市政公共產品價格規制的必要性和對策研究

［摘要］ 市政公共產品對于人民生活水平的提高和現代城市的建設，有著十分重要的作用。長久以來，由于技術上和觀念上的原因，人們普遍認為公共產品必然由政府來提供，這就是公共產品的天然壟斷性。但是，隨著時間的推移，政府提供公共產品的弊端逐步顯現。因此，對市政公共產品進行價格規制勢在必行。

［關鍵詞］ 市政公共產品；壟斷；競爭

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 13. 034

［中圖分類號］F294.1 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）13- 0052- 03

一、市政公共產品的涵義

市政公共產品，顧名思義，是市政公共事業提供的產品。市政公共事業，包括城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通事業等，是城市經濟和社會發展的載體，直接關系到人民群眾的生活質量，關系到城市經濟和社會的可持續發展。

二、市政公共產品壟斷經營的原因與弊端

（一）市政公共產品壟斷經營的原因

公共產品之所以由政府來提供，或者是出于政府職能原因由政府提供，或者是由于行業投入成本過高，無利可圖，故而私人企業不愿提供。政府介入這些行業提供公共產品，不可能像私人部門一樣，以追求利潤最大化為目標，而是在提高效率的前提下追求一種社會公平，實現政府部門的社會責任，而這必然會犧牲一部分利益。的確，這些公共企業在建立之初確實能夠起到造福人民的作用，因為政府提供公共產品，可以有效避免由私人部門提供產品所產生的弊端（福利損失），可以使消費這些公共產品的人從中獲益，這也符合政府提供公共產品的初衷。并且政府提供公共產品，有著許多的有利條件，比如便于管理，易于統一調配資源等。但是現實中的情況是，當政府真正介入到這些行業中后，卻逐漸向壟斷發展。這些行業的福利待遇好，報酬高，從業人員工作輕松，這反過來又會使政府極力地想維持這種優勢地位，不想打破壟斷，以至于發展到今天，此類行業仍然由政府壟斷經營［１］。

（二）市政公共產品壟斷經營的弊端

１.社會福利凈損失

由福利經濟學知識可知，壟斷最大的弊端就是消費者最終支付的價格高于完全競爭條件下的價格，但是整個社會的產量卻小于完全競爭條件下的產量，從而人為地造成社會福利凈損失。隨著社會經濟的發展，許多市政公共企業的運行違背了政府的初衷，逐漸向壟斷發展，并且這種壟斷不是由于具有次可加性而形成的壟斷，而是由于人為原因形成的壟斷，或者有市場準入限制，或者形成市場勢力，所以這些市政公共企業不愿意引入市場競爭［２］。而另一方面，由于存在行政壟斷而形成的市場地位優勢，使得有些市政公共企業對消費者實行捆綁銷售，制定的服務價格較高，不能科學地反映成本，這更加損害了消費者的利益，造成了社會福利的損失。

２.資源浪費，效率低下

由于政府所賦予行業的權利，形成企業優勢地位，同時政府在市場準入方面設置障礙，使得私人資本無法進入，但是這些行業在享受著壟斷地位，獲得高額利潤的同時，卻運行效率低下，浪費社會資源，這不但有違效率原則，而且無法實現公平，無法實現政府的目標。正是基于此類公共產品的特殊性，我們應該對其進行有效的價格規制，只有這樣才能提高其運行效率，最終實現社會公平。

３.服務質量不盡如人意

像電力、供水、垃圾處理等公共事業是城市基礎設施的重要組成部分，是城市賴以生存和發展的基礎。由于處于壟斷的地位，提供公共服務的企業沒有動力去提高服務質量，因為不管他們的服務質量如何，消費者都得接受，就算是服務質量差，消費者也是投訴無門，消費者拿著高價的產品，卻享受不到相應的服務，這就造成了消費者的極大不滿。

三、市政公共產品價格規制的必要性

由以上分析可知，公共產品轉變為壟斷產品，造成社會福利凈損失，違背了政府成立市政公共企業的初衷。因此，需要對壟斷的市政公共企業進行價格規制。

（一）進入壁壘高

市政公共事業，在市場準入上，利用行政地位上的優勢，不準私人經營進入該行業，或者有地方保護主義，進行排他性經營，從而獲得利潤；在價格的制定上，雖然其基本業務的價格不高，但是卻存在著捆綁銷售、資源浪費等問題，強迫消費者在消費一項產品的同時必須同時消費另一項，從而達到獲取利潤的目的。而對于消費者群體來說，由于存在信息不對稱，很難把握這些企業的成本，并且消費者自身缺乏自我保護意識，很難組織起來對自己的權利進行維護，從而使得自己的利益受到損害。

（二）報酬高，效率低下

壟斷行業普遍效率低下，但是卻有著極高的報酬。由于這些行業處在壟斷地位，外在的企業無法進入，行業缺乏激勵和競爭，故沒有動力去完善企業各方面的運行機制來提高自身效率，最終造成整個行業的運行效率低下。但由于是政府授權的公共事業企業，其開支從財政支出，因此報酬普遍高出正常的工資水平。公共事業提供公共產品，是一項利國利民的事業，其目的是追求社會公平，這是公共事業的首要目的，但是目前的情況是許多公共事業企業濫用自己的優勢地位，通過排他性經營等方式獲得高利潤，使得公益性與營利性并存，違背了政府建立公共事業的初衷。

（三）監管力度不夠

我國現行的公共事業監管單位和被監管的單位存在著千絲萬縷的關系，這就決定了監管的力度不夠，起不到真正的監管作用。在美國，有專門的準司法機關聯邦貿易委員會（ＦＴＣ）對壟斷企業進行監管，而準司法機關具有很強的獨立性。而在我國主要是由壟斷行業所在的部門對其進行監管，這就決定了監管的力度不可能很大，監管的效果甚微，故而對市政公共企業進行有效的規制和監管是非常必要的［３］。

（四）反壟斷法尚需完善

我國的《價格法》適用對象是價格行為，包括經營者、消費者和政府的價格行為。從具體內容上說，既包括定價、管理、監督、調控價格的行為，又包括價格評估、價格鑒證等價格行為。但是其中很多規定相對于現在的經濟形勢來說已經明顯滯后。我國于２００８年８月１日開始實施《反壟斷法》，其主要限制對象是經濟壟斷，對于行政壟斷，雖然將其納入《反壟斷法》的框架，但是僅作原則性的規定，同時，在《反壟斷法》中并沒有相應的價格規制措施，所以反壟斷要從法律上進行完善，尤其是要完善行政壟斷的價格規制。

四、市政公共產品的價格規制對策

（一）引入市場競爭機制

從上面的分析我們知道，既然存在著市場準入限制，那么對其進行規制首先要在經營的過程中引入市場競爭機制，打破行業壟斷和地區壟斷，從而減少社會福利的損失。首先要從立法上放寬市場準入的限制，比如說頒發市場準入許可證，這一點要從立法上面得到體現［４］。引入市場競爭機制，主要是讓現行的市政公共事業單位感覺到潛在的競爭壓力，從而有動力去降低成本，提高管理水平，進而減少社會福利的凈損失。同時對于消費者來說，其有更大的選擇余地，從而使得社會福利水平會有較大的提高。

（二）完善價格規制

首先是確定公共定價的合理范圍，清理亂收費，應該給消費者充分的自主選擇權，想要哪些服務，不想要哪些服務，都由消費者自己來決定，而不是強迫消費者消費。

其次要設計合理的市政公共產品的定價模型，國外大多采用價格封頂法、成本加成法和價格浮動法。所謂價格封頂法是指政府不再核定成本和利潤，而是在上年價格的基礎上，規定一個上浮的幅度，這個幅度主要由預期通貨膨脹率與政府規定的企業效益增長率構成；成本加成法是指政府在一定期間嚴格審核成本，并按社會正常的資本報酬率核定利潤，然后在成本的基礎上加上這個利潤率來制定價格；價格浮動法是指政府確定一個百分比，第二年的價格就在上年價格的基礎上上下浮動，浮動的幅度不超過制定的這個百分數［５］。從我國目前的情況來看，由于監管體系不完善，價格封頂法和浮動法都不適合我國的國情，故應該采用成本加成定價法來確定服務和產品的價格，但是要核算好企業的真實成本，綜合考慮各種相關因素，這樣才能確定合理的價格。

第三，要完善價格聽證制度。在西方，價格聽證制度是維護消費者利益的一個重要手段。在我國雖然也有價格聽證制度，但是政府處于主導地位，并且消費者缺乏專業知識，加上信息不對稱，消費者很難把握企業的真實成本，所以我國的價格聽證制度更多的只是流于形式。要完善價格聽證制度，首先公用企業的成本要公開，要賦予消費者合理的權力，去核實企業的真實成本，同時由于消費者缺乏專業知識，所以要多邀請專家參與聽證會，聽取專家的意見，最重要的是不能讓價格聽證制度流于形式，要真正起到價格監督的作用。

（三）完善成本約束和監督機制

首先要完善成本約束機制。這主要是指核實企業的真實成本，確定合理的成本上升率，從而制定合理的價格。核定企業的成本時，不能只是聽取企業所報的實際邊際成本，而應當根據各種情況綜合確定企業實際上應該發生的成本，即理論上的成本，這就需要針對各種不同的行業分別制定不同的成本核算方法，明確成本的構成，防止壟斷企業成本無節制地上升。

其次要完善成本監督機制。要建立企業的成本監督制度，實行經常性、制度性的監督，對其定價的依據和方法要審查并且核實是否合理，然后通過對企業每年的實際成本進行跟蹤調查，確定合理的成本上升率，并且以此為依據對當前的成本進行監督和約束，主要看企業的成本分擔是否合理，本企業的工資成本是否超過社會平均工資等方面，在定價過程中按照成本核算辦法的規定來進行監督，并以此確定公共產品和服務的價格。

（四）獨立部門監管機制和反壟斷機關機制

前面我們提到，由于壟斷企業是由該企業所在的部門進行監管的，監管單位和被監管的單位有著千絲萬縷的聯系，這就決定了監管力度不可能很大。要解決這個問題，首先是建立獨立的部門監管機制。監管部門相對于專門的反壟斷機關而言，其在價格、投資、市場準入和競爭等方面的控制力更強，且它只是針對某個產業進行監管，是事前干預，可以增加承諾的可信性，減少管制的不確定性（但比較容易形成政企聯盟），比反壟斷機關擁有更多的信息，因為它的監管是建立在長期關系基礎上的連續監督，具有信息上的優勢，這有利于政府的干預，但是如果使用不當也會影響經濟效率［６］。而對于反壟斷機關來說，雖然它是對各個行業的監督，但是它所擁有的控制力沒有監管部門廣泛，是事后干預，即只有壟斷發生了，經過確認才會采取措施，但是此時效率和社會福利已經損失了，所采取的只能是事后對企業的懲罰和對消費者的彌補，并不能在事前進行干預。但也正是由于這一點，反壟斷機關可以避免被企業收買，并且減少了形成政企同盟的可能性。除此之外，專門的反壟斷機構具有更強的獨立性，只要賦予其相應的權力，就不會受到相關政部門和利益集團的影響，能夠減少不確定性。專門的反壟斷機關和部門監管機關都有極強的獨立性，同時二者具有互補性，在反對市政公共企業的壟斷過程中二者不可或缺。

（五）增強消費者的自我保護意識

消費者無疑是壟斷經營最大的利益受害者。價格高了，同樣的收入可以購買的產品變少，自然其福利也會變少。消費者是一個龐大的群體，同時也是弱勢群體，由于缺乏自我保護意識，使其很難組織起來進行司法訴訟，反而企業在這方面更加具有優勢。因此，除了上面提到的要完善價格聽證制度以外，還要從立法上對受害的當事人采取救濟措施，以維護其權力。最為主要的是，消費者要增強自我保護意識，當利益受到侵害時，要堅決拿起法律武器來維護自己的權益。

主要參考文獻

［１］崔竹．市政公用事業市場化的理論基礎［Ｊ］．中共中央黨校學報，２００６（５）．

［２］彭武漢．壟斷高價的危害和治理［Ｊ］．價格月刊，２００７(12)：２８－３０.

［３］王俊豪．論提高自然壟斷經營產品價格管制的科學性［Ｊ］．價格理論與實踐，２００１（3）：１８－１９.

［４］卞彬．論我國公用事業行業的壟斷及其規制［Ｊ］．探索，２００６（1）：９１－９４.

［５］秦小紅．進一步規制我國公用企業壟斷行為的思考［Ｊ］．當代財經，２００４（１１）：２７－２９.

［６］謝東鷹．論公用企業反壟斷的政府管制［Ｊ］．特區經濟，２００６（２）：４７－４９.