重慶市集體林權制度改革與林權抵押貸款探究

摘要：集體林權制度改革孕育了林權抵押貸款，導致當前林改中林權抵押貸款困境是信貸收益與風險嚴重失衡。重慶市如何打破困境加快推進林權抵押貸款，實現(xiàn)“林業(yè)發(fā)展、生態(tài)改善、林農(nóng)增收、銀行增效”的多重目標，是當前亟待解決的現(xiàn)實課題。本文闡述了我市集體林權制度改革與林權抵押貸款的現(xiàn)狀，分析了我市林權抵押貸款存在的制度障礙，提出了我市加快推進林權抵押貸款的策略建議。

關鍵詞：集體林權；林權抵押貸款；制度障礙；策略建議

一、重慶市集體林權制度改革與林權抵押貸款的現(xiàn)狀

（一）重慶市集體林權制度改革的現(xiàn)狀

重慶市集體林權制度改革2008年6月全面啟動，涉及39個區(qū)縣、900個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8680個村、565萬農(nóng)戶、1900余萬農(nóng)民，至2009年底，主體改革基本完成，分山到戶比例為70.6％，分股比例為15.1％，發(fā)證農(nóng)戶538萬戶，發(fā)證面積達5110萬畝，均超過應發(fā)證的90%，全面完成了以明晰產(chǎn)權為主要內(nèi)容的改革任務，實現(xiàn)了巴渝大地“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”，建立起了林業(yè)良性發(fā)展的機制。同時，配套改革及時跟進，區(qū)縣啟動了林業(yè)產(chǎn)權交易市場、森林資源流轉、林木采伐、林權抵押貸款、森林保險等方面的配套改革。

（二）重慶市林權抵押貸款的現(xiàn)狀

林權抵押貸款已于2003年開始陸續(xù)在福建、浙江、江西等地試點并取得良好成效。重慶市林權抵押貸款2009年開始試點，重慶農(nóng)村商業(yè)銀行制定了《林權抵押貸款實施細則》，個人憑林權最高可貸200萬元，企業(yè)單位最高可貸1000萬元，并率先在重慶市發(fā)放了首筆25萬元林權抵押貸款。在兩年試點的基礎上，林權抵押貸款2011年在重慶全面推開，農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、建行、郵儲銀行和小額貸款公司等也紛紛推行林權抵押貸款業(yè)務，貸款對象主要是我市范圍內(nèi)的農(nóng)戶、農(nóng)村中小企業(yè)及農(nóng)民專業(yè)合作社，貸款主要用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、流通等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目以及滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務支農(nóng)資金需求。截至2011年5月31日，重慶農(nóng)村商業(yè)銀行已經(jīng)累計林業(yè)產(chǎn)業(yè)授信10億元，用信1.5億元，農(nóng)行已授信16億元，其他金融機構對該業(yè)務未取得較大實質性進展。同時，我市建立了農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險補償專項資金，首期規(guī)模為5億元，用于對金融機構因開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、居民房屋、林權抵押融資產(chǎn)生的損失進行適當補償，補償比例最高不超過損失金額的30%。

二、重慶市林權抵押貸款存在的制度障礙

推進林權抵押貸款是重慶市委、市政府加快推進農(nóng)村金融服務改革創(chuàng)新的戰(zhàn)略部署，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)金融服務的重要突破，是破解農(nóng)村資金瓶頸的重要措施，是促進林農(nóng)增收致富的重要手段，也是金融事業(yè)發(fā)展的重要契機。但是，林權登記、林權交易、風險機制等制度障礙使得信貸收益與風險嚴重失衡，是現(xiàn)實中金融機構貸款不愿、林業(yè)經(jīng)營者貸款不能的根本原因。

（一）林權登記不規(guī)范

林權登記和變更登記是國家對林業(yè)實施宏觀調(diào)控的重要工具，也是明確林權權屬的法律憑證。《林木和林地權屬登記管理辦法》雖然對林權登記和變更登記做出了原則性規(guī)定，但存在明顯的滯后性，缺乏較強的可操作性。一是登記發(fā)證程序不規(guī)范。雖然林權證中的“森林、林木、林地狀況登記表”有對林權四至部分，但部分登記部門往往填表不夠詳細具體，也沒有附圖，致使林權證無法真實反映林權標的物的所在位置。二是林權抵押登記不規(guī)范。一些地方存在林權登記申請表、臺帳、林權證發(fā)放登記表等一整套檔案資料不規(guī)范、不健全的問題，必將影響抵押權人權利的實現(xiàn)。

（二）林權抵押成本高

林權抵押貸款的首要環(huán)節(jié)是對林業(yè)價值實行評估，但目前重慶市有資格對林地價值評估的機構只有2家，評估中介太少，不免收費較高，進一步增加了林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營個人以及一些中小企業(yè)的抵押融資成本，阻礙了林權抵押貸款全面推進的步伐。同時，林木價值抵押率通常為林業(yè)評估價值的30-70％，限制了林業(yè)經(jīng)營者的用款規(guī)模，提高了林權抵押的成本；貸款期限通常為1-8年，而多數(shù)用材林需10年甚至20年以上，即使是速生豐產(chǎn)林從投入到產(chǎn)出也需要3-5年，發(fā)生林業(yè)經(jīng)營者未見收益就疲于還貸情形，增加了貸款周期成本。

（三）抵押物估值復雜

森林資源資產(chǎn)是一種特殊的資源性資產(chǎn)，其抵押程序復雜，估值較難。一是抵押程序繁雜，按最簡單的林權證直接抵押貸款模式，一套完整的程序也要經(jīng)過抵押申請、貸前調(diào)查、資產(chǎn)評估、貸款審批、抵押登記、抵押物保險、簽訂合同、發(fā)放貸款、監(jiān)督檢查、貸款歸還等l0個步驟。二是估值較難。主要是：森林資源資產(chǎn)構成復雜，既包括林木，還包括林地；不同林種價值差異大，不同林齡的同一林種價值差異也很大；商品林、公益林價值不同，由于公益林主要功能是生態(tài)效益，目前生態(tài)補償政策還未落實，價值一般較低；沒有相應的交易市場或交易市場不規(guī)范，森林資源資產(chǎn)的公允價值難以確定；資源性資產(chǎn)的價值具有自然增值性和生長的長周期性。

（四）抵押物價值保全難

森林資源資產(chǎn)的特殊性導致放款行難以實施有效監(jiān)管，森林資源經(jīng)營管護過程中也面臨著雪災、火災、水災、病蟲害、污染等自然災害和人為偷盜滅失抵押物，林業(yè)顯現(xiàn)為產(chǎn)出不穩(wěn)定、不確定，給發(fā)放貸款的金融機構保全抵押物價值帶來較大風險。風險可控是抵押貸款的前提，但目前中國保險機構還沒有提供相關的林業(yè)險種，重慶市雖然建立了農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險補償專項資金，但補償比例最高不超過損失金額的30%。

（五）林權抵押權實現(xiàn)難

設立抵押權的目的是對債務實行擔保，當債務人到期不能償還債務時，抵押權人可得抵押物的價值優(yōu)先受償。如果借款合同到期借款人無力償還貸款本息，則需處置抵押物，使債權得以受償，抵押權人可通過林權流轉變現(xiàn)和木材砍伐后出售變現(xiàn)兩種途徑實現(xiàn)抵押權。但是，重慶目前大部分地區(qū)尚未建立起功能完善的林權流轉市場，極大地制約了森林資源資產(chǎn)交易，提高了債務人違約時抵押物的變現(xiàn)風險；林木的特殊性在于它不僅有商品價值還有重要的生態(tài)價值，國家對木材實行限額采伐，未經(jīng)林業(yè)部門批準，金融、司法部門對抵押物均無權進行變賣處置。

三、重慶市加快推進林權抵押貸款的策略建議

（一）金融機構：創(chuàng)新金融服務、滿足融資支持

1.放寬抵押對象，推進小額貸款。《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》對抵押對象范圍限制嚴格，貸款對象多以林業(yè)企業(yè)、林業(yè)大戶為主，忽略了占林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營多數(shù)的個體林農(nóng)和中小企業(yè)。在林業(yè)發(fā)展初期，金融機構可加大對林業(yè)發(fā)展的配合、對林農(nóng)貸款的支持，適當放寬抵押對象范圍，開發(fā)出更多適合個體林農(nóng)和中小企業(yè)的信貸產(chǎn)品，大力推進小額金融服務。

2.因時因地制宜，科學推廣產(chǎn)品。從林權抵押貸款試點至今，各省市結合地方特色和實際情況積極探索出了符合林業(yè)生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抵押貸款辦法，形成了比較成形的林權證直接抵押貸款模式、林農(nóng)聯(lián)保貸款模式、林農(nóng)+擔保公司+金融機構模式、林農(nóng)+信用平臺+金融機構模式、林農(nóng)+龍頭企業(yè)+金融機構模式等5種林權抵押貸款模式。大城市、大農(nóng)村、農(nóng)村發(fā)展極不平衡是重慶市市情，各（區(qū)）縣金融機構應結合（區(qū)）縣特色和林業(yè)發(fā)展狀況，加強與保險公司、保擔保公司密切合作，積極開發(fā)貸款新品種及金融衍生品，適時推出符合當?shù)亓謽I(yè)生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抵押貸款模式。

3.打造誠信市場，建立退出機制。林權抵押貸款必然會遇到還款違約等情況，建立相應的《林權證》抵押貸款退出機制尤為重要。一是加強與林業(yè)部門配合協(xié)作，對違約、無法償還銀行及非金融機構貸款的，依法對抵押的林權進行掛牌拍賣。二是鼓勵林業(yè)企業(yè)、國有林場等單位發(fā)揮收儲功能，積極參與投標競買，遏制買標、圍標等串通投標違法行為，規(guī)范并搞活森林資源流轉市場。

4.設立專項科目，靈活貸款期限。目前，國內(nèi)金融機構對林權抵押貸款大都參照消費貸款、助業(yè)貸款等管理模式發(fā)放貸款，還沒有設置統(tǒng)一的或沒有明確的貸款科目歸屬，變通體現(xiàn)在其他貸款科目中，這直接造成林權抵押貸款期限的短暫且單一。金融機構可積極配合林權制度改革，創(chuàng)新開展林權抵押貸款業(yè)務，根據(jù)不同林種林業(yè)生長生產(chǎn)的特點，推行多元化的抵押貸款期限和放貸額度，設立專門統(tǒng)一的貸款科目，按林種生長周期以及經(jīng)濟價值的不同下設子科目。

5.加強信貸監(jiān)管，竭力防控風險。金融機構應強化貸后管理，持續(xù)跟蹤檢查林權貸款的使用，對潛在風險應及時采取有力措施予以防控。加強與林業(yè)等部門緊密配合，加大林業(yè)資產(chǎn)處置和防范不良信貸風險等方面的調(diào)控和處置力度，確保抵押貸款安全，維護金融資產(chǎn)穩(wěn)健高效營運。

（二）政府部門：深化配套改革、分散融資風險

1.明確林權權屬，規(guī)范林權登記制度。林權抵押登記制度以便于對林權的權利狀況進行確認并形成合理預期為目的，必須形成一個集體林權的認證、采伐、流轉、交易、登記為一體的綜合化電子聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，并非只對林權證作簡單的書面記載。在林權實現(xiàn)過程中，林權人和林權抵押權人對林權權屬存在信息不對稱的情況，林權人有可能利用自身信息資源優(yōu)勢從事轉讓抵押標的物、隱瞞標的物瑕疵等投機行為，登記機關應加強林權登記信息的管理，堅持林權登記的行政管理性與物權公示性并重，對已設立抵押權的林權，從承包、出租、轉讓、入股等多種方式實施監(jiān)督。

2.完善評估機制，降低林權抵押成本。林權制度改革的推進所帶來的發(fā)展緊迫性和產(chǎn)業(yè)特殊性，要求政府應盡快建立規(guī)范的林權資產(chǎn)評估機制，規(guī)范評估服務，統(tǒng)一收費標準，降低林權抵押成本，促進林權抵押貸款正常營運。加快修訂《森林資源資產(chǎn)評估機構資質認定辦法》和《森林資源資產(chǎn)評估技術規(guī)范》，指導林權評估機構對于林權的評估工作應當堅持以社會效益為主，盡量做到保本微利。

3.培育中介市場，準確評估林權價值。林業(yè)資產(chǎn)評估既具備一般資產(chǎn)評估的共性又具備林業(yè)資產(chǎn)價值評估的個性，專業(yè)性很強，即便掌握了一般資產(chǎn)評估方法或技術也難以承擔林業(yè)資產(chǎn)評估。實踐中隨意估價和短期流轉的現(xiàn)象不僅可能導致林權流轉合同出現(xiàn)“顯失公平”或“乘人之危”而潛伏法律糾紛，而且不利于林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。政府部門應加快制定優(yōu)惠政策鼓勵對林業(yè)資產(chǎn)評估的研究，在滿足一定條件的情況下， 允許現(xiàn)有資產(chǎn)評估機構和會計師事務所開展林業(yè)資產(chǎn)評估業(yè)務， 并逐漸發(fā)展專業(yè)的林業(yè)資產(chǎn)評估組織，規(guī)范評估服務，增強中介市場有序競爭，準確評估林權價值。

4.完善配套機制，合理分擔貸款風險。一是建立政策性林業(yè)保險制度，對承辦林業(yè)保險的保險公司給予政策傾斜，對具有公共產(chǎn)品性質的保險品種給予政府補貼。二是設立森林保險風險準備金，資金籌措可從林業(yè)發(fā)展資金中劃撥和對保險公司承辦政策性森林保險所形成的保費盈余進行滾存，對保險公司當年賠付率超過既定限額部分按一定比例補貼。三是實行政府貼息，對龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、擔保公司、農(nóng)戶給予適度貸款貼息，對金融機構給予稅收優(yōu)惠等政策。

5.完善交易制度，提高處置變現(xiàn)能力。一是調(diào)整國家林木采伐限額制度，適度放寬對其采伐的限制，使林業(yè)經(jīng)營者及林權抵押權人可以根據(jù)市場狀況采取采伐措施，保障投資收益或資金安全。二是建立林權交易體系，成立包括林權登記管理中心、森林資源評估中心、木竹交易中心、林業(yè)法律與科技服務中心、林業(yè)勞動力培訓中心的要素市場，加強林木林地權屬的登記和動態(tài)管理，林權流轉管理與林權抵押管理，開展森林資源資產(chǎn)評估服務，收集、發(fā)布林權流轉交易、林權證抵押、市場交易行情等相關信息，撮合林業(yè)生產(chǎn)要素流轉、交易，提供林業(yè)法律、法規(guī)、政策的咨詢服務，組織培訓、提供林業(yè)科技服務等，促進林權流轉良性運作，確保林權抵押貸款風險控制。

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（作者單位：重慶農(nóng)村商業(yè)銀行 重慶奉節(jié)縣吐祥鎮(zhèn)林業(yè)工作站）