重構(gòu)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)

2010年10月，經(jīng)中央政治局討論通過(guò)，中央兩辦公開(kāi)發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，首次把省、市、縣、鄉(xiāng)地方各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部全部列入了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的管理監(jiān)督對(duì)象。這標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，從上世紀(jì)90年代建立以來(lái)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。

家義審計(jì)長(zhǎng)最近強(qiáng)調(diào)指出，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要手段之一，是通過(guò)法律授權(quán)對(duì)其他領(lǐng)域國(guó)家權(quán)力的約束。因此，貫徹新《規(guī)定》，需要我們站在國(guó)家治理的層面，從現(xiàn)代民主理念和政治體制改革領(lǐng)域中重新審視這項(xiàng)工作，調(diào)整審計(jì)目標(biāo)，重構(gòu)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作框架，全面提升工作水平。

充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)權(quán)力的約束作用，完善國(guó)家對(duì)地方黨政“一把手”的監(jiān)督機(jī)制。

我國(guó)傳統(tǒng)的管理中，對(duì)地方黨政“一把手”的責(zé)任，更多的是定位在政治責(zé)任上，自從我黨把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為全黨中心工作之后，領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任隨之得到強(qiáng)化，但多年來(lái)，由于中央與地方實(shí)行財(cái)政分灶吃飯的體制，上下在財(cái)權(quán)事權(quán)分工上一直存在不太清晰的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中地方黨政官員到底應(yīng)該履行哪些經(jīng)濟(jì)責(zé)任，均還處于探索之中，因而履職不到位和跨越職責(zé)邊界的事情屢屢發(fā)生，有的形成重大失職或犯罪，社會(huì)也強(qiáng)烈呼吁加強(qiáng)對(duì)權(quán)力中心的監(jiān)督，增強(qiáng)其公開(kāi)透明度，滿足社會(huì)和群眾的知情權(quán)。中央兩辦新《規(guī)定》的頒布，就賦予了國(guó)家審計(jì)在這樣一個(gè)新的領(lǐng)域和空間的責(zé)任，將審計(jì)從過(guò)去對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督走向了對(duì)核心官員的權(quán)力監(jiān)督，從過(guò)去對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法紀(jì)維護(hù)走向了對(duì)官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，從過(guò)去單純對(duì)政府官員監(jiān)督走向了與地方黨委書記的同步監(jiān)督，審計(jì)目標(biāo)也從查錯(cuò)糾弊提升為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成為了國(guó)家治理中一支不可或缺的新生力量，也是黨和國(guó)家賦予審計(jì)人的光榮職責(zé)。

探索對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，明確其權(quán)力和責(zé)任空間。

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的分解，我認(rèn)為可以從四個(gè)層面剖析，一是法律明確界定了的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，如法定預(yù)算的執(zhí)行，農(nóng)業(yè)、教育、科技支出的法定增長(zhǎng)、國(guó)家規(guī)劃的落實(shí)等；二是上級(jí)黨委政府或同級(jí)人大的決定或決議，如節(jié)能減排指標(biāo)落實(shí)、存量耕地的保護(hù)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成、保障性住房的建設(shè)等；三是工作要求，如重大決策的公開(kāi)透明、財(cái)政決算的真實(shí)性、重大項(xiàng)目的推進(jìn)等；四是能力水平，如應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作突發(fā)事件的管理等等。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的，既是對(duì)官員行為的約束，更應(yīng)是對(duì)干部有所作為的保護(hù)，也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的根本目標(biāo)是促進(jìn)和保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)本地區(qū)的科學(xué)發(fā)展。由于當(dāng)前對(duì)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系不完整，領(lǐng)導(dǎo)干部到底應(yīng)該在一個(gè)什么樣的空間和權(quán)力邊界內(nèi)發(fā)揮作用缺乏規(guī)范，客觀上也會(huì)制約領(lǐng)導(dǎo)干部大膽工作。審計(jì)應(yīng)積極探索并促進(jìn)構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為的引導(dǎo)、保障和推動(dòng)作用，意義重大。

推進(jìn)行政管理體制改革，促進(jìn)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配。

目前，中央和地方、地方各級(jí)政府之間的經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)劃分還不夠明確，財(cái)權(quán)事權(quán)不相匹配的問(wèn)題還比較嚴(yán)重，但這又是開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)的重要前提與條件。因此不斷深化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行邊界明晰和權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，可以倒推各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)的細(xì)化與匹配。

同時(shí)，制度設(shè)計(jì)上，還應(yīng)該留出一定空間，在可以承受的風(fēng)險(xiǎn)度以內(nèi)，允許地方官員因地制宜創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。

把握新要求，切實(shí)提高審計(jì)的針對(duì)性。

現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，較之新《規(guī)定》的要求，在審計(jì)內(nèi)容的完整性、審計(jì)事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)度、審計(jì)評(píng)價(jià)的科學(xué)性等方面，都存在許多不足。因此，進(jìn)一步提高審計(jì)內(nèi)容的針對(duì)性是重構(gòu)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作框架的主要著力點(diǎn)。

著眼于全面評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌地區(qū)科學(xué)發(fā)展的職責(zé)履行情況，強(qiáng)化總體把握。被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行黨委、政府的法定職責(zé)，既包括推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，也包括組織社會(huì)事業(yè)發(fā)展以及確保一方平安的職責(zé)。一是要依據(jù)“組織法”確定的黨委、政府職能進(jìn)行對(duì)照檢查，二是要突出對(duì)主要績(jī)效考核指標(biāo)完成情況的檢查，充分反映人民群眾享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的成效。

著眼于評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)重大經(jīng)濟(jì)政策的職責(zé)履行情況。為評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹落實(shí)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策上“是否作為”、“是否有為”提供依據(jù)。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策方面，要重點(diǎn)關(guān)注是否存在越權(quán)審批產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，是否認(rèn)真落實(shí)關(guān)于嚴(yán)格禁止高耗能、高污染、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目的有關(guān)政策。二是土地管理政策方面，要重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)營(yíng)性用地協(xié)議出讓和招拍掛出讓、建設(shè)項(xiàng)目用地審批以及減免土地出讓收入的問(wèn)題。三是節(jié)能減排及環(huán)境保護(hù)政策方面，要重點(diǎn)關(guān)注重要資源的開(kāi)發(fā)利用、重要領(lǐng)域的污染治理、重大環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目等方面，是否存在未評(píng)先建、越權(quán)審批、以及是否發(fā)生重大環(huán)境污染事故等問(wèn)題。四是保障和改善民生政策方面，要重點(diǎn)關(guān)注是否存在政策落實(shí)不到位、政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)以及嚴(yán)重影響或損害群眾利益等突出問(wèn)題。

著眼于評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在重大經(jīng)濟(jì)決策方面的職責(zé)履行情況。主要包括決策制定程序、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行決策的組織協(xié)調(diào)機(jī)制以及所作決策的執(zhí)行效果。一是重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政預(yù)算安排和調(diào)整，特別是重大政府性支出項(xiàng)目安排情況，以及稅收征管和基金、規(guī)費(fèi)征收及減免情況。二是重點(diǎn)關(guān)注政府重大投資項(xiàng)目立項(xiàng)程序是否符合規(guī)定，項(xiàng)目執(zhí)行和監(jiān)督是否有效，是否存在盲目決策和擅自決策、決策失誤造成效益差和嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等問(wèn)題。三是重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資源開(kāi)發(fā)利用、國(guó)有資產(chǎn)處置、政府負(fù)債等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)相關(guān)的決策情況等。

著眼于評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部依法理財(cái)方面的職責(zé)履行情況，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理審計(jì)。一是重點(diǎn)關(guān)注各項(xiàng)財(cái)政收入、國(guó)有資產(chǎn)收益等是否全額納入預(yù)算管理，是否依法接受同級(jí)人大監(jiān)督；是否存在虛報(bào)冒領(lǐng)上級(jí)財(cái)政資金、擠占轉(zhuǎn)移財(cái)政支出等重大違紀(jì)違規(guī)行為。二是重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金管理安全有效性情況。三是檢查國(guó)有資產(chǎn)和資源有無(wú)閑置、浪費(fèi)、流失等問(wèn)題。

著眼于評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)管理方面的主觀能動(dòng)性和積極應(yīng)對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的情況，加強(qiáng)對(duì)綜合履職能力與效果的監(jiān)督。全面和客觀評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對(duì)本地區(qū)重大經(jīng)濟(jì)事件的處置能力和水平，分析其是否關(guān)注民生、關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)注大局，客觀揭示政府信用、應(yīng)急管理等情況，檢查守土一方的綜合履職能力和水平。（作者單位：四川省審計(jì)廳）