政府投資基礎設施項目委托代建制與回購模式的特點與區別

摘要：我國政府投資基礎設施項目的融資、建設和運營包括合約、授權等模式，對于合約模式主要采用委托代建、回購兩種模式，但對于何時該采用何種模式并無明確界定，本文分別介紹了委托代建制和回購制的概念、運作模式、作用等方面，最后重點分析了兩者的區別。

關鍵詞：政府投資項目 委托代建 回購

近年來，國家加大基礎設施及基礎產業投融資領域的改革，探索新的投融資機制，借鑒國外的融資經驗和模式，涌現了很多新型的融資模式，為加快經濟發展發揮了巨大的作用。為了充分發揮市場配置資源的基礎性作用，國家鼓勵社會投資，放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。同時，為了規范政府投資項目的建設標準，采取各項措施加強了政府投資項目的中介服務管理。

委托代建制（以下簡稱代建制）與回購（以下簡稱BT）模式就是在這樣的技術背景和政策環境下應運而生的，但二者有一定的區別。

1、代建制

1.1 代建制產生依據

針對政府投資項目“投資、建設、管理、使用”四位一體的弊端，以及由此導致的各方行為主體責任不明確、過程無法有效控制等問題，2004年7月國務院頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）明確指出：“對非經營性政府投資項目加快推進代建制”。國家發展和改革委員已組織實施中央預算內投資項目代建制的試點，各級地方政府也在積極推進代建制，北京、深圳、寧波等地紛紛出臺投資建設項目代建制管理辦法。

1.2 代建制的概念

代建制是指政府投資項目按照規定的程序，通過招標等方式，選擇具有相應資質的專業化的項目管理單位（代建單位），代理投資人或建設單位負責項目的投資管理和建設實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給交付使用單位的制度。

1.3 代建制的實施對象

政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設、保護和改善生態環境、促進欠發達地區的經濟和社會發展、推進科技進步和高新技術產業化。例如：政府的辦公用房、環境保護、市政工程、水利設施、科教文衛體。社會福利及其他公用事業等項目。

1.4 代建制的運作模式及特點

1.4.1 代建制的運作模式

目前，代建制的運作模式主要有兩種。

(1)“委托代建合同”模式。由“項目法人”（或“項目業主”）采用招標投標方式選定一個工程管理單位作為“代建單位”，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。由代建人代行項目業主的職能，依據國家有關法律、法規，辦理有關審批手續，自主選擇工程服務商和承包商。項目建成后協助委托人組織項目的驗收。

(2) 以常設性事業單位為主，實行相對集中的專業化管理。即成立政府投資項目建設管理機構，全權負責公益性項目的建設實施，建成后移交使用單位。如深圳市借鑒香港做法，成立工務局，作為負責政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設專門管理機構，代表政府行駛業主職能。

1.4.2 代建制的特點

(1) 業主的組織協調工作量小，但合同管理難度較大。

(2) 有利于控制工程質量。

(3) 有利于縮短建設工期。

(4) 對代建商而言，責任重、工作量大，不僅需要外部環境協調，還需要做好項目參與單位之間的協調，因此需要具有較高的管理水平和豐富的實踐經驗。

(5) 由于代建模式中采取的是成本加酬金合同，在這類合同中，業主需承擔建設中實際發生的一切費用，也就承擔了項目的全部風險，而代建商由于無風險，其報酬往往也較低，因此，這種模式的最大缺點是業主對工程總造價不易控制，代建商也往往不注意降低建設成本。

1.5 項目使用單位的主要職責

(1) 根據項目建議書批準的建設性質、建設規模和總投資額，提出項目使用功能配置和建設標準；

(2) 協助代建單位辦理規劃、土地、施工、環保、市政接用等審批手續；

(3) 參與項目設計的審查工作及施工、監理招標的監督工作；

(4) 監督代建項目的工程質量和施工進度，參與工程驗收；

(5) 監督代建單位對政府資金使用情況；

(6) 負責政府差額撥款投資項目中的自籌資金的籌措，建立項目專門帳戶，按合同約定撥款。

1.6 代建制的作用

(1) 有利于政府職能的轉變。代建制界定了出資者、建設管理者和使用者的責任、權利和義務，建立了三者之間的約束機制，即適應完善社會主義市場經濟體制的要求，又有利于政府職能的轉變。

(2) 提高項目管理水平。代建制選擇項目管理公司全權負責項目建設全過程的組織管理。實現了項目管理隊伍的專業化，從而有效提高項目管理水平，有效控制質量、工期和造價，保證財政資金的使用效率。

(3) 克服“三超”現象。代建制改變了政府工程原有的由建設單位自建自用建設模式，實現了建設管理者與使用者的責任和利益的分離，避免使用單位從自身利益出發，采取“釣魚”方式爭項目，克服了過去普遍存在的建設項目“超投資、超規模、超標準”的“三超”現象。

(4) 遏制違法違規行為。代建制建立了投資者、建設管理者和使用者三者之間的相互監督約束機制，使得工程建設中的許多重要環節，諸于設計、施工、招標、材料設備采購、施工管理、竣工驗收等，制止了違規行為，也從源頭上遏制腐敗現象的發生。

2、BT模式

2.1 BT模式的概念

BT（Build-Transfer，建設-移交）模式是BOT(Build-Operate-Transfer，建設-運營-移交)融資模式的一種演變。BT是指項目所在地方政府或所屬機構（簡稱業主）與投資人和經營者或其組成的項目公司（即項目投資建設方，簡稱BT方）簽訂特許協議（授予一定期限的特許權），將基礎設施或公用事業項目交由投資人成立的項目公司融資建設。特許期滿后，按照特許協議的約定，BT方將BT項目移交給業主方，業主方以股權回購的方式分期分批支付投資人的投資額及合理收益。

2.2 BT模式的主體

BT模式中有三個主體：

(1) 項目業主。是指項目所在地政府及所屬部門指定的機構或公司，也稱項目發起人，負責項目建設特許權的招標。在項目融資建設期間，業主在法律上不擁有項目，而是通過給予項目一定數額的從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開發和融資的支持，在項目建設完成和移交后，才擁有項目的所有權和經營權。

(2) BT投資建設方。BT方通過投標方式從項目所在地政府獲得項目建設的特許權，負責提供項目建設所需的資金、技術，安排融資和組織項目的建設，并承擔相應的項目風險。通過招投標方式產生相應的設計單位、施工單位、監理單位和設備、原材料供應商等。

(3) 貸款銀行或其他相關單位。融資渠道在BT模式中扮演很重要的角色，項目的融資渠道一般是投資方自有資產、銀團貸款、政府政策性貸款等。而貸款的條件一般取決于項目本身的經濟效益，BT方的管理能力和資金狀況，以及政府為項目投資方提供的優惠政策。

2.3 BT模式的運作方式及特點

2.3.1 BT模式的運作方式

BT模式沒有固定的運作方式，由項目的特點、所在地的投資環境、各參與主體的實際情況所決定。根據已實施的BT項目的實際運作特征，主要劃分為四種方式。

(1) 施工二次招標型BT模式。政府通過法定程序選定僅承擔投資職能的投資人(聯合體)，由投資人設立具有法人資格的項目公司并由項目公司作為建設單位對BT項目進行融資、建設組織和管理。項目公司自行融資、辦理工程建設有關審批手續、通過公開的招投標程序選擇施工承包商、監理單位和材料設備供應商等。

(2) 直接施工型BT模式。政府通過法定程序選定能夠承擔項目主體部分施工的投資人(聯合體)，投資人設立具有法人資格的項目公司對BT項目進行融資、建設和管理。

(3) 施工同體型BT模式。政府通過法定程序選定同時直接承擔投資、建設管理和施工職能的項目投資人(聯合體)，投資人設立項目管理機構對BT項目進行建設管理。

(4) 墊資施工型BT模式。政府通過法定程序選定同時承擔投資和施工職能的項目投資方(聯合體)，投資人直接承擔項目融資和施工職能，項目的建設管理職責由政府承擔。

2.3.2 BT模式的特點

由于BT模式的項目的特許權不具有獲得特定經濟效益的能力，BT方的投資成本和回報來源于項目收益以外、超出了項目本身的現金流的范圍，不具有有限追索特點。其投資回報來源于政府部門的分期償還，構成了業主實質上的債務，而BT方由于投資而獲得債權。BT模式的風險實行有限分擔，BT方在項目建設期內承擔了融資、投資、支付、管理等建設風險，而其他的項目決策風險，建設期后的其他風險將由業主方來承擔。

2.4 BT模式的融資過程

合作銀團與BT方簽訂BT項目合作意向書。該意向書包括：BT方聘請合作銀團為財務顧問，而銀行對該BT項目提供全面的財務支持；銀行承諾對BT方的流動資金提供補充貸款，在BT方提供擔保的前提下給予一定額度的資金貸款以補充因BT項目而造成的其他項目的可能流動資金的需求；銀團承諾對BT方提供貸款，貸款擔保為業主的全額付款保證。簽訂BT投資建設合同，業主對BT方出具全額付款保證。BT方與銀團簽訂財務顧問協議。銀團以業主的全額付款保證為擔保與BT方簽訂貸款協議。

2.5 BT模式的作用

BT模式的作用主要有如下五個方面。

(1) 通過BT，使未來的財政性收入即期化，擴大內需，拉動地方經濟增長；而通過吸引社會資本的加入，引導了民間資本的合理投向，提高了資本利用效率。

(2) 有利于緩解政府的資金壓力，轉變政府職能。BT模式可將大量非政府資金引入城市基礎設施建設，有效緩解政府的財政壓力，使政府規劃建設資金不到位的項目盡早實施，提前實現社會效益和經濟效益，達到規模效益。

(3) 為企業開辟了新的投資渠道。政府強大的資信能力，為投資者、金融機構、工程承包公司等提供了穩定可靠的收益預期。BT模式使眾多企業通過參與基礎設施建設為剩余資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面；企業降低了投資的盲目性，減小了風險，保證其資本的增值。

(4) 優化資源配置，合理分散風險，BT項目投資巨大，建設周期長，引入社會資本，多方共同承擔風險，獲取收益。

(5)改善了基礎設施硬件環境，有利于構建社會信用體系。BT模式使資源得到優化配置，將先進技術和管理方法引入基礎設施建設中，保證了項目的質量和效率，能夠優化和改善城市整體環境。BT模式在一定程度上是對政府和企業信用的考驗，通過實施BT模式，有助于構建良好的社會信用平臺。

3、代建制與BT模式的區別

分別從代建制和BT模式的概念、實施對象及主體、運作模式、特點及作用等可以看出代建制與BT模式有如下區別：

(1) 項目產權歸屬不同

對于代建制而言，代建單位始終沒有項目的擁有權，而僅僅從該項目得到與項目總投資成正比例關系的代建管理費（一般為總投資的2-5%）。對于BT模式而言，在項目的建設期BT方擁有對項目的所有權；在完全正式移交項目前，按照政府支付的回購款比例BT方與政府共同擁有項目的產權。

(2) 資本金出資方式不同

代建制一般來說資本金出資是由業主（地方政府）承擔，銀行融資可由業主（地方政府）或建設單位負責。對于BT模式，資本金和銀行融資一般均由建設單位負責。

(3) 關系復雜程度不同

對于代建制而言，關系相對較簡單，主要是業主和代建單位之間的關系，靠代建合同約束對方，責權利關系明晰。另外部分地市政府已就“投資建設項目代建制管理辦法”和“投資建設項目委托代建合同”正式出文，個別發達城市更是針對具體類型項目制定了專門的代建管理辦法或代建監管實施細則。

BT模式涉及的關系復雜，缺乏統一的法律規定。BT 模式項目涉及投資、融資、工程建設(包括勘察、設計、施工、監理等)、移交付款等一系列的安排和眾多的參與當事人。各參與當事人在項目建設中的權利義務關系需通過一系列合同確定，所以BT模式是多個合同的組合，涉及紛繁復雜的多重法律關系。

(4) 風險程度不同

代建制有較多的法律條文約束，使得實施起來風險較小，且國內已有較多成功案例。

BT模式缺乏相應的統一法律規范，風險大，風險分擔復雜，而且BT模式項目大多投資額巨大、技術復雜且建設和資金回收時間長，相關風險較大；由于BT模式運行涉及主辦方、投資方、項目公司、勘察、設計、施工、監理及材料設備供應商等眾多主體，因此其風險分擔也非常復雜，風險邊界大。

(5) 融資主體不同

項目采用代建制時，業主方負責項目建設資金的籌措，在我國業主方往往指的是項目所在地政府，政府相對來說信譽較好，融資渠道多。

BT項目則是由項目公司和BT方共同負責項目的融資建設。盡管投資人組建BT項目公司后僅以BT項目公司的名義進行投資、融資和建設，但由于投資方必須對BT項目公司籌集建設資金提供擔保且向業主承擔建成BT項目的最終責任，因此實際上BT項目公司和投資方必須共同承擔項目融資建設責任。

(6) 作用不同

代建制突破了舊有的管理方式，使現行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉變為“各環節彼此分離，互相制約”的模式。實現了項目管理的社會化、職業化、商業化，具有突破性的變革。能夠起到克服“超投資、超規模、超標準”的“三超”現象。竭制違規違法行為。BT模式主要是有利于緩解政府的資金壓力，開辟企業新的投資渠道。BT模式主要是有利于緩解政府的資金壓力，開辟企業新的投資渠道。

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（作者單位：國家開發銀行江西省分行）