建立城鄉統一的土地市場的可行性探究

摘要：工業化、城市化的推進必然伴隨著大量的農村土地向建設用地轉換。通過分析城鄉統一的土地市場的可行性，對改善和激活我國當下的土地市場具有積極的作用。當前建立城鄉統一的土地市場已成為打破城鄉二元結構，推動城鄉一體化建設，縮小城鄉差距以及完善土地市場經濟秩序的關鍵所在。

關鍵詞：城鄉統一土地市場；城鄉一體化建設；市場經濟秩序

隨著城鄉一體化建設的不斷深入，以及我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，土地市場也逐步發育和演變。當前，我國的城市土地市場已基本建立起來并且形成了相應的地價體系；而在農村，由于大量的農用地和非農用地都在自發流轉，客觀上土地市場已經形成，但是不管是在制度上還是在地價體系上發展都存在嚴重的滯后，從而導致城鄉土地市場的割裂。這樣的結果產生了兩方面的影響：一方面排除市場機制，造成農地非農化過渡，另一方面驅使地方政府過度征地和逐利。二者都同時導致工業化、城市化用地粗放、效率低下及不利于土地的可持續利用和侵害農民的土地財產權益。例如，目前全國l∕3以上的群眾上訪源于土地問題，而其中60％左右直接由征地引起。

（一）

1.城鄉建設對土地需求不斷壯大。城鄉發展是城鄉對土地需求的驅動力。在城市化的進程中，我國對土地的需求量呈遞增趨勢。國土資源部部長徐紹史認為2011年乃至“十二五”時期，我國工業化、城鎮化和農業現代化快速推進，土地資源需求將持續上升。農村通過出讓耕地、林地等為城市發展提供土地。據統計，自2001年至2008年底，我國耕地面積從127082千公頃銳減到121715.9千公頃。在減少的耕地中其中大多數成了城市建設性用地，少部分因廢棄而成了荒地。城市化推進中占用農地是無法避免的，當前政府出臺相應的政策來調控城市用地需求，使得城市發展走向科學發展的道路。

2.城鄉統一的土地市場是我國土地市場發展的切實可行的最佳選擇。下面以古諾模型來分析我國建立城鄉統一土地市場的情況。從計劃經濟體制向市場經濟體制的漸進式轉化過程中，政府實際上是以“參與者”和“管理者”的雙重身份直接介入城市土地市場，政府壟斷了城市一級土地使用權。而農村土地屬于集體所有，不能在城鄉土地市場之間自由流轉。現假設允許集體所有土地能直接進入一級土地市場，因此我國當下的土地市場有如下六個特征：1）城鎮與農村的土地質量相同；2）城鎮與農村的土地成本為零且固定不變；3）土地需求曲線是線性的；4）城鎮和農村都能準確了解土地的需求曲線；5）城鎮和農村都相互了解對方土地供給數量，并據此確定自身土地供給量；6）城鎮和農村都根據市場需求調整供給數量，以實現受益最大化。古諾雙壟斷市場模型如圖一所示：

如圖1所示古諾雙壟斷模型中，土地市場的需求曲線為線性，橫軸代表土地的需求量，縱軸代表土地的需求價格，Pa代表市場上土地的最高價格，Qb代表市場上土地的最大需求量，P1代表城市土地的價格， P2代表農村土地的價格，Q1代表城市土地的供給量，Q2代表農村土地的供給量，Q= Q1+Q2代表土地的總供給量，H1代表城市土地的總銷售收入，H2代表農村土地的銷售收入，H=H1+H2代表土地的總銷售收入。根據古諾模型及以上假設可以得出以下結論：

1）當農村的土地和土地交易受到限制時，此時的土地市場相當于城市土地的獨占市場，政府部門就以土地獨占者身份壟斷了土地市場的土地供應。此時政府愿意提供的城市土地的數量是Q1=Q=1／2Qb，價格是P1=P=1／2Pa ，政府能夠獲得的最大銷售收入是H1=H=Q1×P1=Q×P=1／4PaQb。2）當農村的土地和土地交易不受限制時，此時的土地市場由城市土地和農村土地組成，土地市場就是雙頭壟斷市場。此時政府和農民愿意提供的土地的數量都是Q1=Q2=1／3Qb ，價格是P=P1=P2 =1／3Pa，市場總供給量是Q=Q1+Q2=2／3Qb。政府和農民分別能夠獲得的最大銷售收入是F1= F2=Q1×P1= Q2×P2=1／9PaQb。政府和農民的總銷售收入是H=H1+H2=2／9PaQb。

在古諾模型均衡分析中，城鎮獨占土地市場和城鄉雙頭壟斷土地市場的古諾模型均衡結果對比如表1所示：

當建立起統一的城鄉土地市場后，通過土地的古諾模型分析結果，可以得出以下結論：1）土地的總供給量(總需求量)增加；2)土地的價格降低；3)政府獲得的收入減少，實際上是讓利給農民和土地消費者；4)農民增加了收入，改善了農民生活。從以上述結論中不難發現農村土地納入土地市場有利于土地市場的健康發展，另外對建設和諧社會也具有積極的促進作用。古諾模型的理論分析證明，我國應逐步構建城鄉統一的土地市場。

3.城鄉統一的土地市場是我國土地市場發展的必然趨勢。

下面以西方經濟學基本原理來分析集體非農建設用地進入土地市場所帶來的利益。如圖2所示：

橫軸X表示非農建設用地數量，縱軸Y表示非農建設用地價格，城市土地數量穩定為q1，目前我國建設用地市場處于政府壟斷階段，假設原來需求曲線為d1，市場均衡處于點c。隨著工業化、城市化的加速發展，建設用地需求增加，需求曲線達到d3，地市場建設用地數量有限、且出讓價格很高，難以滿足企業需求，形成用地需求缺口q2-q1，壟斷的國有土地市場形成的生產者剩余為矩形Sp1aq10，消費者剩余為三角形Siap1。

現假設集體非農建設用地能夠進入土地市場，則土地供給達到S1，但出于對集體非農建設用地產權的不完整，只有一部分中小企業敢于投資于非法取得的集體非農建設用地，需求曲線只能達到D2，形成實際的集體非農建設用地市場均衡點g，此時的消費者剩余為Siap1+Segh，生產者剩余為Sp1aq10+Segf。從以上分析中，可與看出允許集體非農建設用地能夠進入土地市場所帶來的社會福利遠大于禁止其進入土地市場。

（二）

通過以上分析，建立城鄉統一的土地市場對明晰農村土地產權，推進農村改革、統籌城鄉發展、保護農民權益、穩定農村社會重要影響。但是現在問題就是如何建立與維護好城鄉統一的土地市場。

1.對我國現行的土地市場制度進行改革與創新。隨著我國經濟市場化和工業化、城市化的加速發展，土地商品的價值屬性不斷彰顯，特別是當由農村土地轉換成城市建設用地時，其價值會成倍增加。然而，由于我國現行土地市場制度特別是土地征收制度的滯后，使得農民不能分享其土地轉換的增值收益，即確實有外部利潤存在于現行土地市場制度之外。所以，要求對我國現行土地市場制度進行改革和創新成為了歷史的必然。因此有學者提出了要建立中國城鄉一體的土地市場體系。[4]當前，應打破政府對土地市場的行政壟斷，以土地使用權能性質的一致性為基礎，以農地直接入市為突破口或路徑，建立城鄉統一的土地市場制度。從而，農民的獲利機會得到實現，其外部利潤得以內部化。

2.建立建全符合當下實際土地市場的法律法規。對于農村土地使用權能統一對等的一致性要求，從而必須對我國有關現行法律和制度進行修改與重新安排。

1）結束單一國家壟斷的征地制度，逐步把征地嚴格限制在“公共利益”目的用地范圍內，并用產權和法律約束國家土地征收權，政府依法行政，尊重和保護農民的土地財產權益。2）大力發展和規范農地轉用市場，大力培育農地市場流轉中介組織和做好對其的高效服務，做好城鄉兩個土地市場的銜接，形成統一、開發、高效的土地市場體系，充分發揮市場對土地資源配置及土地用途轉換增值收益分配的基礎性作用。3）法律上允許和鼓勵農民以土地入股、產權交易、租賃等方式用來搞開發和建設。4）土地收益應當主要歸集體所有，政府和土地管理部門作為管理者，無權直接分享產權人的處置價款；集體土地所有者的土地收益應當納入集體資產統一管理，主要用于集體經濟組織成員的社會保障和發展生產。

3.制定科學合理的土地開發和供求計劃。城鎮房地產業，是城市經濟體系中的重要部分，應當與整個國民經濟保持協調發展，這就要求土地管理部門發揮積極的作用。應充分發揮市場在配置資源中的基礎性作用，嚴格把握土地一級市場土地流轉關口，按照“一個渠道進、一個池子蓄、一個龍頭出”的管理模式，制定建設用地總量控制、土地使用權公開交易等制度，實行建設用地“八統一”：即“規劃、征用、收購、儲備、開發、配置、地價、供應”的管理，嚴格規范交易秩序，實現政府對土地一級市場高度壟斷。應對四類（商業、娛樂、旅游、商品住宅）經營性用地，全部以招標、拍賣、掛牌的方式進入市場公開交易。應運用市場的準入標準、經濟杠桿和供地的規模，改善用地結構，優化用地布局。對低效、閑置的農村建設用地，通過運用農村建設用地減少和城鎮建設用地增加相掛鉤的政策，及時地盤活土地的利用率，既增加了農用地的面積，又可緩解建設用地的壓力。按照“縮并自然村、建設中心村、改造空心村”的要求，積極推進舊村改造，引導農民住宅向中心村、中心鎮集中，推進村莊建設用地整合挖潛利用。對城市建設用地統籌管理，停止審批新的宅基地。城市規劃區外的村莊，村內有空閑地的，一律不準新占耕地。

4.對我國現行的土地稅制進行調整。目前，我國是實行城鄉有別的土地稅制。由于無法對農民家庭經營的實際產出進行評估，所以農村地區稅收的征收是以農牧業生產所使用的土地面積作為標準，這就使得農業稅成為實際上的農業土地稅。而在我國農村，由于勞動力過剩，土地對于農業產出的貢獻很小甚至為負，所以單位土地面積的農業稅負是很重的。而對于城鎮建設用地，土地的產出是全部工商業活動，根據我國稅制，工商業活動所交納的增值稅、消費稅、營業稅等稅種的計稅方式是按產出或收入而不是按照土地面積進行的，與土地面積的使用無關。真正由于土地使用而負擔的稅費僅有土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和國有土地有償使用收入，這四種稅的征收比率很低，而且建設用地稅費屬于地方稅種，地方政府傾向于執行較低的土地稅費標準，這就導致了城鄉土地稅負的苦樂不均。為此必須改革我國現行的土地稅制。取消針對農用土地征收的農業稅，以農業實際產出取代土地面積作為農業稅計稅標準，減輕農用土地的實際稅費負擔；提高城市建設用地使用、占有的稅費標準，城鄉按統一的產出標準征稅；對閑置土地征收高額占有稅，或限期收回，提高土地保有環節的稅負，建立資源占用的約束機制。

對土地市場進行科學調控，首先必須轉變政府職能，并運用匹配的經濟、法律和必要的規劃等手段，切實搞好對土地市場管理，以充分和更好地發揮市場機制對土地資源的優化配置作用，從而達到實現社會福利最大化和高效利用土地的目的。當前是我國社會發展非常關鍵的時期。土地管理工作也一定要與時俱進，按照社會主義有計劃商品經濟發展的需求，完善管理機制，強化管理手段，充分管理辦法，建立起具有中國特色的社會主義土地管理制度，為實現合理使用土地的戰略目標貢獻力量。

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（作者單位：湖南大學政治與公共管理學院）