有效成本定價法、投資回報率定價法、最高限價法等。目前運用較成熟的是以美國為代表的投資回報率定價法和英國為代表的最高限價法。美國采用的投資回報率價格管制，通常由被管制企業首先向管制者提出要求提高價格（或投資回報率）的申請，管制者經過一段時間考察期，根據那些影響價格的因素變化情況，對企業提出的價格（或投資回報率）水平作必要調整，最后確定企業的投資回報率，作為企業在某一特定時間內定價的依據，其投資回報率價格管制模型為：

R(p.q)=C+S(RB)

其中：R為企業收入函數，它決定于產品價格（p）和數量（q）；C為成本費用（如燃料成本、工資、稅收和折舊等）；S為政府規定的投資回報率；RB為投資回報率基數（Rate Base），即企業資本投資總額。投資回報率定價法讓公用事業企業投入的資本有規定的收益回報，并以此逆推產品價格。

英國政府在20世紀80年代初的管制體制改革中，把管制價格和零售價格指數與生產效率掛鉤，形成了英國特色的（RPI-X）最高限價管制模型，具體公式為：

Pt+1=Pt（1+RPI-X)

其中：其中Pt是t期的產品允許最高名義價格，RPI表示零售價格指數（Retail Price Index），即通貨膨脹率，X是由管制者確定的，在一定時期內生產效率增長的百分比。英國采用的調整期為3-5年，它適用于單一定價和綜合定價等。

通常認為，最高限價管制更適用于基礎投入已相對完善，產品技術、服務水平已相對較高，不需刺激投入的情況。我國目前在公用事業行業主要采用的是成本加成模式的定價機制，更接近美國的投資回報率定價模式，都屬于成本導向型價格管制，這也符合目前我國公用事業行業的現實情況和發展需要。

二、目前我國公用事業行業價格規制現狀和存在的問題

目前我國對公用事業行業價格規制主要是在成本加成定價基礎上建立的一系列成本監審、價格聽證等價格管制體系。如《中華人民共和國價格法》，《政府制定價格成本監審辦法》《定價成本監審一般技術規范》《政府制定價格聽證辦法》，此外，還有國家和省針對不同行業發布的價格規制法規，如：《城市供水定價成本監審辦法（試行）》、《廣東省物價局城市污水定價成本監審辦法》等等。隨著公用事業行業市場化的逐步推進，目前已初步構建起相應的價格規制體系。但長期以來，我國的公用事業都是當作政府福利事業在發展，過多強調其公益性，與現實的市場化運營要求不斷發生沖突，產生新的問題，促使目前的價格規制管理不斷完善。

1、公用事業價格規制法制環境不完善

我國對公用事業進行價格規制主要是根據《中華人民共和國價格法》進行的。目前的價格管理尚處于放松管制和重塑監管并存的階段，尚沒有專門的公用事業價格監管的法規，改革先行而法規滯后且不完善；在已有的法規中，各行業成本規制程度不一，國家和地方法規相沖突等時有存在；在協調企業、消費者和國家的利益上現有規制又往往沒有明確或得不到有效的執行，這導致法律的操作性差。此外，規制機構、規制權力缺乏監督、約束機制也是當前一個較為突出的一個問題。

2、價格規制主體職能交叉重疊、多頭監管

目前我國公用事業價格規制權力分散、多頭監管情況較為嚴重。企業往往需要面臨來自價格部門、行業監管部門、財政部門等多個部門的管理，各部門因為自身利益立場不同又很難與其他部門取得一致，結果變成要不就是多方爭著管，要不就是互相推諉，使得事情懸而不決或出現監管真空，嚴重影響政府監管效率，更重要的是對公用事業企業的正常生產運營帶來不利影響。

3、價格規制與服務質量監管的關聯度不強

目前政府對公用事業價格的監管較多，尤其是對成本的監管。但同時相關部門對產品和服務的質量管制卻較少。實際上不同的產品和服務一定對應的是不同的成本和價格，脫離質量來談價格很明顯是不合理的。以城市供水而言，目前，政府對供水行業的定價、成本監審等出臺了一系列法規條例，對供水服務質量也有明確的要求，但二者相互獨立、不成體系，供水企業的自來水價格只和其成本相關，而與其質量和服務無關。成本價格規制不能獨立于運營業績及服務水準等系統規制之外，否則單純地強調成本控制必將對企業的生產安全保障、服務提升產生不利影響，更影響到社會整體效率和公平。

4、成本監管重于約束，缺乏激勵

完善的成本價格監管制度應既對企業起到約束作用，同時也建立起對企業的激勵機制。從目前所發布的關于定價成本的系列法規文件來看，法規制定者的思路都主要關注于成本的約束、限制，忽視競爭和激勵。例如，國家發改委制定的《定價成本監審一般技術規范》對職工工資等體現管理效率的指標，在監審時要求按照超過限值按限值、低于限值則據實確定的原則，有些標準值的確定在實際執行中更往往采用的是行業優秀標準。

合理有效的公共定價，既要顧及到公用事業產品的公共屬性，同時也應在一定程度上體現經濟效益的追求；既要考慮建立價格約束機制，也應激勵優秀的企業繼續提升效率，并防止出現“鞭打快牛”現象。

5、凈資產利潤率偏低，對投資者利益保護不夠

長期以來，公用事業行業都被當作社會福利事業對待，價格長期低位運行，凈資產利潤率遠低于社會平均利潤率。理論上來說，成本是價格形成的基礎，價格是成本的反映。但目前的公用事業行業價格工作卻往往處于一種被動反應、嚴重滯后的狀態。在相當長的一段時間內隨著上游成本的上升、基礎投入的不斷加大、服務水平提升，企業成本持續增長，價格卻無法及時體現成本的變化，且缺乏及時的補償機制，企業日漸陷入經營困境。據北京市首次調查行業平均利潤率發現，在七大行業平均利潤率水平14%的情況下，公用事業行業利潤水平處于最低水平：城市公共交通業主營業務利潤率只有1.76%，供水業利潤率為-8.2%。廣東省物價局公布的一項調研結果也表明：2010年全省自來水經營虧損比例達66.3%。

三、完善公用事業行業價格規制的建議

1、建立健全相關的法律法規，完善法制環境

首先，要以立法為先導。在當前公用事業行業市場化改革持續推進的情況下，政府要能夠先行頒布相關的法律法規，明確基本原則和操作思路，以加強對企業的引導和監管，同時規范相關部門的行為，減少一些不必要的干預。其次，要根據現實需要對相關的法律法規進行及時的修正和更新，實現法規的動態化，提高規制效率。再者，法律也要有配套政策出臺，以加強法律的可執行性。針對各行業的不同特點，政府要相應出臺針對性強、可操作性高的行業政策，并在政策制定時廣泛聽取社會大眾和行業協會的意見。

2、完善監管機制，力求提升監管的效率

價格規制不僅僅要從企業層面加強機制建設，也要從政府層面加強規制機制的建設。政府需要明確規制主體和權限范圍，避免出現部門間推諉或者責任不清楚的現象，理順監管流程。此外，價格規制應強調被規制者以及社會公眾的參與，程序公開透明，讓各方意見都能得到合理表達，同時建立和完善價格聽證制度、規制談判制度、信息公開制度等基本制度。尤其值得關注的是借鑒發達國家經驗，建立規制談判制度，這要求行政機關在擬議相關規章前，先設立由規制者和被規制者以及其他利害關系人和公眾代表組成的協商談判委員會。規制機構的規章制定必須依據協商談判達成的合意，以提升整個監管的效率和效果。

3、改進定價機制，強化價格規制的合理性

（1）完善成本監審政策，引導成本監審往理性化、合理化方向發展

成本監審是定價的基礎，政府要做好成本監審的有效性和合理性。首先，要對現行成本監審規章制度進行梳理，并通過與被規制方和獨立第三方等公眾參與的形式進行商討，以加強成本監審政策的務實和合理性。其次，要建立有激勵性、符合現實的成本控制參數和標準成本辦法，針對不同的行業特點進行有差異性的指標設立。對效率高的、產品好、服務水平高的企業要通過參數和指標的設立體現其激勵作用。最后，合理的定價機制應引入成本預估機制。公用事業行業涉及的主要是基礎性行業，具有投入大、資金沉淀高、回收緩慢等特點，在財政不投入的情況下，如果沒有價格的支持，公用事業行業的發展寸步難行。合理的定價成本應包括歷史監審成本和未來合理增減的成本（包含投資成本）。也就是說政府在制定價格時就應對未來生產要素價格變動以及規劃投入所導致的成本增減進行合理預計，以維持更長時間內定價的合理公平性，促進企業的良性健康發展。

（2）逐步提高企業投資回報至合理盈利水平

現行定價政策下，除確定定價成本外，定價的另一關鍵點就在于利潤水平的確定。目前公用事業行業普遍存在遠低于社會平均回報率水平的情況，這不是市場化運行環境下的企業正常狀況。長期以往將對企業和行業的發展不利，進而影響到城市發展和社會福利水平。公用事業行業的價格和利潤應回歸到其合理水平，合理盈利水平應綜合考慮以下幾點：1、同期銀行中長期貸款利率。2、與社會平均回報率不應有過大差距3、企業通過利潤積累所形成的資本公積應該滿足與城市發展相適應的基礎設施開發建設的投資需求。

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（作者單位：深圳市水務(集團）有限公司)