《行政強制法》:城管暴力執法的終結者?

案件回顧

案例一：夏俊峰是沈陽一小商販。 2009年5月16日，夏與妻子在沈陽市沈河區南樂郊路與風雨壇街交叉路口附近擺攤時，被沈陽市城管執法人員查處，后夏隨同執法人員到沈陽市城市管理行政執法局沈河分局濱河勤務室接受處罰。

在接受處罰期間，夏俊峰因故與申凱、張旭東等人發生爭執，據夏稱，二人曾毆打自己，便持隨身攜帶的尖刀先后猛刺申凱胸部、背部，張旭東胸部、腹部及張偉腹部等處數刀，致申凱、張旭東死亡，張偉腹部損傷程度為重傷。案發后夏俊峰逃離現場，于當日15時許被公安機關抓獲。

2011年5月9日，夏俊峰刺死城管案終審宣判，遼寧省高級法院作出刑事裁定，駁回上訴，維持原判：夏俊峰因涉嫌故意殺人罪被起訴，判處死刑。

案例二：2010年11月16日，湖北武漢黃陂區政府組織城管、水利、國土、公安等2000余人組成拆違執法專班，對后湖村80余處違建房實施強制拆除。后湖村違建戶龔澤林看到自己的違建房被拆，突然發動越野車沖向執法現場，將11名城管人員撞傷，其中重傷3人。撞人后，龔澤林并未停車，直到車輛撞上建筑土堆才停下，被執法人員制服后，以涉嫌危害公共安全罪被當地警方刑事拘留。

#61562;城管制度讓人很糾結

夏俊峰的案子也許是個例外，但下面這一幕更為常見。

成都街頭，一個賣楊梅的老大爺和城管協管員發生爭執。拉扯中，老大爺的桿秤被折斷，楊梅也撒了一地。圍觀的人們當即表達了自己的不滿。他們擋住執法車，堅持讓協管員為自己的暴力行為道歉。

不斷發生的這些案例不能不讓人們警醒：為什么小販跟城管之間的抗衡竟會演變成一場社會的悲劇？城管這種制度究竟應不應該存在？

在城管制度設立之初，誰也沒有料想到會有這樣的情況。1997年，為了節約執法成本，根據1996年頒布的《行政處罰法》第16條對“集中行政處罰權”的相關規定，國務院決定成立一個“綜合執法部門”，集中執行各個行政部門的行政處罰行為。從那時起，全國先后有100多個城市成立了城管執法機構。

城管代表其他部門行使職能，沒有法律依據，也缺乏相應的權力制約和監督。在北京，城管部門擁有14項職能，300多項執法權，權力的過于集中是隱藏在城管制度里的導火索。

經濟利益也是引起問題的原因之一。有報道稱，南京城管把收繳的桌椅、塑料筐甚至燈箱牌都當做廢品賣掉賺錢，而各種罰款也成為贏利的重要方式。

另外，城管系統中一些人員素質不高，只能“依靠野蠻行為來確認自己的身份地位”，這也推動著城管行為和“暴力”被越來越頻繁地聯系在了一起。如2008年1月，湖北天門市灣壩村村民魏文華在村口發現城管執法人員與村民發生沖突。他掏出手機錄像，被城管人員發現當場打死。

“暴力已經被城管當做了‘特權’和有身份、有面子的標志。”夏俊峰的辯護律師滕彪說，“在法律地位不清、權利不利的制度下，城管人員的暴力習慣，已經成為城管制度的需要，成為制度的一部分。”

相比于那些奪路狂奔的小販，在制度的另一頭，處于強勢地位的城管也常常滿腹委屈。北京城管人員郭欣總是被繁瑣的工作搞得疲憊不堪：一天的時間里，他一會兒要在馬路上堵截漏污水的泔水車，一會兒要趕到居民區里勸說居民把放在公共綠地上的大白菜搬回家，一會兒勸說服裝廠修理快塌下來的廣告牌，一會兒又要去處罰在路上違法散發小廣告的人。但這已經讓這個普通的城管人員很滿足了——至少，他沒像前幾天那樣，被小販偷偷扔來的烤紅薯砸中腦袋。

#61562;各方博弈

在過去的幾年里，《行政強制法》曾經被法律界寄予厚望。這部法律意在通過職權和程序方面的規范，防止行政權力濫用，同時也為執法提供依據。人們普遍認為，它對目前爭議嚴重的拆遷、城管等行政強制相關問題都能起到約束、控制的作用。然而，從1988年起草至今，這部命途多舛的法律始終未獲通過。

直到最近幾年，拆遷、城管等行政強制行為所引發的案件開始逐漸增多，《行政強制法》才重新被提上立法日程。

“各方的博弈是主要原因。”北京大學法學院教授姜明安說，“《行政強制法》涉及行政機關和司法機關的權力調整重構，也會影響執法部門和執法者現有的利益，因此必然會遇到各種有形或者無形的阻力。”

“沒有法律的控制、制約，城管制度出了很多問題。”姜明安感慨，“《行政強制法》能夠賦予城管必要的權力，同時又能防止權力的濫用，對暴力執法行為予以追究。”

只有有了執法依據，有了制度約束，才能真正解決城管制度中出現的暴力問題。

#61562;《行政強制法》終獲通過

2011年6月30日，旨在規范行政機關強制權力運行的《行政強制法》經過全國人大常委會五次審議，獲得通過，該法明年1月1日起施行。

亮點一：節假日不得實施“強執”

為規范強制執行的行為，強制法禁止“夜襲”，規定行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行。但是，情況緊急的除外。

另外，行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。

亮點二：公民遇侵害時可獲救濟

行政強制法規定，行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。

點評：城市管理需要“包容的精神”

很多時候，城管的行為雖然合法，但管理的理念也需要變化，一個城市對弱勢群體應該有一些包容的態度。

2010年，印度小販贏得了一場官司的勝利。當印度首都新德里市政府準備在即將到來的英聯邦運動會前驅逐流動攤販時，印度的“街頭小販聯合會”把市政府告上了法庭。而最高法院的判決宣告了小販的最終勝利，因為“小販誠實經營的自由和尊嚴不可剝奪”。

“并不見得把小攤砸了，城市就會更好。”姜明安教授說。

政府應該保留一定的行政強制權力，去處理“瘦肉精、地溝油的問題”，但同時也要通過法律程序的制約，防止行政權力的濫用，在公共利益和私人利益中找到一個平衡的“度”。

也許在不久的未來，夏俊峰這樣的小販面對的城管再不會不由分說地沒收、態度惡劣地爭執，甚至像他在供詞中所說的那樣，對自己拳打腳踢。在法律制度的約束下，那些城管會主動亮明自己的身份，說明自己執法的緣由，并聽取小販的申辯；在一般措施能夠發揮作用的時候，他們絕不會動用查封、扣押、拍賣等強制措施；而即使真的遇到暴力執法，小販們也能夠在法院申請正義的裁決。（張樂穎綜合整理）

有問有答

2011年7月1日起施行的《社會保險法》是我國第一部社會保險制度的綜合性法律大典，是我國社會保障法制建設的重要里程碑。這是黨和政府履行“人人享有社會保障”莊嚴政治承諾的法律保證，對于建立覆蓋城鄉居民的社保體系、維護公民參加和享受社會保險合法權益、促進社會和諧穩定具有重大意義。

#61665;養老保險可否“全國漫游”？

問：46歲的王師傅在北京望京一家企業當保安已有4年，按目前每月平均工資3000元算，王師傅每月需繳費240元，公司繳費360元。“要是我回四川老家了，這筆錢能帶走嗎?”王師傅問。

答：王師傅的問題也是很多在外務工人員所關心的。近年來各地陸續實施了外來務工人員社會保險政策。但很長一段時間，社保關系未實現全國統籌，進城務工人員的社保無法轉回戶籍所在地或打工的其他城市。

新《社會保險法》對相關內容作了明確規定：養老保險可異地接續，繳費年限可以在全國范圍內累計計算，養老保險關系轉移接續手續也更加簡便。參保人員流動就業的，只要到新的就業參保地或戶籍所在地的社保機構辦理相關手續就可以了，無需到原就業參保地辦理轉移接出手續。

#61665;醫療費能異地報銷嗎？

問：家住湖北的陳老太來到上海照顧孫子，由于操勞過度誘發了腦梗塞。在上海住院一個月，花費一萬多元。陳老太在上海沒有繳納醫療保險，她擔心醫藥費太多沒法報銷于是打算回老家。但如果回去，又沒人照顧她。那么陳老太的醫療費可以異地報銷嗎？

答：《社會保險法》規定，社會保險行政部門和衛生行政部門應當建立異地就醫醫療費用結算制度，方便參保人員享受基本醫療保險待遇。參保人員醫療費用中應當由基本醫療保險基金支付的部分，由社會保險經辦機構與醫療機構、藥品經營單位直接結算。

隨著《社會保險法》及其配套細則的實施，看病人只需直接拿著醫保卡在所在地看病就可以了，哪些是自己支付的，哪些是可以報銷的，直接用社保基金就可以結算。

此外，《社會保險法》還規定，個人跨統籌地區就業的，其基本醫療保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。這也讓很多流動就業人員吃了一顆“定心丸”。

#61665;男職工也有生育保險嗎？

問：在成都一家房地產公司擔任銷售主管的林女士準備辭職去丈夫的工作地北京。四月份，林女士在北京找工作時發現自己已懷孕，用人單位婉拒了她的求職申請。“沒有工作，沒有保險，以后生孩子的費用該怎么辦呢？”林女士問。

答：新《社會保險法》規定，在生育保險方面，即使女方沒有工作，只要丈夫參保，同樣可以報銷生育醫療費用。這使得《社會保險法》增加了一條非參保人直接受益的條款。

按照《社會保險法》的規定，只要是用人單位的職工，和單位建立勞動關系的，不管是戶籍人員還是非戶籍人員，是城鎮職工還是農民工都要覆蓋到生育保險的范圍。