淺談事業單位項目支出績效評價

摘要：項目支出績效評價就是以績效評價為手段，以績效目標為導向，將單位績效目標控制貫穿到項目從決策、實施直至竣工運行的全過程。從表面上看，項目支出績效評價是對項目實施的整個過程進行管理和控制，但這個管理和控制是時刻為績效目標服務的，即項目支出績效評價工作具有目標導向性。由于受傳統觀念以及當前政治文化等制度環境的影響和制約，事業單位項目支出績效評價工作的開展尚存在一些問題和困難。本文擬從當前事業單位項目支出績效評價工作的存在的問題出發，并在分析的基礎上，提出加強事業單位項目支出績效評價的對策。

關鍵詞：事業單位項目支出績效評價

隨著我國公共財政框架體系的初步確立，傳統的財政體制在形式上正逐漸被公共財政所代替。但是傳統財政體制中“重資金分配，輕資金使用的有效性”的這一基本特征尚未被完全清除。這也使得事業單位在項目支出、資金使用上效率不高。如港航事業，近年來雖然得到了持續快速發展，其支出規模也不斷擴大，但其支出管理相對滯后，支出結構不甚合理，資金使用效率不高等問題仍不同程度地存在。因此，如何規范項目支出，提高資金使用效率等成為擺在事業單位面前的一項重要課題。項目支出績效評價正是解決這一問題的重要手段。然而。由于績效評價工作本身的復雜性，加之受傳統觀念以及當前政治文化等制度環境的影響和制約，這項工作在實踐開展中尚存在一些問題和局限。

一、當前事業單位項目支出績效評價工作存在的問題

從當前我國事業單位項目支出績效評價工作開展的現狀來看，雖然已有一定基礎，但該項工作的起步較晚，相關實踐不足，尚不能完全適應我國當前市場經濟發展和財政改革的客觀要求。總的來說，當前事業單位項目支出績效評價工作存在的問題主要有以下幾方面：

1．相關法律法規不健全

目前，我國缺乏事業單位項目支出績效評價的系列法律法規，甚至一些具體的操作實施細則都沒有。這嚴重影響了事業單位項目支出績效評價工作的全面開展。

2．缺乏科學規范的評價指標體系

當前，大多事業單位的項目支出績效評價都是通過一些固定的技術、財務與工程管理指標來開展評價，其評價多側重于工程、技術及其資金使用的合規性評價等，而對項目資金使用效益的評價明顯不足。此外，各單位設置的評價指標多呈現出平面化與單一性的特征，缺乏一套基于嚴密數據分析的科學、完整、統一的評價指標體系，因而無法滿足從不同行業、不同層面以及不同支出性質等方面開展綜合、立體評價的要求。缺少科學規范的評價指標體系，在一定程度上影響了事業單位項目支出績效評價的公正合理性。

3．項目支出績效評價的內容不完整

科學、規范的項目支出績效評價指標體系的缺乏，在一定程度上又會造成事業單位項目支出績效評價工作內容的不完整。主要表現在兩方面：一是過于側重項目的合規性評價，而忽視了效益評價；二是評價的對象僅僅局限在項目本身，而對項目內外因素缺乏綜合分析。項目支出績效評價不但應涉及到項目過程審核以及投資和回報的評價，還應涉及到對各種宏觀因素的評價，如項目投資的社會（外在）環境，即自然環境與政策環境對投資項目的影響，以及投資項目對行業、社會以及整個社會經濟運行的影響等。然而當前事業單位項目支出績效評價工作尚缺乏這些內容，以致項目支出績效評價工作無法很好地為政府的宏觀決策服務。

4．項目支出績效評價的結果缺乏約束力

目前財政支出績效評價結果只是作為各有關部門項目建設檔案保存，或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考，對于財政資金支出項目中的成績、問題與相關責任，對項目執行過程中的各環節責任人沒有任何直接約束，這在很大程度上會使財政支出績效評價工作流于形式。

二、加強事業單位項目支出績效評價工作的對策

隨著財政管理體制改革的深入，必須在不斷提高公共產品和公共服務質量、強化公共支出的規范性與安全性的同時，適時加快建立事業單位項目支出績效考評制度，將上年預算執行和下年預算編制緊密結合，逐步建立起與國家公共財政相適應、以實現績效預算為目標，以提高事業單位管理效能及其財政資金使用效益為核心的科學、規范的項目支出績效考評制度。

1．建立健全相關法律法規，尤其是對項目支出的標準和依據加以修訂與完善

須對財政支出績效評價的標準進行總體規劃設計，研究指標與標準的對應關系，研究不同評價對象的標準選擇，通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數據，在條件成熟時要研究建立績效評價標準數據庫。為提高有關評價標準的權威性，財政部門及有關部門可以效仿企業績效評價，定期發布有關評價標準。建議在財政支出分類的基礎上，應分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標。從指標的適用性角度考慮，各類指標均可劃分為通用指標、專用指標、補充指標和評議指標四種類型。并且根據指標的性質不同，可以將各類財政支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。

2．建立科學規范的項目支出績效評價體系

考慮到我國財政支出績效評價工作才剛剛起步，建議按財政支出的功能將單位和項目支出績效評價劃分為經濟建設、教育事業、科學事業、文化事業、社會保障、行政管理、國防、農林水、政府采購九大類，并且根據評價工作的具體情況可以在進一步細分的若干小類下開展評價工作。這種分類優點在于與財政日常管理的習慣相適應，同時也便于基礎信息的收集。

3．要科學劃分與界定項目支出績效評價的內容

科學地對項目支出進行分類，合理界定支出評價范圍是建立項目支出績效評價指標、標準體系及其有效開展的前提與基礎。考慮到項目支出內容非常繁雜、覆蓋面較大、涉及的范圍極其廣泛，采用按項目支出功能分類來劃分單位與項目支出績效評估范圍，并且根據評估工作的具體情況再進一步細分若干小類支出的分類方法，將有利于更好地開展績效評價工作。評價內容和范圍不僅包括對績效目標、計劃項目資金的來源和支出的合理性、管理的規范性的評價，還應對計劃項目完成結果及持續影響力、對公共資源分配合理性、有效性進行評價。具體應包含但不限于以下三個層次：一是項目投資性支出，應同時對項目本身的績效和項目影響及可持續績效進行評價；二是公共機構支出評價，如教育、醫療等，主要應評價支出的合理性和有效性；三是政府部門支出評價，應將初始目標與最終目標的一致性作為績效評價內容等。

4．建立項目支出各環節的績效評價制度

5．建立完善的績效評價信息管理系統

充分利用先進的信息網絡技術，形成一個項目支出績效評價的完備數據庫是切實推進績效評價工作的技術保障。績效評價所需信息量大，涉及部門多，信息來源渠道廣泛，需要多個部門協同進行數據收集采集。在目前分散的政府收支管理體制下，財政部門獲取各個部門全面詳盡的資產狀況、收支狀況以及公共生產服務的基本信息尚有難度，因此亟需加強資產管理與預算管理的有機結合，全面準確掌握公共資源的占有使用情況，在已有的項目評價數據基礎上，擴大數據信息收集范圍，制定相關數據采集標準和方法，由點及面并擴展到其他評價項目，建立完備的績效管理信息系統、績效考評基礎資料數據庫和項目監測系統。同時加強對財政預算支出的分析，將績效考評結果作為下一年度編制和安排預算的重要依據，增強對信息廣度以及信息數據的應用能力，建立財政支出績效對預算編制的正向激勵，以便對績效考評各類項目的投入水平與支出效益及同類項目之間的橫向對比進行客觀分析。

三、結束語

伴隨我國公共財政框架體系的初步確立，傳統的財政體制在形式上正逐漸被公共財政所代替。然而傳統財政體制中“重資金分配，輕資金使用的有效性”的這一基本特征尚未被完全清除。這也使得事業單位在項目支出、資金使用上效率不高。對此，事業單位要以項目支出績效評價工作為突破口，積極推動績效理念的普及以及績效評價工作的逐步展開，逐步建立起與國家公共財政相適應、以實現績效預算為目標，以提高事業單位管理效能及其財政資金使用效益為核心的科學、規范的項目支出績效考評制度。

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（作者單位：山東省棗莊市臺兒莊區教育局）