從預(yù)算執(zhí)行亂象看預(yù)算法存在的問(wèn)題及其完善

［摘要］ 政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的亂象反映出《預(yù)算法》規(guī)定中存在一些不合理之處。本文通過(guò)對(duì)有關(guān)現(xiàn)象、問(wèn)題的分析，提出完善我國(guó)《預(yù)算法》的幾點(diǎn)構(gòu)想。

［關(guān)鍵詞］ 預(yù)算；執(zhí)行；亂象；問(wèn)題；完善

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 13. 005

［中圖分類號(hào)］F812.3 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673 - 0194（2011）13- 0008- 01

多年來(lái)在政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在一些亂象，折射出現(xiàn)行《預(yù)算法》所存在的一些問(wèn)題。如何解決這些問(wèn)題以完善我國(guó)《預(yù)算法》成為學(xué)者們研究和探討的重要課題。

一、預(yù)算執(zhí)行亂象折射出預(yù)算法存在的問(wèn)題

基于我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》，當(dāng)前政府在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了一些亂象，較為突出的主要有歲末突擊花錢(qián)、非稅收入脫離預(yù)算管理、超收無(wú)法被納入預(yù)算管制、預(yù)算表決流于形式等，折射出《預(yù)算法》存在的一些問(wèn)題。

第一，預(yù)算年度、預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行明顯脫節(jié)。我國(guó)《預(yù)算法》第一章總則第十條規(guī)定“預(yù)算年度自公歷１月１日起，至１２月３１日止”。然而，我國(guó)大部分地區(qū)人代會(huì)的召開(kāi)時(shí)間約為每年３月或４月。預(yù)算年度為自然年度而財(cái)政年度卻是從每年３月或４月開(kāi)始，一個(gè)顯而易見(jiàn)的問(wèn)題就是造成預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行先于預(yù)算，全年約有1/4的預(yù)算時(shí)間處于法律效力的空檔期，在此期間各部門(mén)、各單位的財(cái)政是在沒(méi)有預(yù)算約束的情況下運(yùn)行。預(yù)算年度與財(cái)政年度的不吻合，使多數(shù)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目要在預(yù)算年度開(kāi)始近半年后才能拿到相應(yīng)的資金，“歲末突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象也就自然不足為奇。

第二，預(yù)算收入范圍的界定過(guò)于籠統(tǒng)。《預(yù)算法》使我國(guó)的財(cái)政分配形成在將財(cái)政資金合法分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩種情況的基礎(chǔ)上只調(diào)控預(yù)算內(nèi)資金分配的體制，沒(méi)有將預(yù)算外的資金作為政府宏觀調(diào)控的財(cái)力來(lái)使用，然而預(yù)算外資金同樣是財(cái)政資金。多種非稅收入的類型未明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算收入管理的范疇，在地方財(cái)力中所占的比重逐年增大。大量非稅資金游離于嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算管理之外的現(xiàn)象，使很大比例的財(cái)政資金流向不明，潛在的圖利現(xiàn)象在此制度的掩護(hù)下滋生蔓延，財(cái)經(jīng)秩序漸而混亂。

第三，將多收多支排除于預(yù)算調(diào)整之外做法不當(dāng)。我國(guó)《預(yù)算法》第五十三條對(duì)于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定存在其不合理之處，現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)一些如政府通過(guò)對(duì)預(yù)算數(shù)的故意壓低和執(zhí)行數(shù)的相應(yīng)提高將超收部分的資金用于安排支出逃避人大常委會(huì)的審批、在財(cái)政收入和支出與預(yù)算數(shù)相比均有所減少的情況下通過(guò)保持收支的基本平衡避免人大常委會(huì)審批等現(xiàn)象，使預(yù)算執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督和制約，增加了政府財(cái)政活動(dòng)的隨意性。上述我國(guó)預(yù)算超收，由政府自行決定超收財(cái)政資金的使用和分配，除將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告人大外無(wú)需事先申報(bào)批準(zhǔn)，這種由政府獨(dú)享超收財(cái)政資金的使用和分配決定權(quán)的做法并不合適。

第四，預(yù)算違法責(zé)任缺失或處罰過(guò)輕。我國(guó)《預(yù)算法》第十章法律責(zé)任中有關(guān)違法責(zé)任的規(guī)定僅有簡(jiǎn)單的3條，范圍窄、處罰輕、可操作性不強(qiáng)。盡管２００４年的《財(cái)政違法行為處分處罰條例》對(duì)此有所補(bǔ)充，但總體仍顯不夠，且二法的級(jí)別也不相同。一是某些預(yù)算違法行為缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定；二是在處分處罰方面，預(yù)算法及相關(guān)法律的規(guī)定過(guò)于“和善”，僅為一些行政責(zé)任和行政處分，嚴(yán)重影響預(yù)算法的貫徹與執(zhí)行。

二、以現(xiàn)存問(wèn)題為突破口完善預(yù)算法之幾點(diǎn)構(gòu)想

首先，建立標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度。對(duì)于預(yù)算年度、預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行明顯脫節(jié)的問(wèn)題，學(xué)界主要有3種解決方案，將全國(guó)人大會(huì)議改到每年年底舉行、將財(cái)政年度的起止時(shí)間改為自４月１日起至次年３月３１日止以及增設(shè)臨時(shí)預(yù)算。筆者認(rèn)為，最好的方法是在確定改變財(cái)政年度起止時(shí)間為解決方案的基礎(chǔ)上，借鑒西方國(guó)家預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)建立“標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度”，將３０個(gè)月定為一個(gè)預(yù)算周期，并分為預(yù)算編制（１２個(gè)月）、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整（１２個(gè)月）及決算（６個(gè)月）3個(gè)階段，采用滾動(dòng)管理的模式進(jìn)行。

其次，科學(xué)界定預(yù)算收支范圍。一方面，取消對(duì)“預(yù)算內(nèi)”、“預(yù)算外”資金的劃分，實(shí)行“全口徑”預(yù)算管理，將政府的全部收入和支出納入預(yù)算，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)；另一方面，盡可能細(xì)化并完整預(yù)算收支范圍的規(guī)定，使政府財(cái)政收支活動(dòng)基本囊括其中。

再次，明確超收資金的使用，規(guī)范預(yù)算調(diào)整。前者：其一，改革當(dāng)前預(yù)算編制常用的基數(shù)法和衡量預(yù)算執(zhí)行是否達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制將財(cái)政超收資金的使用編入下一財(cái)政年度的預(yù)算；其二，建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，將財(cái)政超收年份的預(yù)留資金用于彌補(bǔ)財(cái)政嚴(yán)重失收年份的赤字或重大突發(fā)公共事件，保持預(yù)算的穩(wěn)定性和財(cái)政政策的持續(xù)性。后者：首先，在保留以前一年實(shí)際收支情況為下一年預(yù)算借鑒基礎(chǔ)的情況下，打破預(yù)算結(jié)余則減少下一年預(yù)算撥付的做法；其次，對(duì)于預(yù)算調(diào)整的使用應(yīng)明確其限度，將其限于情事變更事由發(fā)生的情形，同時(shí)對(duì)預(yù)算追減應(yīng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反預(yù)算程序的預(yù)算調(diào)整予以處罰。

最后，細(xì)化并完整預(yù)算責(zé)任，加大處罰力度。既可以預(yù)算形式的不同設(shè)置使預(yù)算主體承擔(dān)經(jīng)濟(jì)上不利益的財(cái)產(chǎn)類法律責(zé)任、精神上不名譽(yù)的精神類法律責(zé)任，或者被強(qiáng)制作為或不作為的行為類法律責(zé)任；亦可以預(yù)算行為的不同，以《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對(duì)預(yù)算違法行為的規(guī)定為鑒，將預(yù)算法律責(zé)任劃分為不同類別違法行為的處罰；除此之外，當(dāng)然還可以預(yù)算主體的不同來(lái)進(jìn)行具體的劃分。

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