湖南新型工業(yè)化與政府職能完善

摘要：新型工業(yè)化是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，政府職能完善與新型工業(yè)化的發(fā)展之間存在著良性互動(dòng)的關(guān)系。本文將從湖南新型工業(yè)化的發(fā)展現(xiàn)狀入手，分析新型工業(yè)化對政府職能的訴求，結(jié)合湖南新型工業(yè)發(fā)展實(shí)際，提出促進(jìn)湖南新型工業(yè)發(fā)展中政府職能完善的具體路徑。

關(guān)鍵詞：新型工業(yè)化；兩型社會(huì)；綠色經(jīng)濟(jì)；政府職能

一、問題的提出

2010年10月湖南省委省政府在《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)的決定》中首次提出“四化兩型”戰(zhàn)略。新型工業(yè)化作為“四化兩型”發(fā)展戰(zhàn)略中的重中之重，新型工業(yè)化的快速發(fā)展不僅將為湖南實(shí)現(xiàn)彎道超車、中部崛起提供強(qiáng)勁動(dòng)力，也將成為湖南轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的有效途徑。近年來，湖南新型工業(yè)化的發(fā)展在取得不俗成績的同時(shí)，也面臨著新的挑戰(zhàn)和亟待突破的瓶頸。對于新型工業(yè)化道路上的發(fā)展困境，除了企業(yè)自身的主觀努力之外，政府也必須充分發(fā)揮自身職能，積極承擔(dān)所負(fù)有的責(zé)任，努力為新型工業(yè)化的發(fā)展提供良好的外部發(fā)展環(huán)境，在推動(dòng)新興工業(yè)化發(fā)展的過程中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，不斷完善政府職能。

二、湖南新型工業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀

十一五期間，湖南經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度提升，全省GDP增長達(dá)到14%，同期相比增長3.6%。但是湖南卻沒有從根本上改變其工業(yè)弱省的局面，沒有徹底轉(zhuǎn)變粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，目前湖南新型工業(yè)化過程中存在以下問題：（1）三大產(chǎn)業(yè)格局亟待調(diào)整。目前湖南三大產(chǎn)業(yè)根據(jù)所占比例大小的排序分別是：第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、第一產(chǎn)業(yè)，各占百分比為：46.2%、40%和13.8%，是典型的“二、三、一”工業(yè)化發(fā)展中期結(jié)構(gòu)特征。從全國來看產(chǎn)業(yè)競爭力和綜合實(shí)力仍然不強(qiáng)，新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合仍不明顯。（2）五大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍占半壁江山。以自然資源為生產(chǎn)前提，對自然資源的依賴性高的湖南五大傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)：石化、電力、煙草、交通運(yùn)輸、有色金屬加工，在GDP的增長中占據(jù)了近50%的份額。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)過改組改造后，提質(zhì)升級(jí)的任務(wù)尚未完成，仍有諸多問題亟待改進(jìn)和完善。（3）產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展參次不齊。湖南產(chǎn)業(yè)集群已初具雛形，但由于地理位置、交通狀況、政策支持等因素的影響，各產(chǎn)業(yè)集群在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、效益、發(fā)展前景上呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢。其中長株潭產(chǎn)業(yè)集群因?yàn)檎邇?yōu)勢、地理優(yōu)勢和人才優(yōu)勢等眾多優(yōu)勢的積極影響，發(fā)展一路領(lǐng)先。總的來說，產(chǎn)業(yè)集群多而不強(qiáng)，發(fā)展參差不齊。（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源矛盾依舊。一方面，五大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的資源利用率和資源重復(fù)利用率與國內(nèi)先進(jìn)水平相比還存在較大差距。另一方面，為加大集群優(yōu)勢，加強(qiáng)各產(chǎn)業(yè)群之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)而開發(fā)興建的生態(tài)工業(yè)園，其生產(chǎn)環(huán)節(jié)仍需改善，資源利用率仍需提高，生態(tài)鏈仍需完善，廢料、廢氣、廢水的循環(huán)利用仍需加強(qiáng)。（5）自主創(chuàng)新能力有待提高。湖南工業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新能力的綜合指數(shù)為27.6，在全國處于中等偏上水平。[1]湖南缺乏支撐循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)和新技術(shù)，資源資源綜合利用技術(shù)裝備落后，多數(shù)企業(yè)因?yàn)槿狈μ岣哔Y源綜合利用水平的關(guān)鍵技術(shù)，而無法支撐企業(yè)運(yùn)行模式向循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)型。[2]

三、湖南新型工業(yè)化對政府職能的訴求

政府職能是指政府在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國家、社會(huì)發(fā)展的需要，在管理國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中所負(fù)有的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的作用，它反映政府的實(shí)質(zhì)和活動(dòng)的內(nèi)容與方向。[3]湖南新型工業(yè)化的快速、持續(xù)發(fā)展離不開政府的引導(dǎo)、規(guī)制、激勵(lì)和服務(wù)職能的發(fā)揮。

一是引導(dǎo)職能。石化、電力、煙草、交通運(yùn)輸、有色金屬加工五大傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，多年來高投入、高消耗、低收入的粗放式發(fā)展方式已經(jīng)造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變發(fā)展思維慣性，改造傳統(tǒng)工業(yè)，走發(fā)展新型工業(yè)化道路，是湖南五大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的必由選擇。而慣性思維的破除離不開政府的引導(dǎo)。政府承擔(dān)著將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念導(dǎo)入企業(yè)的發(fā)展思維之中，倡導(dǎo)資源節(jié)約型、環(huán)境保護(hù)性的發(fā)展方式的責(zé)任。

二是規(guī)制職能。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢在目前的發(fā)展階段，還沒有完全的顯現(xiàn)出來。新型工業(yè)的發(fā)展成本也比傳統(tǒng)工業(yè)要高。企業(yè)作為以盈利為目的的市場主體，需要政府建立以有關(guān)法律、法規(guī)、政策為導(dǎo)向和支撐的規(guī)制制度，規(guī)范企業(yè)行為，督促企業(yè)自覺轉(zhuǎn)變自身的發(fā)展方式，將社會(huì)成本和環(huán)境成本考慮進(jìn)來，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

三是激勵(lì)職能。企業(yè)作為利益趨向型的市場主體，企業(yè)利潤是其追逐的目標(biāo)。在發(fā)展新型工業(yè)化的過程中，除了市場的自發(fā)調(diào)節(jié)之外，還應(yīng)利用政府的推動(dòng)作用，需要政府建立一套新的激勵(lì)體系。如運(yùn)用有效的價(jià)格、收費(fèi)、許可證等多種經(jīng)濟(jì)手段，建立資源環(huán)境的有償使用制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境標(biāo)志制度、生態(tài)環(huán)境要素的定價(jià)和有償使用制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、消費(fèi)者責(zé)任等激勵(lì)制度。[4]

四是服務(wù)職能。企業(yè)的發(fā)展新興工業(yè)不僅需要充足的發(fā)展資金，而且需要大量的技術(shù)支持。政府應(yīng)為企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走新型工業(yè)化道路創(chuàng)立良好的發(fā)展環(huán)境。一加大招商引資力度，設(shè)立專項(xiàng)基金為企業(yè)發(fā)展提供良好的融資環(huán)境。二是加大對高新科技的研究和開發(fā)力度和投入，加強(qiáng)對研發(fā)人員的培養(yǎng)。三是強(qiáng)化信息服務(wù)，將最新、最權(quán)威、最及時(shí)的發(fā)展信息第一時(shí)間告知企業(yè)，避免因信息不對稱而遭受的不必要損失。

四、湖南新型工業(yè)化發(fā)展中政府職能完善的具體路徑

1.培育3R管理理念

綜觀世界各國在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中所取得的成就，政府所發(fā)揮的積極作用是毋庸置疑和不可替代的。但這并不意味政府可以越俎代庖，違背市場規(guī)律，按照自己的意愿，替代市場的資源配置作用。政府所應(yīng)該做的是牢牢把握減量化原則（Reducing）、再利用原則（Reusing）、資源化原則（Recycling）、即3R原則為循環(huán)經(jīng)濟(jì)在湖南省的發(fā)展提供大體的發(fā)展思路和方向，并積極倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，制定相關(guān)有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)制，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件，逐漸地把主導(dǎo)地位讓位于市場，把主動(dòng)權(quán)還于企業(yè)，及時(shí)轉(zhuǎn)變自身角色，完善自身職能，進(jìn)而更好地服務(wù)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。湖南政府要以發(fā)展循化經(jīng)濟(jì)為契機(jī)實(shí)現(xiàn)“人治政府”向“法治政府”，“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，加快自身職能的轉(zhuǎn)變和完善，推進(jìn)新型工業(yè)化的建設(shè)步伐。

2.提供完善的法律制度

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種具有可持續(xù)發(fā)展理念的新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。對于一種新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式來說，制度建設(shè)尤為重要，如果沒有良好的制度安排，即便是再先進(jìn)的理念都難以找到適合生長的土壤。[5]2009年1月《促進(jìn)法》正式頒布之后，湖南省也隨后出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)法規(guī)條例和規(guī)定。如《關(guān)于大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的意見》、《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的意見》、《湖南省清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》、《湖南省“十一五”節(jié)能工作實(shí)施方案》等地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。但是湖南循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法還僅僅處在起步和探索階段，相關(guān)的法律和政策還不是很健全，相關(guān)的制度體系沒有建立起來，激勵(lì)和監(jiān)督的措施以及長效機(jī)制也沒有形成，立法比較零散，法律法規(guī)互相沖突的現(xiàn)象也仍然存在，無論是立法理念、立法模式、還是立法體系都不完善。政府應(yīng)該在對已經(jīng)形成的法規(guī)整合、完善、清理的過程中，逐步建立起，多層次、全方位、與時(shí)俱進(jìn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度體系。在這個(gè)法律體系中既要有一部統(tǒng)籌全局的法律，又要有對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)方面、環(huán)節(jié)和階段都有詳細(xì)規(guī)定的、可行性高的法律。

3.推進(jìn)一站式政務(wù)服務(wù)

進(jìn)一步完善行政審批制度，推動(dòng)以行政審批為主的政府服務(wù)向法制化、程序化、規(guī)范化發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)管理創(chuàng)新，是管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型以及提高行政效率的必然訴求。近年來，以瀏陽、岳陽等地為代表的一批秉承“一張門受理、一站式審批、一票制收費(fèi)”服務(wù)理念的政府服務(wù)中心在湖南各市、縣、地區(qū)紛紛建立，這些政務(wù)服務(wù)中心將各項(xiàng)審批項(xiàng)目集中辦理，建立起了政務(wù)服務(wù)“超市”。在方便了廣大企業(yè)和公眾的基礎(chǔ)上，不僅提高了行政效率，也降低了公眾和企業(yè)的審批成本。雖然政府服務(wù)的功能和體制仍有待完善和提高，有些地方和地區(qū)的政務(wù)服務(wù)還流于形式，但是政務(wù)服務(wù)中心的建立和發(fā)展給政務(wù)服務(wù)提供了改革的大致方向和路徑。政府應(yīng)該在依法審批，完善行政審批制度，精簡審批環(huán)節(jié)，減少審批項(xiàng)目，規(guī)范審批流程和收費(fèi)方面等方面進(jìn)一步深入改革。特別是為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)在湖南省的發(fā)展，可以將循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的審批區(qū)別對待，提供更加集中和便捷的審批服務(wù)，給予各種優(yōu)待措施，引導(dǎo)和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

4.加強(qiáng)金融支持力度

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開強(qiáng)大的金融體系的支持。無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)以及先進(jìn)設(shè)備的購買，還是企業(yè)科研活動(dòng)的展開或是研發(fā)人才的培養(yǎng)都需要大量的資金的支持。目前，湖南省循環(huán)經(jīng)濟(jì)金融支持體系尚未成熟，相關(guān)政策和法規(guī)還不完善。政府應(yīng)該加大對循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)，特別是對國家和省級(jí)立項(xiàng)的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目，以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范性項(xiàng)目單位給予資助和扶持，加大信貸支持，減輕稅負(fù)負(fù)擔(dān)，建立專項(xiàng)資金，專款專用，用于對循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目和工程的建設(shè)，先進(jìn)技術(shù)的大力推廣以及綠色消費(fèi)的引導(dǎo)，加強(qiáng)政策性銀行在同等條件下對循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的支持，提供稅收優(yōu)惠，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策性傾斜和支持，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)，加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。同時(shí)要加大外資的引進(jìn)力度，并積極鼓勵(lì)民間資本等社會(huì)資金投入到循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。此外政府還要完善支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)金融配套制度，規(guī)范金融市場，保障金融安全和確保資金的自由流動(dòng)，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

5.強(qiáng)化政、企、民三方合作

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅要充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用，還要加強(qiáng)政府與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)之間的合作以及社會(huì)成員的廣泛參與。首先，針對目前公眾可持續(xù)發(fā)展觀念仍比較淡薄，綠色消費(fèi)觀念尚未形成的現(xiàn)狀，政府一方面要大力宣傳發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政策，提高公眾低碳生活的環(huán)保意識(shí)；另一方面要積極提倡綠色消費(fèi)，在公眾心中樹立起綠色生活的理念，引導(dǎo)公眾參與到循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來。其次，政府也要加強(qiáng)與企業(yè)的合作，幫助企業(yè)發(fā)展綠色技術(shù)，加大金融支持，提供制度保障，提高企業(yè)的市場競爭力。再次，加強(qiáng)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的合作是政府轉(zhuǎn)變管理理念，完善自身職能的必然選擇。既能減輕自身負(fù)擔(dān)，又能通過行業(yè)協(xié)會(huì)的橋梁作用實(shí)現(xiàn)與企業(yè)的更好溝通。將政府、企業(yè)、科研組織三力合一，增強(qiáng)湖南省自主創(chuàng)新能力，把握長株潭三地高校聚集的區(qū)位優(yōu)勢，加大與高校的合作聯(lián)系，將高校發(fā)展成湖南省研究新興技術(shù)，加快科技進(jìn)步和科技創(chuàng)新的發(fā)源之地。在不斷變化的新形勢下創(chuàng)建符合自身?xiàng)l件的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，并努力加大把科研成果轉(zhuǎn)化為企業(yè)生產(chǎn)力的力度，建設(shè)創(chuàng)新湖南，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。與此同時(shí)，湖南省的各級(jí)政府，各個(gè)單位和部門也要加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，理順責(zé)任關(guān)系，明確分工任務(wù)，切實(shí)改善政出多門，無所適從的混亂局面，規(guī)范發(fā)展秩序，建設(shè)有序湖南。

6.完善綠色采購制度

政府不僅要做綠色消費(fèi)的倡導(dǎo)者，也要做節(jié)能減排的踐行者。政府采購不僅是市場發(fā)展的指向標(biāo)，也是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能的源動(dòng)力之一。目前國內(nèi)綠色節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)成品普遍偏高，市場占有率還比較低，政府部門應(yīng)在編制政府采購計(jì)劃的時(shí)候，秉承公開透明、公平競爭、公正、誠實(shí)信用的原則，優(yōu)先考慮“符合國家綠色認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府在購買和消費(fèi)過程中重視生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧、著眼可持續(xù)發(fā)展、引導(dǎo)綠色生產(chǎn)、鼓勵(lì)綠色消費(fèi)”，[6]進(jìn)一步強(qiáng)化綠色采購理念，編制完善政府采購目錄，制定綠色采購標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范綠色采購流程，健全綠色采購法律制度。此外，政府應(yīng)加大采購信息公開力度，自覺接收社會(huì)監(jiān)督，維護(hù)和完善政府綠色采購網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，并擴(kuò)大綠色消費(fèi)理念的宣傳力度、拓寬宣傳渠道，讓綠色消費(fèi)深入人心，讓廣大的公眾加入到綠色消費(fèi)的隊(duì)伍中來。綠色采購制度的實(shí)行，不僅是建設(shè)“四化兩型”社會(huì)的客觀要求，也是抵制采購腐敗，實(shí)行陽光采購，建立廉潔政府的有效措施。

五、結(jié)語

在“十一五”期間湖南新型工業(yè)化發(fā)展迅猛，湖南省已經(jīng)駛?cè)肓私?jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。2011年是湖南省“十二五”開局之年，站在新的歷史起點(diǎn)之上，我們必須抓住彎道超車、中部崛起的機(jī)遇，以“十二五”規(guī)劃為目標(biāo)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極轉(zhuǎn)變和完善政府職能，為加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)在湖南省的發(fā)展提供強(qiáng)大保障，為湖南省“四化兩型”社會(huì)的建設(shè)保駕護(hù)航。

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本文受到湖南省綠色經(jīng)濟(jì)研究基地2010年開放基金課題《綠色消費(fèi)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》、湖南大學(xué)2010年中央高校基金重點(diǎn)項(xiàng)目《長株潭城市群公共交通低碳化政策研究》的資助。

(作者單位：湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)