高校績效預算改革的思考

［摘要］ 績效預算不僅是預算方法的一種創新，而且是預算管理理念的一次革命。高校實行績效預算是將預算建立在可衡量的績效基礎上，強調的是責任和效率。本文針對高校預算管理的特點，就高校進行績效預算管理的必要性及改革思路進行探討。

［關鍵詞］ 高校；績效預算；改革

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 14. 014

［中圖分類號］G647 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）14- 0022- 03

一、 績效預算概述

績效預算，就是政府首先制訂有關的事業計劃和工程計劃，再依據政府職能和施政計劃制訂計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編制預算的一種方法。“績”是指預算支出所要達到的目標，“效”是指用具體指標評估完成目標的情況和取得的成績。績效預算的特點就是按計劃決定預算，按預算計算成本，按成本分析效益，然后根據效益來衡量其業績。

二、高校推行績效預算管理的必要性

績效預算是以預算支出“效果”和“追蹤問效”為導向， 對資金投入與其產生的效果和影響進行評價，是一種“效益預算”。績效預算不僅是傳統預算編制方法的改變，更重要的是預算理念和預算過程的重要變化。在高校資金日益緊張，教育事業快速發展的前提下，高校實行績效預算尤為重要。

（一）實行績效預算是進一步加大學校預算約束力的需要

高校現行的預算執行過程中缺乏必要的追蹤問效手段，部門工作積極性不高，預算的約束力差。推行績效預算既能理順預算分配關系，從而極大地調動各部門的積極性，又能規范單位的各項活動行為，使預算從編制到執行，都有一種較強的機制來約束和維持，從而減少人為因素的影響。

（二）實行績效預算可有效地避免資金浪費

近年來，我國高校的預算改革已經取得了很大的進展，基本實行了綜合財務預算。一些高校在預算編制中還采用了零基預算，逐步提高了高校的預算控制效率。但是由于缺少績效方面的考核，部門預算的約束力被大大削弱了。在傳統預算管理體制下，預算編制與資金使用相脫節，使得高校一些部門一方面拼命要求增加預算支出，另一方面卻存在大量的資源浪費和使用低效率現象。各部門的領導都愿意千方百計擴大自己的預算，卻很少進行降低支出成本的考慮。在預算編制過程中，財務處與各部門實際上站在對立的角度，在預算經費指標上進行博弈。績效預算實際上把預算的執行權還給了部門，在確定了部門的業績指標和預算指標后，部門可以在這些指標的前提下，自行調整實現業績指標的技術路線，從而一方面使財務部門較好地控制預算規模；另一方面，可以極大地調動部門的積極性。

（三）實施績效預算是建立人才培養成本核算體系的需要

現行的預算管理模式，是按照“部門—職能—經費”這一方式進行制度安排的。財務部門按自身的意圖編制、執行預算，本身就缺乏內在約束機制。盡管有學校財經工作領導小組（委員會）、審計部門的監督以及財務內部的監督體系，但總的看，這些外部監督都難以擺脫各部門自身需求膨脹的牽制，以至于支出擴張成為財務預算編制的定律。績效預算，則以一種全新的角度，按照企業化經營模式，把學校作為一個提供“產品”的經濟部門，通過對“產品”成本的核算，提高資金的使用效益，建立起人才培養成本的核算體系。這就徹底改變了原來只考慮學校公共資源存量的做法，從而使預算緊緊圍繞“產品”的成本，體現了預算的約束機制。

（四）實施績效預算是進一步加強內部控制的需要

實施績效預算，合理配置學校資源，將會進一步優化支出結構。比如，適當放寬對資金投入的控制程度，更加關注于資金支出的效果，從而使資金支出更好地反映學校階段性的發展戰略。逐步建立“績效預算”模式，即把績效評價的結果作為預算編制的重要依據，在預算中融入了成本核算的理念，從而從制度上強化了學校內控機制。增強預算資源分配與各部門績效之間的聯系，從而提高資金支出的科學性、規范性。

三、實行績效預算管理環境的培育

高校績效預算管理作為一個完整的系統，其推廣和實施不僅需要內部的協調統一，更需要外部的和諧環境。

（一）學校領導要轉變思想觀念，充分認識到推行績效預算的重要性

推行績效預算涉及各部門既得利益格局的調整與財務管理權限的再分配，各部門要轉變觀念，提高認識，爭取各方面的理解和支持。在編制部門預算過程中，各部門是預算編制的主體，財務部門要考慮學校的財力狀況，均衡學校的發展。編制預算既要統籌各部門的主要職能、任務，又要通過準確合理的預算給予這些部門實現職能、完成任務的財力保障。要加大宣傳與普及力度，使廣大教職工廣泛地參與進來，從而改變學校預算缺乏效率而很少有人關注的尷尬局面。推行績效預算是學校預算制度改革中的一項重大舉措，意義重大，學校領導支持與否、支持力度大小是預算改革成敗的關鍵。

（二）建立績效預算的組織結構

建立合理高效的績效預算組織結構是績效預算管理得以實施的重要因素，從整體把握績效預算管理的流程，運用合理的組織安排和協調機制構建績效預算管理團隊。

（三）建立績效預算的管理制度

高校推行績效預算必須建立一系列與之相適應的規章制度，如預算分配制度、預算控制制度、績效評價辦法等。圍繞績效預算管理制度制定預算可行性論證制度、考核機制、預算績效的后評價制度和崗位職責，嚴格的績效管理制度是績效預算實施的制度保障和前提。

（四）高校推行績效預算，離不開政府和教育主管部門的支持

高校推行績效預算畢竟是一個新生事物，同樣需要培育外部優良環境。和諧的外部環境是高校績效管理順利實施的必要條件之一，例如國家招生政策調整、高校生源市場的變化和政治環境等都會給績效預算的推行造成一定的影響。

四、實行績效預算管理的幾點思考

實行高校預算績效管理，就要改變傳統高校預算管理模式存在的局限性，把主要力量放在“投入”與“效果”的控制上和人才培養質量上。傳統的固定預算、增量預算及定額預算等編制方法不能適應高校的發展，很大程度上束縛了高校發展的手腳，不利于正確控制、考核和評價高校的預算執行情況。實施績效預算，需做好以下幾個方面的工作：

（一）編制學校長期發展戰略計劃

編制預算之前，學校應以“第十二個五年計劃”為基本框架，提出未來５年的工作戰略計劃，學校的總體戰略目標處于管理的中心和支配地位。各部門的目標一方面是總體戰略目標的分解；另一方面，各部門目標之間相互協調，形成一個統一的目標組織系統，既保證上級目標的統帥作用和宏觀控制作用，又保證同級部門之間的公平有序競爭。

（二）編制各部門績效預算框架

編制部門工作計劃是績效預算編制的基本框架，為體現對“過程”的控制，只有經過學校審議通過的部門工作計劃才能作為預算編制的依據；部門工作計劃應將戰略目標詳細分解成年度目標，這些目標應當盡量量化或指標化，以便編制預算并考核效果；部門工作戰略計劃應按照部門的工作戰略部署，詳細闡述完成目標所需要的資金計劃，以及完成這些目標的外在風險和阻礙因素；部門預算應分為部門的長期目標和部門短期目標。部門短期目標是部門長期目標的分解，可以作為績效預算管理不同時期觀察點的評價標準，也為長期目標的實現奠定基礎。

（三）建立部門績效預算目標

根據各部門長期工作目標同步構建績效預算框架，形成部門績效目標。績效預算以部門長期戰略計劃為依據進行編制，全面考慮人才培養的成本效益分析，充分保證績效目標的效率性，實現部門績效目標與部門工作計劃一體化，達到資金有效配置的效果，使“績效”的觀念貫穿于整個預算編制與執行過程的始終。

（四）建立績效預算的監控體系

在高校績效預算管理中，通過分離預算執行和預算監控，可以更有效地對預算執行過程進行監控，及時發現預算執行過程中的偏差。預算過程監控是通過比照各部門的目標和具體的指標體系，對預算的執行情況和效果進行全程跟蹤，這樣可以很清楚地了解預算在執行過程中是否偏離目標，分析產生偏離的原因。如果是部門沒有嚴格按照目標計劃執行，屬于部門主觀控制的原因，應采取相應的預警措施，促使其回到正軌；如果是制定目標的內外部環境和自身條件發生了較大變化，就要對目標進行調整，使得資源配置的有效性得以保證。

高校經費的收支規模逐漸增大，使得收支結構變得更為復雜，資金的供求矛盾日益突出。實施績效預算，將預算分配與績效評價有機結合起來，將可以最大限度地發揮資金的使用效益。但是，實施績效預算是高校預算管理的一項重大改革，涉及預算資金的籌集、分配和使用的各個環節，需分步實施，逐步形成以目標為主導，部門為基礎，績效為核心的績效預算管理模式，構建科學的具有高校預算管理特色的預算管理體系。

主要參考文獻

［１］白景明． 全面認識績效預算［Ｊ］． 中國財政， ２００９（２４）.

［２］彭秋蓮，等． 高等學校績效預算探析［Ｊ］． 財會通訊， ２００９（３２）.

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