“數字城市”視角下房山區城市管理問題的對策探析

［摘要］ 數字化城管完全打破了傳統的城市管理模式，從管理體制和管理機制方面進行了創新，實現了精確、敏捷、高效、全時段、全方位覆蓋的城市管理。數字化城市管理的目的是有效提高城市管理水平和城市運行效率，建立城市管理的長效機制。本文闡述了數字化城市管理系統在城市管理中的優勢、分析了房山區城市管理中現存的主要問題，并重點在“數字城市”視角下尋找解決房山區城市管理現存主要問題的對策。

［關鍵詞］ 數字城市；房山區；城市管理

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 13. 036

［中圖分類號］F294 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）13- 0057- 03

“數字化城市管理”，即采用萬米單元網格管理法和城市部件管理法相結合的方式， 實現城市管理空間細化和管理對象的精確定位， 創建城市管理監督中心和指揮中心兩個軸心的管理體制， 再造城市管理流程， 從而實現精確、敏捷、高效、全時段、全方位覆蓋的城市管理模式。數字化城管完全打破了傳統的城市管理模式，從管理體制和管理機制方面進行了創新，實現了精確、敏捷、高效、全時段、全方位覆蓋的城市管理。

一、“數字城市”理念在城市管理中的優勢

數字化城市管理的目的是有效提高城市管理水平和城市運行效率，建立城市管理的長效機制。

首先，它可以有效克服職能交叉、取證困難等問題，提高了城市管理效率。隨著法律規范的不斷增加，執法主體的個數也會隨之增加，涉及整合的技術問題會越來越復雜，執法主體很難采用傳統的管理模式合并成一個或簡單幾個。采用數字化城管模式，不管有多少個部門和執法主體，歸根結底就兩個工作軸：一個指揮，一個監督，把所有的部門都在指揮、監督的系統整合起來，發揮協同效應。這就超越了歷史上機構的分合、合分思路，解決了城市管理中的一些難點問題，并提高了管理效率。

其次，它可以促進其他力量參與城市管理，有效降低管理成本。政府把部分信息采集工作交物業管理公司承擔，實行數字治理，使數字化城市管理網絡、電子監控網絡、出租屋綜合管理信息網絡實現互聯互通，廣納市政管理、社區服務、社會治安、應急指揮等各方面的信息，實現信息資源共享，實現城市基層管理工作的增效、減員減編和節約管理經費的目的。北京東城區數字化城市管理系統初步運行情況表明，數字化管理新模式節約了大量人力、物力、財力。

最后，數字化城市管理模式實現了對管理對象空間、時間和責任的精確定位，使城市管理由粗放轉向精確。由于執法工作中普遍存在取證困難，現場情況不明等情況，城市管理必須借助現代信息技術，建立全新的城市管理體系來應對城市管理執行難的問題，才能克服傳統城市管理粗放的弊端。與此同時，通過采用萬米單元網格管理法和城市部件管理法相結合的方式，實施全時段監控，網格化管理 ， 實現了城市管理由粗放到精細的轉變。

二、房山區城市管理現存主要問題分析

（一）城管隊伍執法能力不足

在城管工作中以及社會交往過程中，執法隊員承擔著諸多社會角色，角色期待是迥然不同的，城管難以樹立正確的意識和價值觀念。城管所涉職責包括市容、環境、衛生、規劃、綠化、市政、工商行政、公安交通等上百項職權，但自由裁量權很大。城管執法隊員手中的ＰＤＡ（城管通）沒有起到其應有的作用?，F行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產物。受傳統的觀念驅使，城管執法者一開始就將被執法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，這種執法行為不僅解決不了弱勢群體生存的艱難和權力部門執法難的困境，長久下去恐怕還會引發更多更大的對抗和沖突。

（二）城市管理現有可支配資源不足

當前，房山區城市管理常受到各種因素的制約，這在解決城市管理中一些“老大難”問題時顯得尤為突出。首先表現在城管可支配資源不足。隨著城市化建設和社會經濟的迅速發展，城區面積不斷擴大，而城市管理執法人員沒有相應增長，給城市管理帶來了困難。與此同時，由于體制和機制的原因，街道、社區、居委會缺乏城市管理的壓力和動力，在城市管理工作中的基礎性作用沒有得到應有的發揮。此外，部門間協作機制不完善也影響了管理效率。由于城市管理工作面廣量大、情況復雜，相關部門未能密切配合，難以形成合力。

（三）城市管理缺乏有效的源頭控制及信息平臺不完善

目前，房山區城市管理在政府部門中行使“未端治理”的職能，也就是對前期政策不完善條件產生的問題進行修正，因此，就非常容易產生治標不治本的結果。一般來講，在城市規劃和建設不科學的情況下，光靠管理是難以出成效的。如商業網點布局的不合理，給亂設攤點創造了生存空間，如流動攤販的存在；建筑設計不科學，造成了環境污染，如戶外空調設置。此外，基礎設施建設不完善也給精細化管理帶來許多問題，如環衛設施建設緩慢導致垃圾死角難以解決，地下管網建設滯后，施工單位缺乏溝通，常常是電力挖了電信挖，燃氣挖了有線電視挖，道路損壞嚴重。與此同時，城市管理機制缺乏預見性也導致管理效果不佳。就目前而言，大部分城管執法人員將大量的精力花在突擊檢查、集中整治和事后查處上，沒能很好地從源頭上加以控制。

（四）城市管理中公眾參與力度不夠

數字城管工作的生命力和可持續發展能力很大程度上取決于群眾的關心程度和參與程度。由于與群眾溝通不密切，宣傳不到位，造成政府公共管理和社會服務的職能展現不夠，很多城市市民不知道、不了解數字城管工作，群眾參與城市管理的渠道少，影響了數字城管的效果和城市管理水平的提高。目前房山區城市管理的公眾參與尚未形成常態的、制度化的、可持續的機制，還停留在剛性化管理階段，缺少人文關懷。

三、“數字城市”視角下解決房山區城市管理現存主要問題的對策建議

房山區副區長吳會杰在房山區城管大隊２０１０年年會上指出：要進一步加快完善和推進數字化城管新模式，讓城市管理向更精更高更好的水平邁進，房山區數字化城管信息系統的建立，將通過整合全區各部門單位、街道社區的技術、人才、網絡、設備等軟硬件資源，實現資源共享，協同辦公，將區內的公共設施、區容環境、園林綠化、戶外廣告、違章建筑等全部納入管理對象，實現集中統一管理。

（一）有效推行數字執法系統

目前，房山區城管正準備將數字城管系統運用到執法系統中，以進一步規范執法流程，實現審批、執法數據互聯互通和移動式辦公，提高城管工作人員的執法處置效率和執法規范化水平。房山區即將建立的數字執法系統應實現以下功能：

１．通過技術手段設定執法的規范流程，避免執法工作的隨意性，減少由于環節疏忽造成的執法不嚴密；執法過程也變得公開和透明。執法隊員在路面巡查中，發現問題即可通過“執法通”終端聯入執法專網，做到件件記錄在案，既可有效防止執法隊員不將案件及時登記上報或者自行撤銷案件的現象發生，又方便行政相對人上網查詢案件受理情況和辦理進度。同時，執法監管人員在后臺可隨時了解執法現場案件辦理情況，監控案件辦理的流程。該項措施能有效預防執法工作中各類弄虛作假的現象，促進“陽光執法”。

２．對城管執法業務所涉及的各類法律、法規、規章進行梳理，對常用的涉及自由裁量權使用的條款進行量化，使處罰標準統一起來，而且設定程序，執法隊員在一線執法中只要對應違法行為進行點擊，就有標準統一的罰則出現。這樣不僅便于隊員操作，提高了案件處理的效率，而且能有效預防自由裁量權的濫用，體現出執法工作的公平性、公正性。

３．實現對房山區城管執法要素，主要是執法人員及執法車輛的定位及跟蹤，在房山區范圍內能及時了解執法人員及執法車輛的分布和動態變化情況。一方面加強了對執法隊伍的監督管理；一方面能在緊急狀況下根據上述動態變化情況，及時制訂有針對性的應急預案，合理調動執法人員及執法車輛提供保障。這將極大地加快城管執法的應急響應速度，提高對行政相對人的震懾力，更好地服務市民群眾。

（二）建立互動管理與資源共享平臺

城市管理涉及面廣，情況復雜，需要地方政府的高度重視，成立數字化城市管理領導機構，建立統一指揮系統。在管理上需要部門協同，資源共享。

１.建立數字化城市管理新機制，統籌協調，共享各行業管理部門的數字化城市管理資源，避免重復建設，節約建設資金。例如，上海城管處理舉報的過程是：指揮中心在接到舉報后，通知信息監督員，信息監督員利用無線傳輸和定位功能的信息采集器——“城管通”手機，到現場了解擺攤者家庭狀況并及時上報城市管理監督中心，由指揮中心在最短的時間內協調、調度城管和公安執法部門及勞動保障部門。

２.只有在數字化城市管理平臺上建立良好的協調機制，才能有效調動各職能部門的工作積極性，整合分散在各部門的公共資源。要想讓數字化城管平臺向廣泛的城市職能部門推進，實現數據共享，需要科學的機制作保障。作為一套行之有效的城市管理模式，發揮長效管理功能、信息采集的公正、效率的提高和自身的生存也是需要解決的問題。對此，在數字化城市管理平臺操作機制上可以采取市場化信息采集的辦法，以招標的方式聘用第三方信息采集公司，并分級管理網格區，采用政府花錢買信息的方式。

３.在推進數字城管過程中可以設置兩種網格管理模式：一是傳統的基于地理的塊狀網格管理模式，以鄉鎮、街道、社區作為單元推進；二是按行業劃分的專用的行業網格化管理體系。在實施精細化管理的同時，也便于將應用與各部門的實際需求相結合。

（三）充分完善數字城管數據挖掘的功能

房山區城管網站正在籌備中，這就意味著這個網絡平臺將架起政府與社會市民信息溝通的橋梁，為城市管理和公共服務管理部門之間、管理部門與公眾之間開辟迅捷的溝通渠道。地理信息系統（ＧＩＳ）公共平臺的建設，完成了房山區基礎地理信息數據采集，軟件系統和數據庫建設正在有序推進。房山區電子政務平臺建設已啟動。這些信息系統的建設和應用，都為提升整個城市的管理水平，為房山區持續發展提供了強有力的技術支撐，也為數字城管新模式的創建和應用提供了條件。

１.積極探索數據挖掘的深度和廣度。將來房山區還要研究如何利用數據分析城管案件發生演變規律，完成開發應急聯動與專業部門服務系統的建設，如數字化城市消防系統、交通設施管理系統、建筑安全管理系統、建筑質量管理系統、數字化城市危險源監控管理系統、數字化城市防汛系統、數字化城市園林管理系統等，初步構建應急事件庫和應急資源整合庫，完成與區協同辦公平臺的整合工作；完成應急聯動模塊所有數據庫和數據庫挖掘工作，數字化城管平臺所有數據進入區信息資源中心集中管理。

２.利用數據分析功能，探索數字城管。今后房山區還要利用數據分析功能，探索事件處置數量和質量、部件維護量與財政預算掛鉤的機制等，使數字化城市管理系統成為城市建設、發展和運行的數據倉庫，使決策者、管理者能夠從大量積累的原始數據中，挖掘出更加全面真實、更加系統實用的數據，為全面提高城市規劃設計、建設發展、運行管理水平提供科學的決策依據。

房山城管已與公安系統進行資源共享，重點區域和人流集中地段基本實現２４小時實時監控?！皵底殖枪堋背鞘胁考祿ㄔO還在挖掘中，今后房山區城管還要將井蓋、戶外廣告、垃圾箱、電線桿、路燈、橋梁、停車場、施工工地等城市部件及相關屬性全部輸入計算機系統內，并與交通、社會治安等公共部門實現信息共享，城市管理更為精細化后，可通過數據輕而易舉地查找到任意一個井蓋、戶外廣告等城市部件的所有者及功能等信息，使管理和維護更為方便，發生問題后可以準確、快捷地進行處理、問責。

（四）積極發動市民參與數字化管理

開展數字化城市管理，既需要提升管理隊伍的技術水平，更要廣泛宣傳，通過６９３７８９１７電話、１２３４５非緊急救助、市長熱線、政風行風熱線受理方式，積極發動市民參與數字化管理，幫助管理部門采集信息、共同監督管理。網格化管理從城市化需求最迫切的地方入手，將城市管理與信息技術相結合。再此基礎上，參照國家建設部對數字化城管城市的要求，將 “９６３１０”服務熱線與數字平臺同步建設、同步運行，實現區、鄉（街道辦事處）、單位（部門）無縫連接，統一互動。

１.將“門前三包”納入數字化管理。推行“門前三包”數字化有利于實現“人民城市人民管”，“門前三包”責任主體對責任區內產生的問題能在第一時間發現并方便快速處置。同時，進一步完善全體市民參與城管的信息傳輸和信息披露渠道功能，推動市民自我監督、自我管理、自我規范，形成全社會參與城管的良好氛圍。

２.實行城市管理監督員進社區。與居民實現“零距離”接觸，這相當于政府的成百上千個觸角伸到了居民中間，居民身邊的“瑣事”，通過監督員這個紐帶成為政府案頭的大事，使問題得到迅速解決；數字城管新模式設置的城市管理特服號，為社區居委會實施城市管理搭建了平臺，為市民參與城市管理提供了更為便捷的通道，大大減輕社區居委會的負擔，減少人民群眾反映城市管理問題的信訪量；通過實時將城市管理狀況通過城管網站向社會發布，老百姓可以通過上網，查詢到社會公眾反映問題得到解決的情況，這樣便于群眾監督，可以極大地激發居民參與城市管理的熱情。

３.進一步發揮電子網絡的作用。通過市長信箱、政府公開電話、“市長熱線”互動窗口，以及采取短信（彩信）有獎參與和“城管一日”、“城管進學校”等新形式，充分調動廣大群眾參與的積極性。同時，逐步減少監督人員，公開城管有關制度、辦法和標準等方面信息，增強城管工作的透明度，拓寬群眾參與城管的領域。不斷提升、完善市民維護城市環境、保持優良秩序的行為規范，進一步提高廣大市民素質與文明程度。

我們相信，隨著實踐的不斷深入，人們對數字城市建設的目標與作用將有更明確的認識，數字城市的發展也將更加科學化、理性化。今后一個時期，隨著城市現代化建設和可持續發展對信息化建設需求的不斷提高，房山區數字城市建設將進一步深化和拓展。

主要參考文獻

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